4 ปีที่แล้ว รัฐธรรมนูญ 2560 ถูกประกาศใช้ด้วยความภาคภูมิใจของคณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ (กรธ.) ที่ถูกแต่งตั้งโดย คสช. ที่อ้างว่ารัฐธรรมนูญนี้เป็นฉบับ “ปราบโกง”

แต่ผ่านมา 4 ปี ปัญหาการทุจริตกลับสาหัสขึ้นกว่าเดิม - จากดัชนีภาพลักษณ์คอร์รัปชัน (Corruption Perception Index) ขององค์กรเพื่อความโปร่งใสนานาชาติ ประเทศไทยตกจาก 37 คะแนน (อันดับ 96) ในปี 2560 มาเป็น 36 คะแนน (อันดับ 104) ในปี 2563

ผลลัพธ์เช่นนี้ อาจทำให้เราสรุปได้ง่ายขึ้นว่า รัฐธรรมนูญ 2560 ไม่มีประสิทธิภาพในการแก้ปัญหาการทุจริต แต่ความจริงแล้ว บทสรุปนี้เป็นสิ่งที่คาดการณ์ได้จากการวิเคราะห์ที่มา กระบวนการ และเนื้อหาของร่างรัฐธรรมนูญตั้งแต่เมื่อ 4 ปีทีแล้ว

ในวงเสวนาของ Nitihub บนหัวข้อ “4 ปี รัฐธรรมนูญ 2560 ปราบโกง…จริงหรือเก๊” ผมได้อภิปรายถึง 6 ข้อบกพร่องของรัฐธรรมนูญฉบับ 2560 ในการแก้ปัญหาการทุจริต

1.อ้างปราบโกงเกินจริงเพื่อ #การตลาด 
การที่รัฐธรรมนูญได้รับฉายาว่าเป็นฉบับ “ปราบโกง” เกิดขึ้นจากเจตนาของผู้ร่างในการทำการตลาด มากกว่าเกิดจากเนื้อหาสาระที่ถูกเพิ่มเข้าไป

ในเมื่อคณะรัฐประหารใช้ข้ออ้างเรื่องการทุจริตคอร์รัปชันเพื่อยึดอำนาจจากรัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้ง จึงเป็นเรื่องไม่น่าแปลกใจที่ผู้ร่างรัฐธรรมนูญที่มาจากคณะรัฐประหาร จะพยายามใช้เรื่องการแก้ปัญหาการทุจริตเป็น “ธง” ในการนำเสนอร่างรัฐฐธรรมนูญ เพื่อให้ได้การรับรองจากฝ่ายผู้สนับสนุน

ยุทธศาสตร์นี้ สามารถเห็นได้จากการใส่บางข้อความเกี่ยวกับการทุจริตเข้าไปในรัฐธรรมนูญ ทั้งที่ไม่ได้ส่งผลอะไรในเชิงปฏิบัติ - ตัวอย่าง เช่น มาตรา 50 ที่เพิ่มหน้าที่ของปวงชนชาวไทยในการ “ไม่ร่วมมือหรือไม่สนับสนุนการทุจริตและประพฤติมิชอบทุกรูปแบบ” ทั้งที่ข้อความนี้ไม่ได้มีผลทางกฎหมายเพิ่มเติม เพราะอย่างไรประชาชนก็ไม่สามารถร่วมมือหรือสนับสนุนการทุจริตได้อยู่แล้ว เพราะผิดกฎหมาย

2.กลไกปราบโกงบางอย่าง #เกาไม่ถูกที่คัน
การทุจริตที่เกิดจากการที่ ส.ส. คนหนึ่งอาจแปรงบประมาณแผ่นดินไปสู่โครงการที่เอื้อประโยชน์ตนเอง เป็นหนึ่งประเด็นที่รัฐธรรมนูญ 2560 พยายามจะกำจัดผ่านการแก้ไข มาตรา 144 

หากดูจากเนื้อหา สิ่งที่รัฐธรรมนูญ 2560 เขียนไว้แตกต่างจากรัฐธรรมนูญ 2540 และ 2550 ไม่ใช่เรื่องขอบเขตของการกระทำผิด แต่เป็นการเพิ่มบทลงโทษให้กับ ส.ส. ส.ว. คณะรัฐมนตรี และข้าราชการที่เกี่ยวข้อง จากเดิมที่เป็นเพียงการทำให้การแปรญัตติที่ผิดเป็นอันสิ้นผลไป มาเป็นโทษถึงขั้นพ้นจากตำแหน่ง หรือ (ในกรณี ส.ส. ส.ว. หรือ รัฐมนตรี) เพิกถอนสิทธิสมัครรับเลือกตั้ง

