รัฐประหารกำลังดึงการปกครองท้องถิ่นสู่ยุคกึ่งรัฐสภากึ่งอำมาตยาธิปไตย

รัฐธรรมนูญปี 2540 พูดถึงการกระจายอำนาจอย่างเป็นขั้นเป็นตอน ระบุระยะเวลา แต่จนแล้วจนรอดการกระจายอำนาจก็ไม่สำเร็จ รัฐประหารทั้งสองครั้งกำลังดึงการกปครองท้องถิ่นย้อนหลังไปเป็นกึ่งรัฐสภากึ่งอำมาตยาธิปไตย การเลือกตั้ง อบต. ที่กำลังมาถึงอาจลงเอยด้วยการเป็นมือไม้ของรัฐรวมศูนย์และระบบราชการ

  • องค์การบริหารส่วนตำบลหรือ อบต. เป็นการปกครองท้องถิ่นที่ครอบคลุมประชากรร้อยละ 65 ของประเทศและใกล้ชิดกับประชาชน แต่กลับถูกละเลย
  • รัฐประหารปี 2549 และ 2557 ทำให้การกระจายอำนาจหยุดชะงักและเลี้ยวกลับ คณะรักษาความสงบแห่งชาติมีจินตภาพที่ต้องการให้การปกครองส่วนท้องถิ่นกลับไปอยู่ในสภาพกึ่งรัฐสภากึ่งอำมาตยาธิปไตย ท้องถิ่นกลายเป็นมือไม้ของรัฐส่วนกลางและระบบราชการ การเมืองท้องถิ่นจึงเป็นภาพสะท้อนของการเมืองระดับชาติ
  • กฎหมายเก่ายังคงให้อำนาจรัฐส่วนกลาง ส่วนกฎหมายก็ยังอยู่บนฐานคิดเดิม ทำให้บททาทหน้าที่ของท้องถิ่นเต็มไปด้วยข้อจำกัด
  • งบประมาณที่ อบต. ได้รับต่ำมากเมื่อเทียบกับพื้นที่ที่ต้องดูแล ทั้งยังต่ำกว่าเทศบาลมาก ซึ่งถือเป็นปัญหาความเหลื่อมล้ำที่ต้องแก้ไข
  • การกระจายอำนาจจะเป็นจริงได้ต้องกระจายอำนาจบริหารให้ท้องถิ่นสามารถออกกฎระเบียบได้เอง และต้องกระจายอำนาจทางการคลังให้ท้องถิ่นจัดเก็บภาษีของตนได้

การเลือกตั้งองค์การบริหารส่วนตำบลหรือ อบต. ที่จะเกิดขึ้นในปลายเดือนพฤศจิกายน 2564 หลังถูกคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) แช่แข็งมาเกือบ 1 ทศวรรษนับจากรัฐประหาร 2557

ประชากรร้อยละ 65 หรือประมาณ 40 กว่าล้านคนอยู่ในพื้นที่ อบต. ทำให้มันเป็นการปกครองส่วนท้องถิ่นที่มีความสำคัญต่อชีวิตผู้คนจำนวนมาก อย่างไรก็ตาม ความพยายามกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นยังคงครึ่งๆ กลางๆ มาเนิ่นนานจากปัจจัยอย่างประการ แม้รัฐธรรมนูญปี 2540 จะกล่าวถึงประเด็นนี้ รวมถึงขั้นตอนและระยะเวลาที่ต้องทำให้สำเร็จ แต่สุดท้ายก็ไปไม่ถึง

ณัฐกร วิทิตานนท์ อาจารย์คณะมนุษยศาสตร์และสังคมศาสตร์ มหาวิทยาลัยราชภัฏเชียงใหม่

ยิ่งไม่ต้องพูดสภาพการเมืองขณะนี้ที่รวมศูนย์เข้าสู่ส่วนกลางและระบบราชการเข้มแข็ง ณัฐกร วิทิตานนท์ อาจารย์คณะมนุษยศาสตร์และสังคมศาสตร์ มหาวิทยาลัยราชภัฏเชียงใหม่ กล่าวว่า ภาพการปกครองส่วนท้องถิ่นสัมพันธ์กับการเมืองระดับชาติ หากอย่างหลังมีลักษณะรวมศูนย์ อย่างแรกก็ยากจะทัดทาน

