ระบบคุณธรรมสำคัญไฉน ถึงได้บัญญัติไว้ในมาตรา 76 วรรคสองของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย “ให้รัฐพึงดำเนินการให้มีกฎหมายเกี่ยวกับการบริหารงานบุคคลของหน่วยงานของรัฐ ให้เป็นไปตามระบบคุณธรรม” ส่วนระบบคุณธรรมคืออะไร รัฐธรรมนูญฯ ไม่ได้บัญญัติไว้ชัดเจน มีเพียงบทบัญญัติสั้น ๆ ในมาตราเดียวกันที่พูดถึงการป้องกันมิให้ผู้ใดใช้อำนาจก้าวก่ายหรือแทรกแซงการปฏิบัติหน้าที่หรือกระบวนการแต่งตั้งหรือพิจารณาความดีความชอบของเจ้าหน้าที่ของรัฐ และมาตรา 258 ง (4) ที่พูดถึงการให้ปฏิรูปกระบวนการยุติธรรมในส่วนของการแต่งตั้งโยกย้ายและพิจารณาบำเหน็จความชอบข้าราชการตำรวจตามระบบคุณธรรมโดยให้คำนึงถึงอาวุโสและความรู้ความสามารถประกอบกัน

ถ้ายึดความตามนัยของสองมาตราข้างต้น ระบบคุณธรรมครอบคลุมอย่างน้อยสามหลักการ คือ หลักการป้องกันการใช้อำนาจโดยมิชอบในที่นี้น่าจะหมายถึงหลักความเป็นกลางทางการเมือง หลักอาวุโส และหลักความรู้ความสามารถ สามหลักการนี้ใช่ระบบคุณธรรมหรือ? และถ้าใช่ ระบบคุณธรรมมีหลักการอื่นอีกไหม? วันนี้เราจะมาคุยเรื่องระบบคุณธรรม ความหมาย วิวัฒนาการ ความสำเร็จในอดีต ปัญหาในปัจจุบัน และแนวทางแก้ปัญหา

ความหมาย

ระบบคุณธรรมเป็นคำที่แปลมาจาก Merit System ซึ่ง “คุณธรรม” ในภาษาไทย แปลว่า สภาพคุณงามความดี [1] ระบบคุณธรรม จึงแปลว่า ระบบคุณงามความดี ส่วน Merit ในภาษาอังกฤษ แปลว่า คุณสมบัติหรือคุณลักษณะที่ดีของอะไรบางอย่างเมื่อเทียบกับมาตรฐานของอย่างเดียวกัน และดีจนสมควรได้รับการยกย่องหรือให้รางวัล [2] Merit System จึงหมายถึง ระบบการยกย่องหรือให้รางวัลผู้มีคุณสมบัติที่ดีตามมาตรฐานหรือดีกว่าคนอื่น หรือ “ระบบใครเก่งใครดี ก็ได้” หรือในมุมกลับ “ระบบใครไม่เก่งไม่ดี ก็อด” [3] จะเห็นได้ว่า คำแปลในภาษาไทยไม่ตรงกับภาษาอังกฤษ และชวนให้หลงเข้าใจว่าเป็นระบบความดีความงามแบบบริสุทธิ์ (virtue) สัมบูรณ์ (absolute) ที่ไม่ขึ้นกับเวลาและสถานที่ เช่นเดียวกับ ความกตัญญูต่อบิดามารดา เป็นความดีงาม ณ ทุกแห่งหนทุกยุคสมัย แฝงนัยว่า ระบบคุณธรรมเป็นระบบที่มีแต่ข้อดี ไม่มีข้อเสีย ไม่จำเป็นต้องปรับปรุงแก้ไข ส่วน Merit System สื่อความนัยว่า เป็นระบบที่ต้องมีการพัฒนาเปลี่ยนแปลงตามยุคสมัยตามวัฒนธรรมของสังคม เพราะเป็นความเก่งความดีแบบสัมพัทธ์ (relative)  ความคลาดเคลื่อนในการแปลนี้อาจเป็นสาเหตุหนึ่งที่ทำให้ระบบคุณธรรมของเรายังคงความหมายของระบบคุณธรรมในคริสต์ศตวรรษที่ 19 เป็นส่วนใหญ่

