ในท่ามกลางความแตกแยกทางความคิดเห็นดังที่สังคมไทยเผชิญอยู่เวลานี้ ทั้งนักการเมืองและนักวิชาการหลายฝ่ายต่างเสนอว่า ควรจัดการประนีประนอมกันเสีย

ประนีประนอมเป็นสูตรสำเร็จของการแก้ไขความขัดแย้งในสังคมไทย จึงเป็นข้อเสนอของคนดีและคนฉลาดเสมอ

ไม่ผิดนะครับ ประนีประนอมมีความสำคัญอย่างยิ่งในการดำเนินชีวิตของทุกคน ทั้งในทางส่วนตัวและในทางสังคม ทุกครั้งที่เกิดวิกฤตขึ้น บุคคลต้องเปลี่ยนตัวเองและสังคมก็ต้องทำอย่างเดียวกัน การเปลี่ยนแปลงเพื่อเผชิญวิกฤตย่อมทำให้เกิดความขัดแย้งกันได้หลายเรื่อง เพราะทุกคนทุกฝ่ายย่อมไม่ต้องการให้ความเปลี่ยนแปลงที่หลีกเลี่ยงไม่ได้นั้น กระทบถึงตนในทางที่เป็นโทษ

ดังนั้น ถ้าไม่อาศัยการประนีประนอม ทุกครั้งที่เผชิญวิกฤต ก็เหลือทางออกอยู่ทางเดียว คือต่อสู้กันจนเป็นฝ่ายชนะเด็ดขาด ซึ่งย่อมหมายถึงการสูญเสียมากมายสุดคณนาได้

แต่ในวัฒนธรรมไทยปัจจุบัน การประนีประนอมมักจะมีความหมายว่าฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งต้องยอมจำนน ไม่ว่าจะเป็นการจำนนต่อปฏิปักษ์, จำนนต่อ “บารมี” ของผู้ที่เข้ามาไกล่เกลี่ย หรือจำนนต่ออำนาจด้านอื่นของปฏิปักษ์หรือคนกลาง อย่างไม่มีทางเลือก

แน่นอนว่าประนีประนอมย่อมเป็นเรื่องของความสัมพันธ์เชิงอำนาจอย่างหนึ่ง แต่เป็นอำนาจของการต่อรองที่เท่าเทียมกันหรือใกล้เคียงกันมากๆ ถ้าปราศจากความเท่าเทียมกันในอำนาจต่อรอง การประนีประนอมก็เท่ากับการยอมจำนน แล้วแต่ฝ่ายที่มีอำนาจมากจะ “เมตตา” เสียสละให้ได้แค่ไหน

จะให้ผู้ถืออำนาจสูง “เมตตา” ก็ขึ้นอยู่กับธรรมะหรือธรรมชาติที่ดีของฝ่ายผู้มีอำนาจเองเพียงอย่างเดียว ไม่ใช่เพื่อบรรลุข้อยุติที่เป็นธรรม ซึ่งจะเกิดขึ้นได้ อีกฝ่ายหนึ่งควรมีอำนาจต่อรองที่เท่าเทียมหรือใกล้เคียงด้วย

ทุกครั้งที่เกิดความขัดแย้งอย่างใหญ่ในสังคม แล้วมีผู้เสนอให้ “จับเข่าคุยกัน” ผมอดรู้สึกไม่ได้ว่าผู้เสนอกำลังคิดว่า “ผู้ใหญ่” จะให้ความเมตตาต่อ “เด็ก” โดยดี เมื่อได้สัมผัสเข่าของ “เด็ก” ถ้าอย่างนั้นก็ไม่ใช่การประนีประนอม แต่เป็นหนทางสู่การจำนนโดยสงบเท่านั้น

ทั้งนี้ ยังไม่พูดถึงว่า เข่าของผู้เจรจานั้นเป็นตัวแทนของเข่าใครบ้าง เพราะความขัดแย้งอย่างใหญ่ในสังคมนั้น มักไม่ใช่ปัญหาให้เลือกระหว่าง ก.ไก่ หรือ ข.ไข่ แต่มีความเหลื่อมที่ทำให้ ก.ไก่ หรือ ข.ไข่ เกิดความหลากหลายซับซ้อนมาก เพราะฉะนั้น เข่าที่จะนำมาจับกันจึงหลากหลายซับซ้อนตามไปด้วย