อีกทั้งการกระจายอำนาจไม่ใช่เพียงการให้ประชาชนในพื้นที่มีสิทธิเลือกสมาชิกและนายก อบต. มันต้องมีมากกว่านั้น

กระจายอำนาจ จากรัฐธรรมนูญ 2517 ถึงรัฐธรรมนูญ 2540

รัฐธรรมนูญปี 2540 ไม่ใช่รัฐธรรมนูญฉบับแรกที่กล่าวถึงการกระจายอำนาจ แต่มันเกิดขึ้นครั้งแรกในรัฐธรรมนูญปี 2517 ซึ่งกำหนดให้มีการเลือกตั้งสมาชิก อบต. นายก อบต. และกระจายอำนาจทางการคลัง น่าเสียดายที่มันมีอายุสั้นมากจากเหตุการณ์ 6 ตุลาคม 2519 หลังจากนั้นก็เข้าสู่ยุคประชาธิปไตยครึ่งใบและการเมืองท้องถิ่นก็จำลองแบบมา กล่าวคือประชาชนเลือกสมาชิกสุขาภิบาล แต่ตัวประธานคือนายอำเภอ หรือกรณี อบจ. ตัวนายกฯ จะเป็นผู้ว่าราชการจังหวัด ยกเว้นทศบาลที่ไม่มีภาวะแบบนี้

เมื่อภาพเล็กเป็นสิ่งสะท้อนของภาพใหญ่ ด้วยบรรยากาศที่เปิดกว้างและกระแสการปฏิรูปการเมืองช่วงก่อนปี 2540 ต่อเนื่องถึงการเกิดรัฐธรรมนูญปี 2540 จึงมีการเขียนมาตรการรองรับให้เกิดการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่น เช่น ต้องมีกฎหมายกระจายอำนาจ มีคณะกรรมการกระจายอำนาจที่มีหน้าที่เร่งรัดผลักดัน มีการกำหนดว่าตัวสมาชิกและนายกฯ ต้องมาจากการเลือกตั้งของประชาชน กฎหมายที่มีอยู่ก็ต้องแก้ให้สอดคล้องกับเจตนารมย์ของรัฐธรรมนูญ

“รัฐธรรมนูญปี 2540 ทำให้เกิดการแก้กฎหมายขนานใหญ่เพื่อเอาคนของมหาดไทยออกไปทั้งหมด แล้วก็มีเรื่องงบประมาณที่เป็นผลพวงจากรัฐธรรมนูญคือ พ.ร.บ.กำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจ พ.ศ.2542 บังคับว่าต้องถ่ายโอนภารกิจ 200 กว่าภาริกจให้ท้องถิ่นภายในกี่ปี รวมถึงบุคลากรและงบประมาณที่กำหนดไว้ที่ 35 เปอร์เซ็นต์ภายในปี 2549”

ทำไมกระจายอำนาจไม่สำเร็จ

แต่ถึงขนาดนี้แล้วการกระจายอำนาจก็ยังไม่สำเร็จ ปัจจัยหนึ่งคือวาทกรรมด้อยค่าการเมืองท้องถิ่นที่มีมาตั้งแต่ต้นว่าจะได้เจ้าพ่อ นักเลง มาเฟียเข้ามาสู่ตำแหน่ง เกิดการทุจริตคอร์รัปชั่น สร้างความขัดแย้งในชุมชน และที่ฟังคุ้นๆ คือท้องถิ่นไม่พร้อม ณัฐกร อธิบายเพิ่มว่า

