นับแต่มีการเปลี่ยนแปลงการปกครองเมื่อ 24 มิถุนายน 2475  มาจวบจนปัจจุบัน ประเด็นหนึ่งยังถกเถียงกันไม่จบก็คือ “อำนาจอธิปไตยเป็นของใคร (กันแน่) ” บ้างก็ว่า “เป็นของประชาชน” บ้างก็ว่า “มาจากประชาชน” ฯลฯ เราลองมาดูจากถ้อยคำตามรัฐธรรมนูญของไทยที่มีมาตั้งแต่อดีตจนถึงปัจจุบันว่าเป็นอย่างไร

เริ่มจากพระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พุทธศักราช 2475 ซึ่งเป็น“ปฐมรัฐธรรมนูญ” ที่ประกาศใช้ในวันที่ 27 มิถุนายน 2475 (ซึ่งน่าจะเป็นวันรัฐธรรมนูญที่แท้จริงแทนวันที่ 10 ธันวาคมนะครับ) บัญญัติในมาตรา 1 ว่า “อำนาจสูงสุดของประเทศนั้นเป็นของราษฎรทั้งหลาย”  การกระทำใดๆ ของกษัตริย์ต้องมีกรรมการราษฎรผู้หนึ่งผู้ใดลงนามด้วย โดยได้รับความยินยอมของคณะกรรมการราษฎรจึงจะใช้ได้ มิฉะนั้นเป็นโมฆะ ซึ่งระบอบการปกครองใหม่นี้ ได้สถาปนาหลักประชาธิปไตยที่ราษฎรเป็นผู้ทรงสิทธิในอำนาจอันสูงสุดนั้น ไม่ใช่พระมหากษัตริย์ดังเช่นการปกครองในระบอบเก่าอีกต่อไป 

แต่ต่อมาในมาตรา 2 รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรสยาม พุทธศักราช 2475 ซึ่งเป็น ฉบับที่ 2 ที่ประกาศใช้เมื่อวันที่ 10 ธันวาคม 2475  นั้น ได้เปลี่ยนแปลงไปเป็น

“อำนาจอธิปไตยย่อมมาจากปวงชนชาวสยาม ...” โดยได้เพิ่มเติมประโยค “...พระมหากษัตริย์ผู้เป็นประมุข ทรงใช้อำนาจนั้นแต่โดยบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญนี้” เข้ามาด้วย

และต่อเนื่องตามมาในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ปี 2482 (ม. 2) ,ปี 2489, ปี 2490 (ม. 2) ,ปี 2495 (ม.2) ,ปี 2492 (ม.3) ,ปี 2502 (ม.1) , ปี 2511 (ม.3) , ปี2515 (ม.2) , 2519 (ม. 3) ก็ได้ยืนยันถ้อยคำดังกล่าวไว้เช่นเดียวกันกับรัฐธรรมนูญ ฉบับที่ 2 ที่บัญญัติประเด็นอำนาจอธิปไตยไว้ ว่า

“อำนาจอธิปไตยย่อมมาจากปวงชนชาวไทย...” โดยเปลี่ยนจาก “ชาวสยาม” เป็น “ชาวไทย”

จวบจนเมื่อมีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2517 โดยในมาตรา 3 บัญญัติไว้ว่า “อำนาจอธิปไตยเป็นของปวงชนชาวไทย พระมหากษัตริย์ผู้เป็นประมุขทรงใช้อำนาจนั้นแต่โดยบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญนี้”

