ชำนาญ จันทร์เรือง: การตีความรัฐธรรมนูญ

ประชาไททำหน้าที่เป็นเวที เนื้อหาและท่าที ความคิดเห็นของผู้เขียน อาจไม่จำเป็นต้องเหมือนกองบรรณาธิการ

ประเด็นกฎหมายกับการเมืองที่ร้อนแรงที่สุดในตอนนี้น่าจะคือประเด็นที่ว่าเมื่อใดการดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีจะครบระยะเวลา 8 ปี ซึ่งเป็นข้อจำกัดตามรัฐธรรมนูญฯ ปี 60 มาตรา 158 วรรคท้ายที่บัญญัติให้นายกรัฐมนตรีจะดำรงตำแหน่งรวมกันแล้วเกินแปดปีมิได้ ทั้งนี้ ไม่ว่าจะเป็นการดำรงตำแหน่งติดต่อกันหรือไม่ แต่มิให้นับรวมระยะเวลาในระหว่างที่อยู่ปฏิบัติหน้าที่ต่อไปหลังพ้นตำแหน่ง

ซึ่งก็มีการตีความไปได้ใน 3 แนวทางหรือ 3 ฝ่าย คือ ฝ่ายที่หนึ่ง คือ ฝ่ายนักวิชาการและประชาชนทั่วไปเห็นว่าครบในวันที่ 23 สิงหาคม 2565 (นับรวมในสมัยรัฐธรรมนูญปี 57 ด้วย) ฝ่ายที่สอง คือ ฝ่ายกฎหมายของรัฐบาลและฝ่ายกฎหมายของสำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร เห็นว่าครบในวันที่ 5 เมษายน 2568 (นับตั้งแต่วันที่รัฐธรรมนูญฯปี 60 ประกาศใช้เมื่อ 6เมษายน 2560) และฝ่ายที่สาม คือฝ่ายกองเชียร์รัฐบาล คนในรัฐบาลและอดีตกรรมการร่างรัฐธรรมนูญฯบางคน เห็นว่าครบ 8 มิถุนายน 2570 (นับตั้งแต่ 9 มิถุนายน 2562 ซึ่งเป็นวันประกาศแต่งตั้งนายกฯหลังเลือกตั้งทั่วไปตามรัฐธรรนูญ ปี 60 โดยผ่านการนำเสนอจากสภาฯตามมาตรา 159) โดยต่างฝ่ายต่างอ้างเหตุผลมาหักล้างกัน ซึ่งสุดท้ายจะไปจบที่ศาลรัฐธรรมนูญว่าจะวินิจฉัยออกมาอย่างไร (แต่ ณ ปัจจุบัน (12 ส.ค.) เรื่องยังไม่ถึงศาลรัฐธรรมนูญเลย ซึ่งไม่น่าจะทัน 23 ส.ค.นี้ และถึงแม้ว่าจะถึงมือศาลรัฐธรรมนูญในที่สุดก็ต้องดูว่าคำขอหรือคำร้องที่จะให้วินิฉัยเป็นอย่างไร เพราะโดยปกติแล้วศาลย่อมที่จะไม่วินิจฉัยเกินคำขอ)

อย่างไรก็ตามก่อนที่จะมีคำวินิฉัยออกมา ผมอยากนำหลักการการตีความรัฐธรรมนูญที่ยึดถือเป็นมาตรฐานทางวิชาการที่ได้รับการยอมรับเป็นการทั่วไปว่ามีอะไรบ้าง

1.หลักการทั่วไป

1.1 การตีความตามตัวอักษร

เป็นการค้นหาความหมายของบทบัญญัติรัฐธรรมนูญ โดยการอ่านตัวบทและพิจารณาในแง่ของคำศัพท์และรูปประโยค ซึ่งจะเน้นในเรื่องความหมายของคำศัพท์ที่มีความหมายพิเศษในทางกฎหมายแตกต่างจากความหมายตามความเข้าใจของบุคคลทั่วไป ดังนี้