“แต่ผมคิดว่าปัจจัยสำคัญมันเกี่ยวพันกับการเมืองระดับชาติในแง่ที่ว่า นักการเมืองเมื่อได้อำนาจ เขาไม่มีทางลดอำนาจตัวเอง เพราะการกระจายอำนาจคือการลดอำนาจตรงกลางที่ถือเงินงบประมาณจำนวนมากเพื่อให้ท้องถิ่นตัดสินใจว่าจะใช้เงินอย่างไร แต่เขาก็ส่งเสริมการเมืองท้องถิ่น สมัยคุณทักษิณก็มีการปรับโครงสร้างภายในขององค์กรท้องถิ่น แต่ยังพยายามรักษาความสัมพันธ์แบบแนวดิ่งคือให้ท้องถิ่นยังต้องพึ่งรัฐบาลกลางผ่านงบประมาณ เพื่อให้มีสายสัมพันธ์ ใครเข้าถึงรัฐบาลกลางได้ เป็นพวกเดียวกันก็ได้งบประมาณลงพื้นที่

“ตัวระบบราชการเองก็ไม่ยอมรับท้องถิ่น ช่วงท้ายของรัฐบาลทักษิณมีการประท้วงของกลุ่มที่เข้าร่วมกับพันธมิตรประชาชนเพื่อประชาธิปไตย กลุ่มหลักคือกลุ่มสหพันธ์ครูเพราะกลัวว่ารัฐบาลทักษิณจะโอนครูไปอยู่กับท้องถิ่น ซึ่งตอนนั้นมันปี 2548 แล้ว เหลือเวลาปีเดียวที่ต้องทำให้งบมันถึง 35 เปอร์เซ็นต์ตามกฎหมาย ซึ่งตอนนั้นอยู่ประมาณ 25 เปอร์เซ็นต์ จาตุรนต์ ฉายแสง ตอนนั้นเป็นประธานการกระจายอำนาจเสนอให้โอนสถานีอนามัยกับโรงเรียนขนาดเล็กให้ท้องถิ่น สุดท้ายทำไม่สำเร็จ”

พูดโดยสรุปก็คือผู้เล่นหลักอย่างนักการเมืองและข้าราชการไม่เอาด้วย

ใช่ที่ว่าการกระจายอำนาจไม่สำเร็จตามระยะเวลาที่รัฐธรรมนูญกำหนด ถึงกระนั้นก็ยังได้เห็นการขับเคลื่อนไปในทิศทางที่ควรจะเป็น เหตุการณ์ที่ทำให้การกระจายอำนาจหยุดชะงักหรือถึงขั้นเลี้ยวกลับคือรัฐประหารปี 2549 และปี 2557

รัฐประหารดึงท้องถิ่นสู่ยุคกึ่งรัฐสภากึ่งอำมาตยาธิปไตย

“การกระจายอำนาจไม่ไปถึงไหน ประเด็นสำคัญก็คือการรัฐประหารทั้งปี 2549 และปี 2557 ที่ฉุดรั้งการกระจายอำนาจ ปี 2549 เหมือนแค่แตะเบรก แต่ปี 2557 เกิดความพยายามที่จะหักพวงมาลัยกลับย้อนไปสู่ยุคที่มีข้าราชการเข้ามานั่ง มหาดไทยคุมเข้ม ท้องถิ่นไม่มีบทบาท พอเกิดรัฐประหาร 2549 กฎหมายแรกที่รัฐบาลสุรยุทธ์ จุลานนท์ ออกคือแก้ พ.ร.บ.กระจายอำนาจ เรื่องงบประมาณที่ต้องถึง 35 เปอร์เซ็นต์ในปี 2549 แก้เป็นไม่กำหนดเวลา ปัจจุบันก็ยังไม่ถึง 30 เปอร์เซ็นต์ด้วยซ้ำ

“ผมประเมินว่า คสช. มีจินตภาพในหัวว่าเขาอยากให้การเมืองไม่ว่าระดับชาติหรือระดับท้องถิ่นกลับไปเป็นเหมือนยุคเปรม คือกึ่งรัฐสภากึ่งอำมาตยาธิปไตย และข้าราชการมีบทบาทนำในการกำหนดทิศทางการพัฒนาประเทศ ซึ่งแสดงออกผ่านผู้นำที่มาจากระบบราชการ นโยบายที่เป็นผลผลิตจากระบบราชการ”