สำหรับผู้เขียน ระบบคุณธรรม คือ หลักการหรือแนวทางการบริหารทรัพยากรบุคคลภาครัฐเพื่อให้ส่วนราชการและหน่วยงานของรัฐมีบุคลากรทั้งจำนวนและคุณภาพที่เหมาะสมต่อการปฏิบัติภารกิจตามกฎหมายและตามนโยบายของรัฐบาลได้อย่างมีประสิทธิผลและประสิทธิภาพ หลักการเหล่านี้มีการเปลี่ยนแปลงแก้ไขตามยุคสมัยเพื่อให้สอดรับกับบริบทของสังคมและสะท้อนแนวทางการแก้ปัญหาของระบบราชการในขณะนั้น

ระบบคุณธรรมแบบดั้งเดิม

ระบบคุณธรรมแบบดั้งเดิมมีสี่หลักการ คือ หลักความรู้ความสามารถ หลักความเสมอภาค เป็นธรรม ไม่เลือกปฏิบัติ หลักความมั่นคง และหลักความเป็นกลางทางเมือง [4]

“หลักความรู้ความสามารถ” (competency) หมายถึง การกระทำทางการบริหารทรัพยากรบุคคลภาครัฐ เช่น การสรรหาบุคคลเข้ารับราชการ การมอบหมายงานให้บุคคล การให้บำเหน็จความชอบแก่บุคคล เช่น การเลื่อนตำแหน่ง การเลื่อนเงินเดือน ฯลฯ ให้พิจารณาจากความรู้ความสามารถ โดยไม่พิจารณาปัจจัยอื่นที่ไม่เกี่ยวข้องกับงาน เช่นจากความสัมพันธ์ฉันญาติมิตร

“หลักความเสมอภาคในโอกาส เป็นธรรม ไม่เลือกปฏิบัติ” (equal opportunity, fairness, non-discrimination) หมายถึง การกระทำทางการบริหารทรัพยากรบุคคล รวมถึงการดำเนินการทางวินัยและอุทธรณ์ จะต้องทำอย่างเสมอภาค ยุติธรรม โดยไม่เลือกปฏิบัติอันเนื่องจากเชื้อชาติ ศาสนา เพศ เพศสภาพ สภาพทางกายหรือสุขภาพ ความเชื่อทางศาสนา หรือความคิดเห็นทางการเมือง [5]

“หลักความมั่นคง” (security) หมายถึง ความมั่นคงในอาชีพราชการ เพื่อให้ข้าราชการประจำกล้าคิดกล้าทำและกล้าแสดงออกซึ่งความเห็นในวิชาชีพ แม้ความเห็นนั้นจะไม่ที่ชื่นชอบของผู้บังคับบัญชาซึ่งเป็นข้าราชการประจำหรือข้าราชการการเมือง ตลอดจนเพื่อให้ข้าราชการประจำจะได้มีเวลาทุ่มเทให้กับงานราชการโดยไม่ต้องกังวลกับแสวงผลประโยชน์ในทางอื่น

“หลักความเป็นกลางทางเมือง” (political neutrality) หมายถึง ข้าราชการประจำต้องปฏิบัติหน้าที่ตามกฎหมายและคำสั่งที่ชอบด้วยกฎหมายอย่างเต็มความรู้ความสามารถ เพื่อสนองนโยบายของทุกรัฐบาลที่ได้รับอาณัติจากประชาชน แม้ว่าความเชื่อทางการเมืองของตนจะสอดคล้องกับรัฐบาลในขณะนั้นหรือไม่ก็ตาม ในการนี้ จะต้องไม่มีเจตนาเอื้อประโยชน์ทางการเมืองให้ฝ่ายหนึ่งฝ่ายใด ในส่วนข้าราชการการเมืองก็ต้องปฏิบัติต่อข้าราชการประจำตามหลักความเสมอภาคในโอกาส เป็นธรรม และไม่เลือกปฏิบัติ