1.1.1 การหาความหมายจากตัวบท (Literal Rule) การตีความโดยอาศัยหลักนี้ ถือว่าเจตนาของผู้ร่างรัฐธรรมนูญนั้นแสดงออกโดยตัวอักษรที่เขียนไว้และถ้ามีการตีความแตกต่างไปโดยสิ้นเชิงจากตัวอักษรถือว่าเป็นการเดาไม่ใช่การตีความ ถ้าถ้อยคำของบทบัญญัติชัดเจนแล้วก็ต้องตีความตามความหมายปกติธรรมดาของภาษาที่ใช้และเข้าใจกันโดยคนทั่วไป

การตีความตามตัวอักษรถือว่าการทำความเข้าใจบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญนั้น ต้องถือว่าถ้อยคำที่ใช้ในรัฐธรรมนูญทุกถ้อยคำมีความหมายในหมวดเดียวกันหรือเรื่องเดียวกันแล้วจะมีความหมายเดียวกัน ถ้าถ้อยคำต่างกันให้สันนิษฐานไว้ก่อนว่ามีความหมายต่างกัน ถ้อยคำมีความหมายชัดเจนอย่างไรก็ต้องว่าไปตามนั้น จะให้ความหมายนอกถ้อยคำไม่ได้

1.1.2 การหาความหมายจากบริบท (Context)

ในกรณีที่ถ้อยคำหรือความหมายของบทบัญญัติใดของรัฐธรรมนูญไม่ชัดเจน ผู้ตีความอาจจะอาศัยสิ่งช่วยจากส่วนอื่นในรัฐธรรมนูญนั้นเองคือดูจากบริบทมาพิจารณาประกอบได้ ทั้งนี้ โดยอาศัยหลักอันเป็นที่ยอมรับกันในทางกฎหมายว่า จากสิ่งที่กล่าวมาข้างต้นและสิ่งซึ่งตามหลังมาจะทำให้ได้การตีความที่ดีที่สุด และในสิ่งที่เกี่ยวโยงกันนั้น เมื่อรู้อันหนึ่งแล้วอันอื่นก็จะรู้ได้ด้วย หลักที่กล่าวมานี้เรียกกันว่า หลักสิ่งเชื่อมโยงซึ่งมีที่มาจากภาษิตกฎหมายว่าอะไรที่ไม่เป็นที่รู้จักจากตัวของผู้นั้นสามารถจะรู้จักได้จากสิ่งที่เกี่ยวข้องใกล้ชิด

1.2 การตีความโดยอาศัยประวัติความเป็นมาของรัฐธรรมนูญ

การศึกษาประวัติความเป็นมาของรัฐธรรมนูญช่วยให้เข้าใจตัวบทบัญญัติได้ดียิ่งขึ้น ประวัติความเป็นมาอาจศึกษาไปไกลถึงต้นตอของรัฐธรรมนูญที่นำรูปแบบมาจากต่างประเทศและรวมถึงพัฒนาการของคำพิพากษาของศาลและบทความทางวิชาการที่เกี่ยวข้อง ซึ่งจะทำให้เข้าใจสภาพทั่วไปของบทบัญญัติได้ดียิ่งขึ้น

1.3 การตีความโดยหลักตรรกวิทยา

การตีความโดยหลักตรรกวิทยามีลักษณะที่คล้ายคลึงกับหลักการตีความโดยยึดตัวอักษรโดยเริ่มต้นจากการพิจารณาตัวบทรัฐธรรมนูญว่ามีปัญหาความคลุมเครือหรือไม่ และพิจารณากว้างออกไปถึงโครงสร้างของกฎหมาย ได้แก่ การแบ่งหมวดหมู่ ตลอดจนหัวข้อ เพราะอาจมีสิ่งชี้ให้เห็นเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญได้

การพิจารณาถ้อยคำหรือข้อความใช้หลักพิจารณาเช่นเดียวกับหลักตีความตามตัวอักษรแต่ต้องพิจารณาถ้อยคำที่เป็นปัญหานั้นว่าเป็นคำที่มีความหมายอย่างกว้างหรือความหมายอย่างแคบ ถ้าเป็นคำความหมายอย่างกว้างก็อาจเปิดช่องให้ตีความขยายความได้