มีหลายเหตุการณ์ที่ณัฐกรเห็นว่าสะท้อนจินตภาพข้างต้น เช่น ช่วงแรกที่ คสช. เข้ามามีการออกมาตรการว่าถ้าสภาและผู้บริหารท้องถิ่นแห่งใดครบวาระให้นำระบบสรรหามาใช้ โดยคุณสมบัติของผู้ที่จะได้รับการสรรหาต้องเป็นข้าราชการซี 7 ที่อยู่ในจังหวัดนั้น ซึ่งเป็นวิธีการเดียวกันกับที่สฤษดิ์ ธนรัชต์เคยใช้ แต่ปรากฏว่าเกิดแรงต้านอย่างมาก สุดท้ายจึงต้องใช้มาตรา 44 ตามนักการเมืองที่ปลดออกกลับมา หรือตัวอย่างการพักงานนักการเมืองท้องถิ่นที่อยู่ฝ่ายตรงข้าม

“โดยหลักการนักการเมืองท้องถิ่นก็ต้องรับใช้คนที่เลือกตนเข้ามา แต่พอการดำรงอยู่ของนักการเมืองท้องถิ่นไม่ได้ดำรงอยู่ได้ด้วยประชาชน แต่อยู่ที่ คสช. ความรับผิดชอบต่อประชาชนก็เปลี่ยนเป็นความรับผิดชอบต่อ คสช. เพราะอยู่ได้หรือไม่ได้ขึ้นอยู่กับ คสช. มันก็กลายเป็นเหมือนกลไกรัฐ เขาสั่งอะไรมาก็ทำเพราะเขามองว่าเป็นเหมือนแขนขาหนึ่งของระบบราชการ”

ณัฐกรยกตัวอย่างประกอบกรณีราคายางพาราตกต่ำ รัฐส่วนกลางกำหนดให้การทำถนนต้องมีส่วนผสมของยางพารา ท้องถิ่นสามารถนำงบประมาณมาทำได้โดยสะดวก แต่ถ้าเป็นเรื่องอื่นมักจะติดระเบียบยุ่งยาก

กฎหมายไม่ให้อำนาจท้องถิ่น

ไม่ใช่เฉพาะจินตภาพของรัฐส่วนกลางที่ต้องการควบคุมท้องถิ่น กฎหมายต่างๆ ที่มีอยู่เดิมก่อนหรือแม้แต่กฎหมายที่ออกหลังรัฐธรรมนูญปี 2540 ก็ยังเป็นกฎหมายที่ให้อำนาจรัฐส่วนกลางและข้าราชการ ณัฐกรกล่าวว่าอำนาจส่วนใหญ่ในประเทศนี้อยู่ที่อธิบดีตามกฎหมายเฉพาะเรื่องและอยู่ที่ผู้ว่าฯ ตามแต่จะกำหนดในกฎหมาย

“มันไม่เห็นหัวท้องถิ่นมาก่อน พอมาให้อำนาจท้องถิ่นเพิ่มอย่างกว้างขวางรอบด้าน แต่เอาเข้าจริงเวลาปฏิบัติจะติดขัดกับอำนาจเดิมที่มีกฎหมายสมัยโบราณ ยกตัวอย่างจริงที่เชียงของ ท้องถิ่นอยากทำท่าเรือ ปรากฏว่ากรมเจ้าท่าจะฟ้องนายกฯ ว่ารุกล้ำลำน้ำ เพราะลำน้ำทั้งประเทศเป็นของกรมเจ้าท่า ถ้าจะทำอะไรในลำน้ำต้องมาขอกรมเจ้าท่าก่อน หรือต่อให้กฎหมายออกหลังปี 2540 มันก็ไม่มีวิธีคิดที่จะให้อำนาจแก่ท้องถิ่น ยังให้อำนาจผู้ว่าฯ ให้อำนาจส่วนกลาง อำนาจท้องถิ่นไม่ได้เพิ่มขึ้นอย่างมีนัยสำคัญ”

