หลายครั้งที่ผมพูดหรือบรรยายเกี่ยวกับที่มาของผู้พิพากษาซึ่งเป็นการใช้อำนาจตุลาการ อันเป็นหนึ่งในสามของอำนาจอธิปไตยว่าในบางประเทศมีการคัดเลือกผู้พิพากษาโดยการเลือกตั้ง ทำให้ผู้ที่ไม่ได้อยู่ในแวดวงวิชาการเกิดความสงสัยว่าเป็นไปได้หรือ และมีข้อดีข้อเสียอย่างไร กอปรกับกระแสประชาธิปไตยที่มีการเรียกร้องให้อำนาจตุลาการต้องยึดโยงกับประชาชน จึงมีการพูดถึงระบบการคัดเลือกผู้พิพากษาว่าเป็นไปได้ไหมที่เราจะมีการเลือกตั้งผู้พิพากษาและเปลี่ยนวิธีพิจารณาคดีให้ไปใช้ระบบการพิจารณาโดยคณะลูกขุน (Jury) ฉะนั้น ด้วยความจำกัดในเนื้อที่จึงจะนำเรื่องการเลือกตั้งผู้พิพากษามาเล่าสู่กันฟังก่อน แล้วเมื่อมีโอกาสก็จะนำเรื่องคณะลูกขุนมาเล่าต่อไป

ความเป็นมา

การเลือกตั้งผู้พิพากษาโดยประชาชนเป็นผลมาจาก Jacksonian Philosophy ซึ่ง Jackson เป็นรัฐบุรุษคนสำคัญของสหรัฐอเมริกาที่ให้เหตุผลว่ารัฐธรรมนูญมีความต้องการให้ตำแหน่งข้าราชการมีกำหนดระยะเวลาและต้องให้มีการหมุนเวียนตัวบุคคล โดยเห็นว่าการแต่งตั้งมักจะมีอคติ และโดยเฉพาะอย่างยิ่งตำแหน่งตุลาการ ถ้าใช้ระบบแต่งตั้งตามที่นิยมในสหราชอาณาจักร์แล้วให้อยู่ตลอดไป ทำให้ตุลาการเหล่านี้ตัดสินคดีโดยไม่เกรงกลัวผู้ใด แม้จะไม่ชอบด้วยเหตุผลก็ตาม ซึ่งลัทธิ Jacksonian แพร่หลายในระหว่างปี 1830-1869  โดยเวอร์มอนต์เป็นมลรัฐแรกที่ใช้ระบบเลือกตั้งตุลาการโดยประชาชน และแพร่หลายไปทั่วประเทศถึง 2 ใน 3 ของมลรัฐทั้งหมด

อย่างไรก็ตามการเลือกตั้งผู้พิพากษาแบบนี้กลายเป็นการต่อสู้กันในทางการเมือง จนทำให้มีผู้เสนอให้กลับไปใช้ระบบแต่งตั้งอีก จึงเกิดมีการประนีประนอม คือ ให้มีการแต่งตั้งผู้พิพากษาโดยฝ่ายบริหาร โดยมีองค์กรกลั่นกรองตัวบุคคล และให้ผู้ได้รับการแต่งตั้งโดยฝ่ายบริหารได้รับการบืนยันจากฝ่ายประชาชนว่าจะให้ดำรงตำแหน่งหรือไม่ ซึ่งแผนนี้เรียกว่า American Bar Association Plan รัฐมิสซูรีนำมาใช้เป็นทางการเป็นครั้งแรก เมื่อปี 1937 จึงนิยมเรียกกันว่า Missouri Plan

อย่างไรก็ตามแม้ว่า Missouri Plan จะเป็นแผนที่ดีมาก แต่มลรัฐส่วนใหญ่ก็ยังคงใช้วิธีการเลือกตั้งต่อไป โดยพยายามลดข้อบกพร่องของการเลือกตั้ง คือให้เนติบัณฑิตยสภาของมลรัฐเป็นผู้ให้คำแนะนำแก่ประชาชนว่าบุคคลใดบ้างในจำนวนผู้สมัครที่มีคุณสมบัติถึงขนาดที่ประชาชนควรเลือกเป็นผู้พิพากษา

ปัจจุบัน

เนื่องจากสหรัฐอเมริกาเป็นสหพันธรัฐมีรัฐบาลกลางและรัฐบาลมลรัฐต่างๆอีก 50 มลรัฐ ซึ่งผู้พิพากษาที่ทำหน้าที่ในระดับมลรัฐจะเข้าสู่ตำแหน่งโดยผ่านการเลือกตั้งโดยตรงจากประชาชน ประชาชนผู้เป็นเจ้าของอำนาจอธิปไตยจะต้องใช้วิจารณาญาณในการเลือกผู้สมัครจากความรู้ความสามารถทางกฏหมาย ประวัติการทำงาน ความซื่อสัตย์สุจริต คุณงามความดีจากอดีตจนถึงปัจจุบัน ฯลฯ โดยผู้สมัครสามารถออกประกาศทางสื่อต่างๆได้

ในศาลระดับ County ซึ่งการปกครองท้องถิ่นที่อยู่ในระดับต่ำกว่ามลรัฐแต่อยู่สูงกว่าเทศบาลหรือ town/township (สหรัฐอเมริกาเป็นการปกครองท้องแบบ 3 ชั้น (tier)) ผู้พิพากษาจะมาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชน และมีวาระการดำรงตำแหน่ง 4 ปี  ผู้สมัครต้องผ่านการศึกษาอบรมทางด้านกฎหมาย มีอำนาจในการพิจารณาพิพากษาคดีที่เกิดขึ้นในเขตอำนาจศาล District Court (ยกเว้นคดีที่อยู่ในอำนาจของรัฐบาลกลาง เช่น คดีการค้าระหว่างประเทศ หรือคดีก่อการร้าย เป็นต้น) ผู้พิพากษาเหล่านี้แม้ว่าจะมาจากการเลือกตั้งแต่จะมีความเป็นมืออาชีพสูง  แต่จะพูดคุยและวางตัวสบายๆเป็นกันเองกับคู่ความทุกฝ่ายรวมถึงประชาชนทั่วไป