อํานาจที่ไม่เท่ากันนั้นจำเป็นต้องมีในทุกสังคม แต่ในที่นี้ผมหมายถึงอำนาจต่อรอง ซึ่งควรมีใกล้เคียงกันในการประนีประนอม ไม่อย่างนั้นก็จะมีได้แต่การยอมจำนน แต่ความเท่าเทียมของอำนาจต่อรองไม่จำเป็นต้องมาจากศีลธรรมส่วนบุคคลเพียงอย่างเดียว เราอาจทำให้โครงสร้างทางกฎหมาย, ระเบียบ, กระบวนการ ฯลฯ เกิดอำนาจต่อรองที่พอจะถ่วงดุลกันได้ ปราศจากซึ่งการจัดการให้เกิดความเท่าเทียมในโครงสร้างอำนาจต่อรอง การประนีประนอมย่อมเกิดขึ้นได้ยาก

(แม้แต่อำนาจที่จำเป็นต้องมีไม่เท่ากัน ก็ไม่ควรกระจุกอยู่ในคนคนเดียวหรือกลุ่มเดียว อำนาจในเรื่องนี้มีมากในคนกลุ่มนี้ แต่คนกลุ่มอื่นอาจมีอำนาจในอีกเรื่องหนึ่งมากกว่าเป็นต้น)

ผมเกรงว่า สังคมไทยไม่ได้จัดโครงสร้างอำนาจต่อรองไว้เช่นนี้ และทำให้การประนีประนอมความขัดแย้งใหญ่ๆ ในสังคมเกิดขึ้นได้ยาก อันที่จริงระบอบประชาธิปไตยซึ่งดูเหมือนให้อำนาจแก่ฝ่ายเสียงข้างมากอย่างไม่จำกัดนั้น ที่จริงแล้วต้องออกแบบให้การประนีประนอมเกิดขึ้นได้ เพื่อทำให้อำนาจของฝ่ายเสียงข้างมากมีขอบเขตจำกัดลงบ้าง (ที่เรียกกันว่าเผด็จการของเสียงข้างมาก)

อันที่จริง เผด็จการของเสียงข้างมากไม่ได้เกิดขึ้นเพราะชนะเลือกตั้งอย่างท่วมท้น แต่เกิดขึ้นเพราะประเพณีของรัฐสภาไทย ไม่มีกลไก – ไม่ว่าจะเป็นระเบียบการประชุม, ธรรมเนียมปฏิบัติ หรือวัฒนธรรมการถกเถียง ฯลฯ – ที่ช่วยให้เสียงข้างน้อยสามารถต่อรองได้มากไปกว่าการอภิปรายเฉยๆ ซึ่งผู้คนให้ความสนใจน้อย แถมสื่อเองก็แทบจะไม่รายงานอะไรในสภาจนกว่าจะเกิด “ดราม่า” ขึ้น (เพราะฉะนั้น ส่วนหนึ่งของเผด็จการของเสียงข้างมากที่เกิดในเมืองไทย ก็เกิดขึ้นได้เพราะสื่อไทยไม่มีคุณภาพด้วย ประชาชนไม่เคยรู้ว่า เรื่องที่ฝ่ายค้านแพ้นั้น มีความสำคัญแก่พวกเขาอย่างไร)

พูดอีกอย่างหนึ่ง ความบกพร่องของระบบต้องรับผิดชอบมากกว่าพรรคการเมืองหรือนักการเมือง รวมทั้งยุทธวิธี “สภาล่ม” ซึ่งฝ่ายค้านใช้อยู่เวลานี้ โดยส่วนตัวผมไม่เห็นด้วยเลย แต่ก็เข้าใจดีว่า เพราะอำนาจต่อรองของฝ่ายเสียงข้างน้อยในสภาแทบจะไม่มีเอาเลย ดังนั้น จึงต้องงัดกลยุทธ์ทุกชนิดขึ้นมาใช้ แม้บางกลยุทธ์ดูจะขัดกับหน้าที่ซึ่งได้รับมอบหมายมาจากประชาชนก็ตาม

ในประเทศอื่นอีกหลายประเทศ กลไกที่จะช่วยให้เสียงข้างน้อยมีอำนาจต่อรองเพิ่มขึ้นมีหลายอย่าง ซึ่งเราคงจะลอกเลียนมาทั้งหมดไม่ได้ เพราะมาตรการทางการเมืองนั้นไม่ได้อยู่ลอยๆ แต่อยู่ได้อย่างมีผลดีก็ต่อเมื่อต้องมีปัจจัยทางสังคมและวัฒนธรรมอื่นๆ อีกมากช่วยผดุงและกำกับไปในทางที่ไม่เป็นอันตราย