คนเก่าพ่ายคนใหม่

หลังจากไม่มีการเลือกตั้งท้องถิ่นอย่างน้อย 8 ปี การแข่งขันด้านนโยบายไม่เกิด ทุกที่ทำงานแบบเช้าชามเย็นชาม แต่ทันทีที่มีการเลือกองค์การบริหารส่วนจังหวัด (อบจ.) และเทศบาล สิ่งที่ณัฐกรค้นพบโดยเฉพาะการเลือกตั้งในระดับเทศบาลก็คือเกือบร้อยละ 70 ของผู้ชนะการเลือกตั้งเป็นคนใหม่ คนเดิมพ่ายแพ้ ซึ่งถือเป็นพลวัตรปกติของการเมือง

“หลายที่ผมว่าน่าทึ่งโดยเฉพาะเรื่องวัคซีน เราเห็นการตอบสนองอย่างรวดเร็วยิ่งกว่ารัฐบาลส่วนกลางหลังจากมีการเลือกตั้งนายกฯ อบจ. เสร็จก็เริ่มมีโควิดระบาด มีการนำเข้าวัคซีน เราเห็น อบจ. หลายแห่งพยายามดีลตรง ซึ่งอาจจะเป็นการหาเสียง แต่มันก็คือการรับผิดชอบต่อประชาชนที่เลือกเขาเข้าไป ทั้งหมดนี้จะทำให้การเลือกตั้ง อบต. ที่จะถึงนี้มีผลอย่างยิ่งต่อความเปลี่ยนแปลงในพื้นที่ แต่จะมีผลสั่นสะเทือนต่อการเมืองระดับชาติไหม ผมคิดว่าไม่ขนาดนั้น”

“โดยโครงสร้างที่เป็นอยู่คือด้วยทรัพยากรที่มีจำกัดท้องถิ่นเองก็ต้องคิดให้ตกว่าจะเสนอโครงการอะไรเพื่อพิสูจน์ตนเอง แม้ภาพใหญ่จะยังแก้ไม่ได้ แต่ก็ขึ้นอยู่กับความเข้มแข็งในการรวมตัวกันของ อปท. เพื่อต่อรองกับรัฐบาลให้ต้องรับฟังมากขึ้น เพราะการเมืองท้องถิ่นเป็นฐานสำคัญของการเมืองระดับชาติที่มองข้ามไม่ได้”

การเมืองระดับชาติกับการเลือกตั้ง อบต.

ประเด็นหนึ่งที่เราถามณัฐกร-อุดมการณ์ทางการเมือง การเมืองระดับชาติ จะมีผลต่อการเลือกตั้ง อบต. มากน้อยแค่ไหน

“ในระดับท้องถิ่นระดับ อบต. หรือเทศบาล ผมคิดว่าภาพการเมืองระดับชาติกับการเมืองท้องถิ่นไม่สัมพันธ์กันอย่างชัดเจน ไม่สามารถบอกได้ว่าใครเป็นคนของพรรคพลังประชารัฐ แต่ถ้า อบจ. มันชัดเจนเพราะใช้พื้นที่เดียวกับระดับ ส.ส. แต่พอเป็นระดับพื้นที่เล็กๆ บางทีตัวนักการเมืองเองก็ระวังเพราะเสียงในพื้นที่ซึ่งก็เป็นญาติพี่น้องกัน ถ้าคุณไปเข้าฝั่งหนึ่ง คะแนนอีกฝั่งหนึ่งจะหายไปเลย คุณต้องคิดให้หนักว่าจะลงไปยุ่งดีหรือไม่