ส่วนคดีเล็กๆน้อยๆ ที่เกิดในองค์กรปกครองท้องถิ่นระดับล่างสุด คือ เทศบาล  town/township เช่น คดีจราจร ฯลฯ จะถูกพิจารณาพิพากษาโดยผู้พิพากษา Magistrateหรือ Justice of the Peace โดยไม่มีคณะลูกขุน ที่สำคัญคือผู้พิพากษาเหล่านี้ไม่จำเป็นต้องจบการศึกษาหรือมีคุณวุฒิด้านกฎหมาย และจะเข้าสู่ตำแหน่งโดยการว่าจ้างจากผู้นำท้องถิ่นหรือ Mayor ผู้พิพากษาเช่นนี้จะมีMayorเป็นผู้รับผิดชอบในการบริหารจัดการทั้งปวง เช่น การทำสัญญาจ้าง หากพบว่าผู้พิพากษาคนใดทำงานไม่เหมาะสมหรือมีความบกพร่องใดๆในการปฏิบัติหน้าที่ก็สามารถยกเลิกสัญญาจ้างเมื่อใดก็ได้ ผู้พิพากษาในระดับนี้แม้จะมีฐานะเป็นลูกจ้างของฝ่ายบริหาร แต่จะปฏิบัติหน้าที่อย่างจริงจัง ไม่มีการละเว้นใดๆต่อบุคลากรฝ่ายบริหาร

ข้อดีข้อเสียของการเลือกตั้งผู้พิพากษา

แม้ว่าจะมีข้อดีคือตรงกับหลักประชาธิปไตย หลักการแบ่งแยกออำนาจอธิปไตย หลักการที่อำนาจอธิปไตยเป็นของปวงชน หลักการถ่วงดุลอำนาจ แต่ก็มีข้อเสียเช่นกัน คือ

1. อายุการทำงานสั้น

การเลือกตั้งทำให้การทำงานของผู้พิพากษามีกำหนดระยะเวลาต้องพ้นตำแหน่งตามวาระในขณะที่เพิ่งจะมีความชำนาญงาน คนที่เข้าใหม่ก็ต้องเริ่มงานใหม่ ซึ่งก็มีแนวทางแก้ไขคือให้ผู้พิพากษาที่ดำรงตำแหน่งอยู่แล้วทำงานต่อไปโดยวิธีการ Ad Interim โดยถือว่าพวกที่ทำงานอยู่แล้วมีคุณสมบัติที่ดีกว่า อีกทั้งการดำรงตำแหน่งของผู้พิพากษาศาลสูง (อุทธรณ์/ฏีกา) ที่ต้องให้วุฒิสภารับรองนั้นสามารถอยู่ได้ตลอดชีวิต (for life)

2. เลือกคนผิด

การเลือกตั้งขึ้นอยู่กับการลงคะแนนเสียงของคนจำนวนมาก ซึ่งอาจวินิจฉัยเลือกคนผิด โดยเฉพาะอย่างยิ่งในสังคมเมือง ซึ่งการจะรู้จักผู้สมัครแต่ละคนอย่างถ่องแท้เป็นเรื่องที่เป็นไปได้ยาก ทางแก้ไขก็โดยการให้เนติบัณฑิตยสภาเป็นผู้กำหนดรายชื่อขั้นต้น แต่ก็ไม่มีผลเด็ดขาด เพราะในอดีตมีจำนวนไม่น้อยเป็นบุคคลที่เนติบัณฑิตยสภาไม่ได้เสนอชื่อ

3. การขาดความเป็นอิสระหรือการถูกแทรกแซงทางการเมือง

ในบางครั้งเพื่อหวังผลในการเลือกตั้งครั้งต่อไป อาจมีการตัดสินตามกระแสประชาชนหรือกระแสพรรคได้ ซึ่งก็มีแนวทางแก้ไขโดยใช้การลงโทษทางสังคม (Social Sanction) และจริยธรรมตุลาการ (Judicial Ethics) ซึ่งในสหรัฐอเมริกามีประเพณีปฏิบัติที่เข้มงวดมาก ผู้ที่ละเมิดจะไม่มีทางได้รับการเลือกตั้งซ้ำ

เราควรใช้วิธีการเลือกตั้งผู้พิพากษาหรือไม่

คำตอบของผมก็คือ ไม่มีวิธีการคัดเลือกใดที่ใช้ได้กับทุกประเทศหรือกับทุกชั้นศาล เพราะความคิดเห็นทางการเมือง ความเคยชิน ประวัติศาสตร์และสภาพท้องถิ่นเป็นเครื่องกำหนดว่าควรใช้วิธีใด และเราต้องไม่ลืมว่าการคัดเลือกผู้พิพากษามีส่วนสัมพันธ์กับระบบกฎหมาย การแก้ไขระบบกฎหมายหรือการปฏิรูปกฎหมายต้องมาควบคู่กับการแก้ไขวิธีการคัดเลือกผู้พิพากษา ซึ่งที่สำคัญที่สุดไม่ว่าผู้พิพากษาจะได้มาโดยวิธีการใดก็ตาม ต้องมีความยึดโยงประชาชนผู้เป็นเจ้าของอำนาจอธิปไตยตัวจริงครับ