แต่หลังจากที่ใช้ในรัฐธรรมนูญฯ ปี 2517 เพียงฉบับเดียว ก็มีการแก้กลับไปในธรรมนูญฯ ปี 2519 (ม3) ,2520 (ม.2) และทั้งรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2521 (ม.3) กับ ปี 2534 (ม.2ในฉบับแรกและ ม.3 ในฉบับที่สอง – ปีนี้มีรัฐธรรมนูญ 2 ฉบับ) โดยได้กลับไปบัญญัติไว้เหมือนเดิมในอดีตอีกว่า “อำนาจอธิปไตยมาจากปวงชนชาวไทย ...” แต่หลังจากนั้นรัฐธรรมนูญฯฉบับปี 2540 (ม.3) ซึ่งถือกันว่าเป็นรัฐธรรมนูญฉบับประชาชน (???) ก็ได้กลับไปบัญญัติว่า “อำนาจอธิปไตยเป็นของปวงชนชาวไทย ...” และสืบเนื่องต่อมาทุกฉบับ คือ ปี 2549 (ม.2) ,ปี 2550 (ม.3) ,ปี 2557 (ม.3) และ ฉบับปัจจุบัน คือ ฉบับปี 25ุ60 (ม.3)

ดูเผินๆคำว่า “เป็นของ” กับ “มาจาก”นั้นน่าจะไม่แตกต่างกัน แต่โดยนัยทางการเมืองแล้วมีความแตกต่างกันมาก เพราะคำว่า “เป็นของ”นั้น ตามที่พระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พุทธศักราช 2475 เริ่มบัญญัติไว้ นั้น บุคคลและคณะบุคคลทั้งหลายได้แก่ กษัตริย์ สภาผู้แทนราษฎร และคณะกรรมการราษฎร เป็นผู้ใช้อำนาจแทนราษฎรโดยตรง แต่อำนาจอธิปไตยยังเป็นของราษฎรหรือประชาชนอยู่

ส่วนคำว่า “มาจาก” นั้น อำนาจนิติบัญญัติ บริหาร และตุลาการ นั้น มาจากราษฎรซึ่งราษฎรได้มอบอำนาจอธิปไตยของเขานั้นให้พระมหากษัตริย์ แล้วพระมหากษัตริย์ผู้เป็นประมุขทรงใช้อำนาจ หรือรับเอาไปแบ่งให้คณะบุคคลอื่นๆ ใช้ต่อไปอีก โดยอำนาจอธิปไตยนั้นไม่ใช่ของราษฎรหรือประชาชนอีกต่อไป

ที่กล่าวมาข้างต้นคือถ้อยคำหรือเจตนารมณ์ที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญตั้งแต่ในอดีตถึงปัจจุบัน แต่เมื่อหันมามองในความเป็นจริงแล้ว แม้ว่ารัฐธรรมนูญฯฉบับปัจจุบันจะบัญญัติไว้ว่าอำนาจอธิปไตยเป็นของปวงชนชาวไทย แต่ข้อเท็จจริงเป็นอย่างไรกันแน่

อำนาจอธิปไตย (sovereignty) เป็นอำนาจสูงสุดในการปกครองประเทศ ถึงแม้ว่าอำนาจอธิปไตยจะแบ่งแยกไม่ได้ (ถ้าแบ่งก็จะกลายเป็นรัฐใหม่) แต่เราสามารถจำแนกการใช้อำนาจอธิปไตยได้ (separation of power) ซึ่งโดยปกติจะถูกจำแนกการใช้เป็นอำนาจนิติบัญญัติ อำนาจบริหาร และอำนาจตุลาการ โดยมีหลักการที่สำคัญว่า ผู้ใช้อำนาจทั้งสามส่วนนั้น สามารถตรวจสอบถ่วงดุลกันได้ (check and balance) ด้วยความเชื่อที่ว่าอำนาจต้องควบคุมอำนาจด้วยกันเองจึงจะได้ผล