“มันไม่สัมพันธ์กับสีเสื้อหรืออุดมการณ์ด้วยซ้ำ ผมก็ไม่ได้ทำวิจัยลึกซึ้ง แต่ว่าสี่ห้าพื้นที่ที่ผมลงไปดูไม่มีปัจจัยเรื่องอุดมการณ์ระดับชาติ ไม่ได้ถูกนำมาชี้วัดในระดับ อบต. แต่เขาจะเลือกคนที่ใช้งานได้ คนที่เป็นญาติพี่น้อง จะมีน้ำหนักมากกว่า แต่ไม่ได้หมายความว่าเป็นญาติพี่น้องจะทำผิดได้โดยไม่มีใครตรวจสอบ มีหลายกรณีที่ญาติพี่น้องกันเองเลือกเข้าไปก็ไปถอดถอนคนที่ตัวเองเลือกออกจากตำแหน่ง”

ดังนั้น สำหรับณัฐกรการลงสนามเลือกตั้ง อบต. ของคณะก้าวหน้าที่ส่งผู้สมัครเพียง 210 แห่งจาก 5,300 แห่งหรือประมาณร้อยละ 4 เปอร์เซ็นต์ อาจจะได้ในแง่สีสันแต่ไม่ถึงขั้นรักษาฐานเสียงในแต่ละพื้นที่จังหวัด

ความเหลื่อมล้ำระหว่างท้องถิ่น

ในมุมมองของณัฐกรการเลือกตั้งระดับ อบต. มีนัยสำคัญ เนื่องจากมันใกล้ชิดและครอบคลุมประชากรกว่าครึ่งหนึ่งของประเทศ พื้นที่มีขนาดเล็ก บางแห่งมีประชากรเพียงพันกว่าคน ดังนั้น โอกาสที่จะใช้กระบวนการประชาธิปไตยแบบทางตรงหรือดึงการมีส่วนร่วมของประชาชนจึงทำได้ง่ายกว่าเทศบาลที่มีความหนาแน่นของประชากรสูง ทว่า อบต. กลับเป็นองค์กรที่ถูกละเลย อำนาจน้อยกว่า ข้อจำกัดมากกว่า

“อบต. มีปัญหาเยอะเพราะว่าพื้นที่ที่ดูแลกว้างมาก ประชากรที่ดูแลน้อยจริง แต่พอดูเงินที่ได้กับพื้นที่ที่ดูแลมันไม่สมดุลกัน บาง อบต. ที่แม่ฮ่องสอนดูแลพื้นที่ 400 ตารางกิโลเมตร ประชากรประมาณสี่ห้าพันคน ได้รับงบประมาณยี่สิบสามสิบล้าน ขณะที่เทศบาลตำบลข้างบ้านผมดูแลประชากร 7,000 คนได้งบประมาณร้อยกว่าล้าน ดูแลพื้นที่แค่หกเจ็ดตารางกิโลเมตร อันนี้คือความเหลื่อมล้ำ”

ณัฐกรอธิบายว่าเหมือนตำบลหนึ่งมีไข่แดงคือสุขาภิบาลเดิมซึ่งตั้งมาตั้งแต่สมัย ป. พิบูลสงคราม ในตำบลเดียวกันมีไข่ขาวที่เพิ่งตั้งเมื่อ 20 ปีก่อนก็คือ อบต. ซึ่งปรากฏว่าท้องถิ่นทั้งสองรูปแบบนี้เหลื่อมล้ำกันอย่างยิ่งและมีภาวะเช่นนี้เต็มประเทศ

“เทศบาลไม่มีถนนต้องทำแล้ว เงินได้เยอะกว่า ก็แจกเงิน ทำไวไฟฟรี แต่ อบต. ก็ต้องทำคล้ายเทศบาล แล้วปัญหาของบ้านเราคือไม่ค่อยมีความร่วมมือกัน ไม่มีการแชร์ทรัพยากรกัน สุดท้ายแล้วไม่คุยเรื่องควบรวมไม่ได้ถ้าจะแก้ปัญหาความเหลื่อมล้ำ”