วิวัฒนาการของระบบคุณธรรม

หลักการแรกของระบบคุณธรรมปรากฏขึ้นครั้งแรกประมาณ 600 ปีก่อนคริสต์ศักราชในรูปคำสอนของขงจื๊อ คือ ให้นำ “หลักความรู้ความสามารถ” มาใช้ในการบริหารราชการแทน “หลักสายโลหิต” ส่วนการนำหลักการนี้มาใช้จริงเกิดขึ้นในอีก 400 ปีถัดมาในสมัยจิ๋นซีฮ่องเต้ โดยพระองค์ได้เปิดให้ประชาชนทั่วไปสมัครเข้าสอบแข่งขันเพื่อบรรจุและแต่งตั้งเป็นขุนนางในชั้นต่าง ๆ และยังได้ใช้ความรู้ความสามารถ ความดี และความซื่อสัตย์ เป็นเกณฑ์ในการพิจารณาเลื่อนตำแหน่งด้วย [6]

ก่อนยุคจิ๋นซีฮ่องเต้ ประเทศจีนแบ่งออกเป็นแคว้นเล็กแคว้นน้อย มีอ๋องเป็นเจ้าผู้ครองแคว้น มีลูกหลานญาติสนิทมิตรสหายช่วยดูแลปกครองเมืองต่าง ๆ ในแคว้น แต่ครั้นจิ๋นซีฮ่องเต้ได้รวบรวมแผ่นดินจีนเป็นอาณาจักรหนึ่งเดียว ลูกหลานญาติมิตรมีจำนวนไม่เพียงพอที่จะช่วยปกครองเสริมสร้างความเป็นปึกแผ่นของอาณาจักร พระองค์จึงได้นำหลักความรู้ความสามารถมาใช้เพื่อแก้ปัญหาการขาดแคลนบุคลากรทั้งจำนวนและคุณภาพที่จะมาช่วยบริหารราชการให้เกิดประสิทธิผลและประสิทธิภาพ

ตัดภาพจากจิ๋นซีฮ่องเต้ผ่านมิติเวลาสถานที่สู่ครึ่งแรกของคริสต์ศตวรรษที่ 19 มาที่สหรัฐอาณาจักร ประเทศที่ได้เปลี่ยนแปลงการปกครองจากระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์มาเป็นระบอบประชาธิปไตย จาก “ระบบราชูปถัมภ์” โดยพระราชาและขุนนางมาเป็น “ระบบอุปถัมภ์” โดยข้าราชการการเมืองและข้าราชการชั้นผู้ใหญ่ ข้าราชการประจำจะเอื้อประโยชน์หรือเป็นหัวคะแนนของนักการเมืองเพื่อให้ชนะการเลือกตั้งเป็นรัฐบาล ส่วนข้าราชการการเมืองจะส่งเสริมสนับสนุนให้ข้าราชการประจำเลื่อนขึ้นดำรงตำแหน่งระดับสูง และ/หรือการช่วยบรรจุลูกหลานเข้ารับราชการ เกิดการแลกเปลี่ยนผลประโยชน์ระหว่างข้าราชการการเมืองและข้าราชการประจำ เกิดการเลือกปฏิบัติ ผู้อยู่ในสังกัดหรือเครือข่ายจะมีโอกาสได้รับการบรรจุเข้ารับราชการและโอกาสก้าวหน้าในอาชีพราชการ มีความมั่นคงในอาชีพราชการมากกว่าผู้อยู่นอกเครือข่าย เพราะโอกาสและความมั่นคงขึ้นอยู่กับความพึงพอใจของรัฐมนตรีและหัวหน้าส่วนราชการ [7] การใช้อำนาจโดยไม่ชอบธรรมดังกล่าวนำมาซึ่งการฉ้อราษฎร์บังหลวงและความไร้ประสิทธิผลและประสิทธิภาพของระบบราชการ [8]