ความสัมพันธ์ระหว่างรัฐสภากับคณะรัฐมนตรีก็มีลักษณะถ่วงดุลอำนาจซึ่งกันและกัน ดังจะเห็นได้จากการที่ให้สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรจำนวนไม่น้อยกว่าหนึ่งในห้าของจำนวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของสภาผู้แทนราษฎร มีสิทธิเข้าชื่อเสนอญัตติขอเปิดอภิปรายทั่วไปเพื่อลงมติไม่ไว้วางใจรัฐมนตรีเป็นรายบุคคลหรือทั้งคณะ (มาตรา 151)  และเปิดโอกาสให้รัฐสภาเข้าไปร่วมใช้อำนาจอธิปไตยกระทำการทางบริหารกับคณะรัฐมนตรี อาทิ ให้มีอำนาจพิจารณาอนุมัติงบประมาณรายจ่ายของแผ่นดิน (มาตรา141) ฯลฯ ซึ่งในทำนองกลับกันคณะรัฐมนตรีมีสิทธิถวายคำแนะนำและยินยอมให้พระมหากษัตริย์ทรงตราพระราชกฤษฎีกายุบสภาผู้แทนราษฎรเพื่อให้มีการเลือกตั้งสภาผู้แทนราษฎรใหม่ (มาตรา 103)

แต่ศาลซึ่งเป็นองค์กรผู้ใช้อำนาจอธิปไตยกระทำการทางตุลาการนั้น มาตรา 188 ที่บัญญัติว่า "การพิจารณาพิพากษาอรรถคดีเป็นอำนาจของศาลซึ่งต้องดำเนินการตามรัฐธรรมนูญตามกฎหมาย และในพระปรมาภิไธยพระมหากษัตริย์" ซึ่งแสดงให้เห็นว่าศาลเป็นผู้ใช้อำนาจอธิปไตยพิจารณาพิพากษาอรรถคดีแต่เพียงผู้เดียว รัฐสภาและคณะรัฐมนตรีไม่มีโอกาสเข้ามาร่วมใช้อำนาจนี้กับศาลได้แต่อย่างใด

การยึดโยงระหว่างอำนาจตุลาการกับอำนาจอื่น นั้น มีเพียงการให้ความเห็นชอบของวุฒิสภาในการแต่งตั้งตุลาการศาลรัฐธรรมนูญและตุลาการศาลปกครอง โดยไม่รวมถึงผู้พิพากษาศาลยุติธรรมหรือประธานศาลฎีกาแต่อย่างใด

มิหนำซ้ำในรัฐธรรมนูญฯปี ุ60 นี้ อำนาจในการถอดถอนผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองได้ถูกเปลี่ยนแปลงให้ไปอยู่ในอำนาจของฝ่ายตุลาการแทนอำนาจของฝ่ายนิติบัญญัติเสียอีก อีกทั้งคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญที่ไปแทรกแซงอำนาจบริหาร เช่น ยกเลิกโครงการรถไฟความเร็วสูง ฯลฯ และล่าสุด คือคำวินิจฉัยที่ 19 (ล้มล้างการปกครอง) และ20/25ุ64 (สมรสเท่าเทียม) ยิ่งกลับขยายอำนาจของตนเองออกไปอย่างที่ไม่สามารถตรวจสอบถ่วงดุลได้เลย

ฉะนั้น ต่อคำถามที่ว่า “การเดินทาง 89 ปี รัฐธรรมนูญไทย : อำนาจอธิปไตยเป็นของใคร” คำตอบของผมก็คืออำนาจอธิปไตยยังไม่ใช่ของประชาชนอย่างแท้จริง เพราะถูกแทรกแซงด้วยการรัฐประหารมาถึง 13 ครั้ง แต่ปัจจุบันอำนาจอธิปไตยเป็นของชนชั้นนำที่แชร์อำนาจกับฝ่ายตุลาการ และนับวันอำนาจตุลาการยิ่งเพิ่มมากขึ้นเรื่อยๆประหนึ่งว่าอยู่เหนืออำนาจใดๆทั้งปวง จนอาจเรียกได้ว่าปัจจุบันเราปกครองกันด้วยระบอบ“ตุลาการธิปไตย”เสียด้วยซ้ำไปน่ะครับ


 

หมายเหตุ: ใช้เป็นเอกสารประกอบคำบรรยายในการเสวนาวิชาการ “การเดินทาง 89 ปี รัฐธรรมนูญไทย : อำนาจอธิปไตยเป็นของใคร” เมื่อวันที่ 8 ธันวาคม 25ุ64 ณ คณะรัฐศาสตร์และรัฐประศาสนศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่