ไม่กล้าแตกหักทำการปกครองส่วนท้องถิ่นชะงัก

ปัญหาสำคัญประการหนึ่งของการกระจายอำนาจที่ทำให้เกิดสถานการณ์ข้างต้นคืออาการละล้าละลัง ไม่กล้าแตกหัก แล้วเลือกเก็บทุกอย่างไว้เพราะกลัวกระทบฐานคะแนนและผลประโยชน์ที่เกี่ยวโยงกับผู้คน ณัฐกรเล่าว่า คสช. มีความพยายามจะลดจำนวนท้องถิ่นลงให้มีขนาดและจำนวนประชากรที่เหมาะสม แต่ไม่สำเร็จ เพราะการยกเลิก อบต. จะก่อให้เกิดความขัดแย้ง

ถึงตรงนี้มีคำถามว่า ทำไมต้องลด ทำไมไม่ใช่พื้นที่ตำบลเป็นของส่วนท้องถิ่น ณัฐกรตอบว่า

“ประเด็นคือบ้านเรามันซับซ้อน ถ้าเป็นต่างประเทศจะไม่มีเขตซับซ้อนแบบนี้ ก็เป็นเขตท้องถิ่นไปเลย แต่ตำบลไม่ใช่เขตท้องถิ่น แต่เป็นเขตท้องที่ซึ่งเป็นเขตตำบล หมู่บ้านเฉพาะของเขา แล้วก็เขตท้องถิ่น ซึ่งเขตท้องถิ่นกับเขตตำบลหมู่บ้านมันไม่สัมพันธ์กัน เพราะตำบลหมู่บ้านตั้งมาก่อน ท้องถิ่นตั้งทีหลัง ซึ่งเป็นไปได้ว่าเขตท้องถิ่นจะคาบเกี่ยวหลายหมู่บ้าน ถ้าเป็นต่างประเทศก็ไม่มีหมู่บ้านตำบลแล้ว ใช่เขตเดียวคือเขตท้องถิ่น ดังนั้น ถ้าเราเอาเขตตำบลเป็นหลักก็เท่ากับเอาเขตท้องถิ่นไปทาบทับกับการปกครองส่วนท้องที่ ซึ่งมันง่ายในแง่ความกลมกลืนเพราะมีความเป็นมายาวนาน แต่ว่าโจทย์ของมันคือไม่สามารถลดความเหลื่อมล้ำได้อยู่ดี”

การทำแบบนั้นจะกระทบมือไม้ของระบบราชการซึ่งก็คือกำนัน ผู้ใหญ่บ้าน อีกทั้งบรรดากำนัน ผู้ใหญ่บ้านก็ไม่ยอมสูญเสียประโยชน์ ซึ่งเหตุผลที่หยิบยกมาอ้างมักจะเป็นเรื่องประวัติศาสตร์ที่การปกครองท้องที่เกิดขึ้นในสมัยรัชกาลที่ 5

อย่างไรก็ตาม ณัฐกรยืนยันว่าการกระจายอำนาจเลี่ยงการพูดคุยประเด็นนี้ไม่ได้ แต่ต้องทำในบรรยากาศที่เปิดกว้างทางการเมือง ซึ่งไม่ใช่ตอนนี้

ต้องกระจายอำนาจการบริหารและการคลัง ลดความขัดแย้งที่ส่วนกลาง

ในทางวิชาการ การกระจายอำนาจมีหลายระดับกล่าวคือการกระจายอำนาจทางการเมือง การกระจายอำนาจทางการคลัง และการกระจายอำนาจทางการบริหาร ปัจจุบันมีการกระจายอำนาจทางการเมืองแล้วผ่านการเลือกตั้งและสมาชิกกับนายก อบต. ต้องมาจากการเลือกตั้ง ทว่า สองอย่างหลังยังห่างไกล

“การกระจายอำนาจบริหารคืออำนาจหน้าที่ที่มีอยู่ ปัญหาคือกฎหมายจำนวนมากเป็นกฎหมายที่เขียนขึ้นก่อนมีการกระจายอำนาจ อำนาจที่กฎหมายเหล่านี้เขียนจึงไม่ได้ให้กับท้องถิ่น ต่อให้มีกฎหมายใหม่ออกมา ด้วยวิธีคิด วิธีตีความมันก็ไม่เอื้อให้ท้องถิ่นได้ใช้อำนาจที่มีอยู่ มันต้องมีความคล่องตัว ความเป็นอิสระ ไม่มีกติกาหยุมหยิมที่สร้างภาระกับท้องถิ่น