1.4 การตีความโดยพิจารณาวัตถุประสงค์

รัฐธรรมนูญที่ประกาศใช้บังคับมานาน เมื่อเวลาล่วงเลยสภาพของสังคม เศรษฐกิจ การเมือง ได้เปลี่ยนแปลงไป เจตนารมณ์อันแท้จริงของผู้ร่างรัฐธรรมนูญในขณะนั้นไม่อาจนำมาใช้ให้เข้ากับข้อเท็จจริงในสังคมปัจจุบันได้ เพื่อให้รัฐธรรมนูญสามารถใช้บังคับได้และทันสมัยอยู่เสมอ จึงจำเป็นต้องตีความโดยการพิจารณาวัตถุประสงค์ที่เป็นความมุ่งหมาย (Purposes) ของรัฐธรรมนูญเป็นเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญเอง ไม่ใช่เพียงเจตนารมณ์ของผู้ร่างรัฐธรรมนูญ (ที่เป็นตัวบุคคล) เท่านั้น เช่น รัฐธรรมนูญของสหรัฐอเมริกาที่บัญญัติมาเป็นเวลานานกว่าสองร้อยปีแต่ก็ยังใช้บังคับอยู่ในปัจจุบัน หลักการตีความเช่นนี้มีผลให้เจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญเปลี่ยนแปลงไปตามสภาวะของสังคมที่แปรเปลี่ยนไปโดยไม่ต้องแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ

2.เครื่องมือที่ช่วยในการตีความรัฐธรรมนูญ

นอกจากการพิจารณาจากตัวบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญข้อความในคำปรารภ ข้อความในมาตราใกล้เคียงกันแล้ว ยังมีสิ่งอื่นที่อาจใช้เป็นเครื่องมือค้นหาความหมายเพื่อช่วยในการตีความรัฐธรรมนูญ ดังนี้

2.1 รายงานการประชุมร่างรัฐธรรมนูญ ไม่ว่ารายงานของคณะกรรมาธิการยกร่าง รายงานการประชุมของสภาที่พิจารณาร่างรัฐธรรมนูญหรือคณะกรรมาธิการพิจารณาร่างรัฐธรรมนูญนั้นๆ ตลอดจนคำแปรญัตติต่างๆ ซึ่งในกรณีนี้ก็ได้มีการนำบันทึกการประชุมฯของคณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ ปี 60 ออกมาเปิดเผย ทำให้น้ำหนักของความเชื่อโน้มเอียงไปในความเชื่อว่าจะต้องพ้นตำแหน่งในวันที่ 24 สิงหาคม 2565 นี้ได้รับการพูดถึงมากขึ้น

2.2 บทบัญญัติในรัฐธรรมนูญฉบับก่อนๆ ซึ่งอาจแสดงความเหมือนหรือความแตกต่างในการใช้ถ้อยคำเมื่อเปรียบเทียบกับรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน ซึ่งในกรณีใกล้เคียงกันนี้รัฐธรรมนูญฉบับปี 2550 มาตรา 171 วรรคท้าย บัญญัติไว้ว่า "นายกรัฐมนตรีจะดำรงตำแหน่งติดต่อกันเกินกว่าแปดปีไม่ได้" โดยแตกต่างจากรัฐธรรมนูญปี 60 คือประเด็นห้ามเป็นติดต่อกันเท่านั้นเอง แต่รัฐธรรมนูญ ปี 60 นั้นถึงแม้จะมีการเว้นวรรคก็นับรวมหมด

2.3 การตีความของรัฐสภาในเรื่องนั้นๆ ทั้งในอดีตและปัจจุบัน

2.4 พจนานุกรม ซึ่งศาลรัฐธรรมนูญไทยเคยนำมาใช้ตีความในคดีของคุณสมัคร สุนทรเวช จนหลุดจากตำแหน่งนายกรัฐมนตรีมาแล้ว

2.5 ตัวบทกฎหมายซึ่งพอเทียบเคียงได้กับบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญที่จะต้องตีความ

2.6 คำวินิจฉัยของศาลหรือองค์กรผู้มีอำนาจตีความกฎหมายในประเด็นซึ่งพอเทียบเคียงได้กับบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญที่จะต้องตีความ

2.7 ธรรมเนียมปฏิบัติทางการเมืองตลอดจนคำวินิจฉัยของประธานรัฐสภา ประธานสภาผู้แทนราษฎร หรือประธานวุฒิสภาในกรณีต่างๆ ที่เคยมีมาแล้ว