ถึงเราอาจถกเถียงกันได้ว่าความหนักของอัตราโทษเหมาะสมหรือไม่ แต่สิ่งที่เป็นปัญหาหลักของ มาตรา 144 คือการไม่นิยามอย่างชัดเจนว่าการกระทำแบบใดที่เข้าข่ายความผิด (ม.144 ห้ามไม่ให้มีการแปรญัตติ ที่มีผลให้ ส.ส. หรือ ส.ว. มีส่วนร่วม “โดยทางตรงหรือทางอ้อม” ในการใช้งบประมาณ โดยไม่มีการนิยามชัดเจนว่า “ทางตรงหรือทางอ้อม” ครอบคลุมอะไรบ้าง)

การเพิ่มโทษโดยไม่แตะประเด็นนี้ จึงเป็นการแก้ปัญหาไม่ถูกจุด เพราะการเพิ่มโทษโดยยังมีช่องโหว่ให้การกระทำที่ควรจะผิด อาจถูกตีความว่าไม่ผิด จะทำให้การทุจริตยังคงกระทำได้อยู่ ในขณะที่การเพิ่มโทษโดยยังมีความเสี่ยงว่าการกระทำที่ไม่ควรจะผิด ถูกตีความว่าผิด จะทำให้สร้างสภาพแวดล้อมของความหวาดกลัวและอุปสรรคในการทำงานโดยไม่จำเป็น (เช่น ปรากฎการณ์ที่ ผอ.สำนักงบฯ มีความลังเลในการรับหน้าที่เป็นกรรมาธิการหรือร่วมโหวต เพราะกลัวว่าอาจถูกตีความว่าผิดได้ ในเมื่อสำนักงบประมาณก็ถือเป็นอีกหนึ่งหน่วยงานของราชการที่รับงบประมาณ)

3.จะแก้โกง แต่กลับ #เพิ่มดุลยพินิจ
บ่อเกิดอย่างหนึ่งของการทุจริตคอร์รัปชัน คือการพึ่งพาดุลยพินิจ เช่น หากเราไปสมัครงานในบริษัท ยิ่งบริษัทนั้นมีเกณฑ์พิจารณาที่ไม่ชัดเจน แต่พึ่งดุลยพินิจผู้บริหารว่าจะรับหรือไม่รับใคร โอกาสเกิดทุจริตก็จะเยอะขึ้น ดังนั้น ถ้าต้องการวางระบบที่แก้ปัญหาการทุจริต ต้องลดพื้นที่สำหรับดุลยพินิจให้เยอะที่สุด 

แต่ผู้ร่างรัฐธรรมนูญ 2560 มีการเพิ่มกลไกที่อ้างว่าจะแก้ปัญหาทุจริต แต่กลับเต็มไปด้วยการใช้ดุลยพินิจ ซึ่งเป็นเรื่องที่มีความย้อนแย้ง ไม่ว่าจะเป็นมาตรา 160 ที่บอกว่ารัฐมนตรีต้องมีความ “ซื่อสัตย์สุจริตเป็นที่ประจักษ์” ซึ่งเป็นศัพท์ที่ตีความได้หลากหลาย (จนอาจต้องพึ่งดุลยพินิจของผู้ตีความ) หรือ การกำหนดมาตรฐานทางจริยธรรมที่ศาลรัฐธรรมนูญและองค์กรอิสระเขียนขึ้นมาบังคับใช้กับผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองทั้งหมด ซึ่งหากไล่เรียงไปทีละข้อ จะพบว่ามีหลายส่วนที่มีความเป็นนามธรรมที่ตีความยากเช่นเดียวกัน

หรือ มาตรา 236 ที่ระบุว่าหาก ส.ส. พบว่ากรรมการ ป.ป.ช มีพฤติการณ์ร่ำรวยผิดปกติ หรือ ทุจริตต่อหน้าที่ สามารถยื่นเรื่องเพื่อกล่าวหากรรมการคนดังกล่าวได้ โดยให้เป็นดุลยพินิจของประธานรัฐสภาว่าจะยื่นเรื่องหรือไม่ ซึ่งในเมื่อประธานรัฐสภามักมาจากพรรครัฐบาล ดังนั้น หาก ส.ส. ฝ่ายค้านมีการยื่นเรื่องกล่าวหา กรรมการ ป.ป.ช. คนหนึ่งที่มีประวัติในการไม่ตรวจสอบรัฐบาลอย่างเข้มข้น ก็มีความเสี่ยงที่ประธานรัฐสภา (หากไม่ทำหน้าที่เป็นกลาง) จะใช้ดุลยพินิจในการไม่ยื่นเรื่องต่อ หรือ แม้กระทั่งใช้อำนาจนี้เป็นเครื่องมือในการต่อรองกับกรรมการ ป.ป.ช. ให้ละเลยการตรวจสอบรัฐบาลในอนาคต

4. จะแก้โกง แต่กลับ #ลดการมีส่วนร่วมของประชาชน 
การแก้ปัญหาทุจริตจะได้ผลดีต้องเพิ่มช่องทางที่ประชาชนมีส่วนร่วมในการตรวจสอบทุจริตได้โดยตรง