“อำนาจทางการคลังซึ่งผมคิดว่าสำคัญ ปัญหาใหญ่คือท้องถิ่นเราพึ่งตัวเองได้น้อยมาก เงินที่ท้องถิ่นเก็บได้ด้วยตนเองมันต่ำมาก มี กทม. ที่เดียวที่สูง หมายความว่าท้องถิ่นทุกวันนี้อยู่ได้ด้วยเงินอุดหนุนจากรัฐบาล เพราะรายได้ที่ให้ท้องถิ่นจัดเก็บเองมันน้อยมาก ยังไม่นับความต่างระหว่างท้องถิ่น ปัญหาของเงินอุดหนุนจากรัฐบาลคือมันถูกกำหนดมาว่าต้องเอาไปทำอะไร เรียกว่าเงินอุดหนุนเฉพาะกิจ ระบุวัตถุประสงค์ เช่นจ่ายเบี้ยผู้สูงอายุ ท้องถิ่นก็เป็นแค่คนกลางที่ทำงานรับใช้นโยบาย ประเด็นคือจะทำยังไงให้ท้องถิ่นมีฐานภาษีเพิ่มขึ้น ถ้าเทศบาลก็จะดีขึ้นหน่อยเพราะมีความเป็นเมืองสูง ดังนั้น ต้องให้เขามีอิสระในการคิดฐานภาษีของตนเองได้ ลดการพึ่งพารัฐบาล”

ในทางวิชาการเป็นเช่นนั้น ในความเป็นจริง การกระจายอำนาจมักเกิดขึ้นหลังการเปลี่ยนแปลงทางการเมืองขนาดใหญ่ เช่นในอินโดนีเซียหลังจากโค่นล้มระบอบซูฮาโตที่การกระจายอำนาจเกิดหลังประเทศไทย แต่ก็ก้าวไปเร็วมาก ก็เปลี่ยนเร็วมาก

“การเมืองระดับชาติขัดแย้งมากเกินไปเพราะเรารวมศูนย์มากเกินไป ดังนั้น ถ้ากระจายอำนาจมากความขัดแย้งที่จะมุ่งไปที่ระดับชาติอาจจะลดลง ก็สร้างจังหวัดจัดการตนเองขึ้นเพื่อให้ปัญหาไม่ต้องรุมเร้าไปที่กรุงเทพฯ อย่างเดียว ให้จังหวัดแก้ไขปัญหาของตนเอง ไปไกลถึงขั้นมีร่าง พ.ร.บ.เชียงใหม่มหานคร แต่พอเกิดรัฐประหาร 2557 ตัวร่างนี้ก็หายไปเลย”

ณัฐกรยังมีความหวังว่าถ้าต้องการการกระจายอำนาจเหมือนที่เคยเกิดเมื่อปี 2540 จำเป็นต้องผลักดันในระดับรัฐธรรมนูญให้สำเร็จ แต่ไม่ง่าย เพราะฝ่ายผู้มีอำนาจคงไม่ยอม

สนับสนุนประชาไท 1,000 บาท รับร่มตาใส + เสื้อโปโล

ประชาไท

ร่วมบริจาค สนับสนุนการทำงานของ 'ประชาไท' ร่วมสร้างและรักษาสื่อเสรี Prachatai.com (ไม่มีขั้นต่ำ)

โอนเงิน บัญชีกรุงไทย 091-0-10432-8 "มูลนิธิสื่อเพื่อการศึกษาของชุมชน FCEM"

โอนเงิน PayPal / บัตรเครดิต https://PayPal.me/Prachatai (รายงานยอดบริจาคสนับสนุน)

ติดตามประชาไทอัพเดท ได้ที่:
เฟซบุ๊ก https://fb.me/prachatai
ทวิตเตอร์ https://twitter.com/prachatai
LINE ไอดี = @prachatai

พื้นที่ประชาสัมพันธ์