ผมขอยกตัวอย่างแรกกับประเพณีที่ใช้ในวุฒิสภาอเมริกัน คือที่เรียกว่า filibuster หรือการอภิปรายไม่หยุดจนทำให้ไม่สามารถนำไปสู่การลงมติได้ จะอภิปรายคนเดียวหรือส่งลูกกันไปเรื่อยๆ ก็ได้ วิธีการเช่นนี้ไม่มีทั้งในรัฐธรรมนูญหรือระเบียบการประชุมสภา แต่เป็นประเพณีที่ยอมรับกันทั้งในสภาและสังคม สถิติการอภิปรายคนเดียวที่ยาวนานที่สุดเป็นของวุฒิสมาชิกชื่อ J. Strom Thurmond แห่งรัฐแคโรไลนาใต้ เพราะสามารถพูดต่อเนื่องไปได้เรื่อยเป็นเวลา 24 ชั่วโมง 18 นาที

filibuster ทำให้ฝ่ายเสียงข้างมากต้องยอมเปิดเจรจาเพื่อหาทางประนีประนอม จะปรับแก้กฎหมายบางส่วน หรือยอมเปลี่ยนตัวบุคคลที่ประธานาธิบดีแต่งตั้งเข้ารับตำแหน่งราชการก็ตาม

แต่ในขณะเดียวกัน หากฝ่ายเสียงข้างน้อยใช้ยุทธวิธีนี้บ่อยๆ สภาก็ทำงานไม่ได้ หรือฝ่ายเสียงข้างมากเสนอปิดอภิปรายทุกครั้งที่มี filibuster ยุทธวิธีนี้ก็ใช้ไม่ได้ ดังนั้น ทั้งสองฝ่ายในสภาจึงสำนึกดีว่า เป้าหมายของยุทธวิธีคือการประนีประนอม ไม่ใช่ทางตัน ในขณะเดียวกันก็สำนึกด้วยว่าสังคมอเมริกันกำลังจับตามองอยู่ หากยุทธวิธีนี้ถูกใช้อย่างไม่รับผิดชอบ หรือถูกขัดขวางด้วยเสียงข้างมากอย่างไม่เป็นธรรม พรรคการเมืองก็ต้องรับผิดชอบในการเลือกตั้งครั้งหน้าเอง

(ถ้าเชื่อได้อย่างแน่นอนว่า การเลือกตั้งจะ “ตัดสิน” นโยบายสาธารณะได้จริง และการเลือกตั้งครั้งหน้าจะมาถึงตามวาระอย่างแน่นอน นักการเมืองที่ไหนๆ ก็จะมีความรับผิดชอบทางการเมืองมากขึ้นทั้งนั้น แต่ถ้ากระบวนการนี้ถูกคั่นด้วยการรัฐประหารเป็นประจำ นักการเมืองที่ไหนๆ ก็ไม่ใส่ใจกับความรับผิดชอบทางการเมืองเป็นธรรมดา)

ด้วยเหตุดังนั้น filibuster อาจทำงานได้เองโดยไม่ต้องใช้จริง เพราะฝ่ายเสียงข้างมากย่อมรู้ดีว่า การประนีประนอมย่อมเป็นส่วนหนึ่งอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ในการทำหน้าที่ของตน

ในสหรัฐอีกเช่นกัน เขาไม่มี กกต.สำหรับจัดการเลือกตั้ง แต่สภาจะเป็นผู้ตั้งคณะกรรมาธิการเลือกตั้งของตนเองขึ้น ประกอบด้วยสมาชิกพรรคการเมืองทั้งสองพรรค แต่ประธานกรรมาธิการจะสลับกันทุกปี พรรคที่ได้เป็นประธานในปี ค.ศ.ที่เป็นเลขคู่ ก็ได้เปรียบหน่อย เพราะการเลือกทั้งประธานาธิบดีและ ส.ว.จะมีเฉพาะในปีเลขคู่เท่านั้น แต่เอาเข้าจริงคณะกรรมาธิการเลือกตั้งก็ไม่ได้มีอำนาจอะไรมากนัก เพราะการจัดการจริงๆ อยู่ที่แต่ละรัฐมากกว่า ซึ่งผู้ว่าการอาจมาจากพรรคใดพรรคหนึ่งก็ได้