เดิมในรัฐธรรมนูญ 2540 และ 2550 กำหนดให้ผู้มีสิทธิเลือกตั้งสามารถเข้าชื่อเพื่อถอดถอน ส.ส. ส.ว. ออกจากตำแหน่งได้หากมีการทุจริต แต่เรื่องนี้ถูกตัดออกในรัฐธรรมนูญ 2560 จึงเท่ากับว่า ผู้มีอำนาจถอดถอน ส.ส. ส.ว. มีเพียงศาลรัฐธรรมนูญและองค์กรอิสระที่ถูกแต่งตั้งโดยฝ่ายเดียวทางการเมือง

นอกจากการตัดช่องทางถอดถอนนักการเมือง รัฐธรรมนูญ 2560 ไม่ได้เพิ่มมาตรการสนับสนุนภาคประชาชนในการตรวจสอบการทุจริจ ไม่ว่าจะเป็นการคุ้มครองสิทธิเสรีภาพของประชาชนในการเข้าถึงข้อมูล หรือการสร้างกลไกที่รับรองความปลอดภัยของคนที่ออกมาเปิดโปงการทุจริต (whistleblower protection)

5. ผู้ร่างรัฐธรรมนูญกระทำการ #ทุจริตเสียเอง โดยการเขียนกติกาที่มีผลประโยชน์ทับซ้อน
ปฏิเสธไม่ได้ว่า พล.อ.ประยุทธ์ และพรรคพวกจาก คสช. ได้กระโดดมาเป็นหนึ่งใน “ผู้เล่น” ในสนามการเมืองอย่างเป็นทางการตั้งแต่การเลือกตั้ง 2562

แต่ กรธ. (ซึ่งก็มาจากการแต่งตั้งของ คสช.) กลับเขียนกติกาในรัฐธรรมนูญ 2560 ที่ให้ คสช. มีอำนาจผูกขาดในการแต่งตั้งผู้ดำรงตำแหน่งตามสถาบันต่างๆ ที่ควรทำหน้าที่เป็น “กรรมการ” ที่เป็นกลางทางการเมือง - ไม่ว่าจะเป็นการให้ คสช. แต่งตั้ง สมาชิกวุฒิสภา ที่กลับมาเลือกหัวหน้า คสช. เป็นนายกฯ หรือ การให้ คสช. แต่งตั้ง ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ/กรรมการองค์กรอิสระ (ผ่านการรับรองของวุฒิสภาที่ คสช. แต่งตั้ง) ให้กลับมาทำหน้าที่ตรวจสอบตนเอง

ทั้งหมดนี้ถือเป็นการทำให้ คสช. มีสถานะเป็นทั้ง “กรรมการผู้ตัดสิน” และ “ผู้เล่นในสนาม” ในเวลาเดียวกัน และเข้าข่ายการทำหน้าที่โดยมีผลประโยชน์ทับซ้อน ซึ่งถือว่าเป็นการกระทำการทุจริตรูปแบบหนึ่ง

6. แก้ปัญหาทุจริตไม่ได้ ถ้าไม่ควบคู่กับการ #อัดฉีดประชาธิปไตย
ไม่ใช่เรื่องบังเอิญที่ประเทศที่มีคะแนนสูงในดัชนีประชาธิปไตย (Democracy Index) มักมีคะแนนที่ดีในดัชนีภาพลักษณ์คอร์รัปชัน (Corruption Perception Index) เพราะการมีระบอบประชาธิปไตยที่เข้มแข็ง มีกลไกถ่วงดุลอำนาจและการมีส่วนร่วมของประชาชน จะช่วยให้เกิดความโปร่งใสในการดำเนินการของภาครัฐ

ด้วยเหตุนี้ เราจึงไม่สามารถมีรัฐธรรมนูญที่ปราบโกงได้ หากยังมีรัฐธรรมนูญที่ไม่เป็นประชาธิปไตย มี ส.ว. 250 คนที่มาจากการแต่งตั้งของคณะรัฐประหารและมีอำนาจล้นฟ้า มีกระบวนการแต่งตั้งศาลรัฐธรรมนูญและองค์กรอิสระ ที่ผูกขาดอยู่กับฝ่ายการเมืองฝ่ายเดียว มีกติกาทางการเมืองที่ไม่รับประกันความโปร่งใสของรัฐบาล หรือ มีกลไกการปราบปรามการทุจริตที่ไม่บังคับใช้กับพวกตัวเอง

รัฐธรรมนูญ 2560 จึงเป็นรัฐธรรมนูญที่ทั้งตกหล่นบกพร่องทางประชาธิปไตย และ ตกหล่นบกพร่องในการปราบปรามการทุจริต การอัดฉีดประชาธิปไตย กับ การแก้ปัญหาการทุจริต จึงเป็น 2 โจทย์ที่ต้องไปแก้พร้อมกัน
 

ป.ล. ฟังเสวนาเต็มได้ที่ https://www.facebook.com/WeareNitihub/videos/582521022872780

เผยแพร่ครั้งแรกใน: เฟสบุ๊ค พริษฐ์ วัชรสินธุ - ไอติม - Parit Wacharasindhu