2.8 ตำรากฎหมายรัฐธรรมนูญ ตลอดจนความเห็นของผู้ทรงคุณวุฒิต่างๆ ที่เคยเผยแพร่แล้ว

จากความเห็นของทั้งสามฝ่ายที่เห็นแตกต่างกัน โดยฝ่ายที่หนึ่งถูกโต้แย้งว่าไม่สามารถย้อนหลังได้ ซึ่งผมเห็นว่าไม่ใช่เรื่องของการย้อนหลัง แต่เป็นเรื่องของความต่อเนื่อง ส่วนฝ่ายที่สองก็ถูกโต้แย้งว่าจะตัดตอนเอาเฉพาะตอนที่รัฐธรรมนูญปี 60 ประกาศใช้แล้วไม่ได้ เพราะในความเป็นจริงแล้วคุณประยุทธ์เป็นายกฯมาตลอด ส่วนฝ่ายที่สามที่อ้างที่มาของการเข้าสู่ตำแหน่งนายกฯตามรัฐรรมนูญมาตรา 159นั้นยิ่งอ้างไม่ขึ้นเพราะเป็นคนละประเด็นกัน เพราะประเด็นที่ต้องวินิจฉัยคือการจำกัดระยะเวลา (term limit) ไม่ใช่ประเด็นเรื่องของที่มาหรือการเข้าสู่ตำแหน่ง เพราะเรื่องของการจำกัดระยะเวลาไม่ได้สนใจว่าจะมาจากรัฐธรรมนูญฉบับไหน ประเด็นมีเพียงว่าเป็นนายกฯมานานเท่าไหร่แล้วน่ะครับ

 แม้ว่าโดยส่วนตัวแล้วผมเห็นด้วยกับความเห็นของฝ่ายที่หนึ่งที่ว่าวาระการดำรงตำแหน่งของคุณประยุทธ์จะครบในวันที่ 23 สิงหาคม 2565นี้ก็ตาม แต่ผมไม่สามารถฟันธงลงไปได้ว่าคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญจะออกมาเช่นไร แต่ที่แน่ๆศาลรัฐธรรมนูญไทยจะต้องมีคำอธิบายที่สอดคล้องกับหลักการสากลที่กำหนดให้การตีความรัฐธรรมนูญ นั้น เป็นกระบวนการค้นหาความหมายของถ้อยคำที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญว่ามีความหมายที่แท้จริงอย่างไร ซึ่งการตีความรัฐธรรมนูญจำเป็นต้องอาศัยบริบทในทางการเมือง เศรษฐกิจ สังคม และประโยชน์สาธารณะมาใช้ประกอบในการตีความรัฐธรรมนูญอีกด้วย

อย่างไรก็ตามหลักเกณฑ์ในการตีความดังที่ได้กล่าวมานั้นถือเป็นเพียงเครื่องมือช่วยในการค้นหาความหมายที่แท้จริงของถ้อยคำในรัฐธรรมนูญส่วนหนึ่งเท่านั้น มิใช่เป็นสูตรสำเร็จในการตีความแต่อย่างใด แต่สิ่งสำคัญที่สุดในการตีความรัฐธรรมนูญ คือ ผลของการตีความของศาลรัฐธรรมนูญจะต้องสมเหตุสมผล นำไปสู่จุดหมายเพื่อให้เกิดความเป็นธรรม ไม่ขัดต่อสามัญสำนึกและไม่ทำให้เกิดผลประหลาด (absurd) เหมือนหลายๆคดีที่ผ่านมา

 

ร่วมบริจาคเงิน สนับสนุน ประชาไท โอนเงิน กรุงไทย 091-0-10432-8 "มูลนิธิสื่อเพื่อการศึกษาของชุมชน FCEM" หรือ โอนผ่าน PayPal / บัตรเครดิต (รายงานยอดบริจาคสนับสนุน)

ติดตามประชาไทอัพเดท ได้ที่:
Facebook : https://www.facebook.com/prachatai
Twitter : https://twitter.com/prachatai
YouTube : https://www.youtube.com/prachatai
Prachatai Store Shop : https://prachataistore.net

ข่าวรอบวัน

สนับสนุนประชาไท 1,000 บาท รับร่มตาใส + เสื้อโปโล

ประชาไท

พื้นที่ประชาสัมพันธ์