ในสภาของอีกบางประเทศ คนทำหน้าที่ประธานสภาจะไม่ใช่ ส.ส.พรรครัฐบาลล้วนๆ ประธานคนที่หนึ่งอาจมาจากพรรครัฐบาล แต่เป็นประเพณีที่สภาจะเลือกคนที่สองหรือสามจากฝ่ายค้าน เขาไม่เอาการดำเนินงานของสภาไปฝากไว้กับจริยธรรมของผู้อาวุโสเพียงอย่างเดียว หากประธานฝ่ายรัฐบาลเบี้ยว ประธานจากฝ่ายค้านก็อาจเบี้ยวบ้าง สภา “พัง” ซึ่งก็คือหมดประโยชน์ในด้านการปกครอง ซึ่งเป็นอันตรายต่อสังคมและตัว ส.ส.เองเสียยิ่งกว่าสภา “ล่ม”

ถ้าการเมืองมีความหมายแต่เพียงการแข่งขันแย่งชิงกันเพื่อเข้าสู่อำนาจและผลประโยชน์เพียงอย่างเดียว ก็เกิดความจำเป็นที่ต้องฝากการตัดสินใจเลือกบุคคลที่จะทำหน้าที่องค์กรอิสระไว้กับสภาที่ไม่การเมือง นั่นคือวุฒิสภา รัฐธรรมนูญ (รธน.) ปี 2540 คิดสร้างวุฒิสภาเป็นสภามาจากการเลือกตั้ง แต่ต้องไม่การเมือง นับเป็นจินตนาการที่พิลึกพิลั่นอย่างเดียวกับวุฒิสภาแต่งตั้งของรัฐธรรมนูญ ปี 2492 (ไม่ว่าใครแต่งตั้ง ก็เป็น “การเมือง” ทั้งนั้น) ผลก็คือทำให้วุฒิสภากลายเป็นความจำเป็นในการเมืองไทย คือต้องหาคนที่ไม่การเมืองมาทำหน้าที่ทางการเมือง กลายเป็นฐานอำนาจให้แก่คณะรัฐประหารที่มุ่งจะสืบทอดอำนาจ

แต่การแข่งขันทางการเมืองไม่จำเป็นต้องนำไปสู่ความชะงักงันหรือความหายนะแก่สังคม ถ้าการแข่งขันนั้นมีกติกาที่เป็นธรรม และมีเงื่อนไขที่ทำให้ละทิ้งการประนีประนอมไปไม่ได้ สภาผู้แทนฯ ที่มาจากการเลือกตั้งก็สามารถคัดสรรบุคคลมาทำงานในองค์กรอิสระได้อย่างเที่ยงธรรมเหมือนกัน ถ้าตั้งกติกาการเลือกให้มีลักษณะที่ต้องได้เสียงรับรองจากทุกฝ่ายในคณะกรรมาธิการ ฝ่ายใดเสนอชื่อบุคคลขึ้นมา อีกฝ่ายหนึ่งประกาศไม่ยอมรับ ชื่อนั้นก็ตกไป (อย่างเดียวกับการตั้งอนุญาโตตุลาการ)

ดังนั้น ชื่อบุคคลที่แต่ละฝ่ายเสนอ จึงจะเป็นพรรคพวกบริวารของตนไม่ได้ ต้องสรรหาบุคคลที่มีเกียรติยศชื่อเสียงของตนเองที่อีกฝ่ายหนึ่งไม่กล้าตีตกเท่านั้น เราก็จะได้ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ, กกต., ป.ป.ช. ฯลฯ ที่มีชื่อเสียงเกียรติยศของตนเอง ซึ่งอุตส่าห์สร้างสมมาตลอดชีวิต และพึงหวังได้ว่าไม่เอาตำแหน่งมาใช้อย่างหยาบช้า (ซึ่งภาษาสันสกฤตเรียกว่า “สถุล”)

ไม่เฉพาะสภาเท่านั้นที่เราออกแบบมาให้ชนะก็ชนะขาด แพ้ก็แพ้ขาด การบริหารราชการแผ่นดินก็เข้าทำนองเดียวกัน ถ้าประชาชนมีเรื่องขัดแย้งกับการตัดสินใจของหน่วยราชการ รัฐมนตรีก็จะฟังเสียงของข้าราชการ แล้วยืนยันการตัดสินใจไปตามราชการ ไม่รู้จะมีรัฐมนตรีไปทำไม

รัฐมนตรีไม่ได้มีหน้าที่ตัดสินใจทางนโยบายเพียงอย่างเดียว แต่เป็นคนกลางที่จะนำทุกฝ่ายเข้าสู่การตัดสินใจร่วมกัน อย่างประนีประนอม เช่นกรณีบางกลอยนั้น รัฐมนตรีต้องใฝ่ใจและใฝ่หาที่จะประชุมร่วมกับชาวบ้านที่เดือดร้อนพร้อมกันกับเจ้าหน้าที่ เพื่อทำให้กระบวนการตัดสินใจของเจ้าหน้าที่ ไม่ตั้งอยู่บนฐานที่แคบๆ คือกฎหมายและความเจริญก้าวหน้าในตำแหน่งงานของตนเท่านั้น แต่ถ้ารัฐมนตรีอวดรู้มาแต่ต้นว่าพร้อมจะหนุนหลังเจ้าหน้าที่ นโยบายเชิงประนีประนอมก็ไม่มีทางเกิดขึ้นได้ ชาวบ้านต้องใช้วิธีเดียวคือ “ดื้อแพ่ง” ซึ่งอาจหมายถึงการลงถนน หรือกลับใจแผ่นดินอย่างไม่ต้องดูหน้าอินทร์หน้าพรหมก็ได้

อย่าพูดว่า ไม่พอใจก็อย่าเลือกพรรคนั้นๆ อีกสิ การเลือกตั้งนั้นสำคัญแน่ แต่ไม่อาจทดแทนการตัดสินใจทุกเรื่องตั้งแต่ขนมครกควรเกรียมแค่ไหน ไปจนถึงเรือดำน้ำได้หรอกครับ ประชาธิปไตยหมายถึงกระบวนการตัดสินใจอีกหลายอย่างนอกการเลือกตั้ง ที่ทำให้ประชาชนได้เข้าไปต่อรองจนเกิดการประนีประนอม และกลายเป็นนโยบายที่พอรับได้แก่ทุกฝ่าย

ประนีประนอมจะมีความหมายได้ก็ต้องไม่ใช่การยอมจำนน การประนีประนอมเกิดขึ้นได้เมื่อฝ่ายที่ขัดแย้งกันได้ครอบครองอำนาจต่อรองที่เท่าเทียมหรือใกล้เคียงกันเท่านั้น ไม่จำเป็นว่าความเท่าเทียมเชิงอำนาจเช่นนี้ จะเกิดขึ้นได้เพราะ “ธรรมะ” ในใจของฝ่ายถืออำนาจสูง หรือความใจกล้าหน้าด้านของฝ่ายไร้อำนาจ เราสามารถสร้างกลไกหรือกระบวนการที่ทำให้เกิดอำนาจต่อรองที่ใกล้เคียงกันได้ในเวทีเจรจา หรือเวทีการตัดสินใจทุกชนิด ไม่จำเป็นว่าเพราะชนะการเลือกตั้งจึงมีอำนาจนี้ แต่กลไกหรือกระบวนการดังกล่าวย่อมทำงานอย่างสม่ำเสมอ ในการเกลี่ยอำนาจต่อรองแก่ทุกฝ่ายอยู่ตลอดเวลา ไม่ว่าจะเป็นผู้ชนะหรือผู้แพ้ ไม่ว่าจะเป็นฝ่ายที่รวยหรือจน ไม่ว่าจะเป็นฝ่ายถืออำนาจรัฐหรือฝ่ายประชาชน

แม้ว่าเรามีกลไกที่นำไปสู่การประนีประนอมในระบบ ก็ไม่ได้หมายความว่าความขัดแย้งจะหายไป ความขัดแย้งก็ยังจะมีอยู่ไปเรื่อยๆ ไม่ใช่เพราะความขัดแย้งเป็นธรรมดาในทุกสังคมเท่านั้น แต่ความขัดแย้งนั่นแหละที่มีประโยชน์ต่อสังคมด้วย เพราะจะทำให้การตัดสินใจสาธารณะใดๆ ก็ตาม เกิดขึ้นได้ด้วยการคำนึงถึงชีวิตของคนทุกฝ่ายในสังคม ที่ชอบพูดกันว่าไม่ทิ้งใครไว้ข้างหลัง ไม่ได้หมายความแต่สนับสนุนช่วยเหลือคนจนเท่านั้น แต่รวมถึงกระบวนการตัดสินใจที่ทำให้ทุกฝ่ายได้มีส่วนร่วมต่อรองด้วยอำนาจที่ใกล้เคียงกันด้วย

ไม่พึงหวังให้คนดีมีอำนาจ แต่ควรหวังให้มีระบบที่คนชั่วและคนดีมีโอกาสต่อรองนโยบายสาธารณะได้เท่าเทียมกันจะดีกว่า

ที่มา: มติชนสุดสัปดาห์ www.matichonweekly.com/column/article_517250