เพื่อแก้ปัญหาดังกล่าว ในปี ค.ศ. 1854 รัฐบาลสหราชอาณาจักรจึงได้ปฏิรูประบบราชการโดยนำ “หลักความรู้ความสามารถ” ของจีน บวก “หลักความเสมอภาคในโอกาส เป็นธรรม ไม่เลือกปฏิบัติ” “หลักความมั่นคงในอาชีพ” และ “หลักการความเป็นกลางทางการเมือง” มาใช้ในการบริหารราชการตามข้อเสนอของ Charles Trevelyan และ Stafford Northcote [9]

เพื่อให้เป็นไปตามหลักความรู้ความสามารถและความเสมอภาคในโอกาส จึงต้องสรรหาแบบรวมศูนย์ และเปิดรับสมัครสอบแข่งขันเป็นการทั่วไป

เพื่อให้เป็นไปตามหลักการความเสมอภาคในโอกาส เป็นธรรม ไม่เลือกปฏิบัติ จึงต้องมีบัญชีเงินเดือนค่าตอบแทนกลาง มีหลักเกณฑ์วิธีการและเงื่อนไขในการกระทำทางการบริหารทรัพยากรบุคคล (บรรจุ แต่งตั้ง เลื่อน ย้าย โอน วินัย อุทธรณ์ ฯลฯ) โดยละเอียดเป็นมาตรฐานกลาง (Unified Civil Service) เพื่อให้ทุกส่วนราชการถือปฏิบัติเหมือนกัน ไม่ลักลั่นกัน

เพื่อให้การรับราชการเป็นอาชีพที่มั่นคง ไม่ต้องพะวงกับการเอาอกเอาใจผู้บังคับบัญชาซึ่งมีอำนาจให้คุณให้โทษจึงต้องจ้างงานตลอดชีพ และเพื่อป้องกันผลประโยชน์ต่างตอบแทนจึงต้องแบ่งแยกบทบาทระหว่างฝ่ายการเมืองกับฝ่ายประจำ ฝ่ายการเมืองเป็นผู้กำหนดนโยบาย ส่วนฝ่ายประจำเป็นผู้นำนโยบายไปปฏิบัติ

เพื่อป้องกันการเล่นพรรคเล่นพวกและส่งเสริมความเป็นกลางทางการเมือง จึงต้องมี ก.พ. (คณะกรรมการข้าราชการพลเรือน -- Civil Service Commission) ที่เป็นอิสระจากฝ่ายบริหารขึ้น [10] ทำหน้าที่ตรวจสอบควบคุมการใช้อำนาจทางการบริหารทรัพยากรบุคคลของฝ่ายบริหาร เช่น การบรรจุ แต่งตั้ง ย้าย เลื่อนตำแหน่ง เลื่อนเงินเดือน ดำเนินการทางวินัยหรืออุทธรณ์ ฯลฯ ว่าเป็นไปตามหลักเกณฑ์วิธีการและเงื่อนไขที่กำหนดไว้หรือไม่อย่างไร ในการนี้ CSC มีอำนาจให้ความเห็นชอบกับคำสั่งบรรจุ แต่งตั้ง ฯลฯ (confirmation of appointment) ดังกล่าว

แม้ว่าแนวทางการแก้ปัญหาระบบอุปถัมภ์ข้างต้นจะสร้างปัญหาใหม่ เพราะเป็นการเพิ่มขั้นตอน ค่าใช้จ่าย และเวลา ทำให้ขาดความยืดหยุ่นคล่องตัวในการบริหาร เป็นผลให้ฝ่ายบริหารหรือรัฐบาลไม่เข้มแข็ง แต่ปัญหาใหม่ภายใต้บริบทของคริสต์ศตวรรษที่ 19 ก็เป็นเรื่องเล็กเมื่อเทียบกับปัญหาเก่า  เพราะในขณะนั้นระบบราชการยังเล็ก มีบุคลากรไม่มาก ราชการยังเป็นทางเลือกแรกของอาชีพ (Employer of Choice) การแข่งขันระหว่างประเทศยังจำกัดอยู่ในกลุ่มประเทศมหาอำนาจด้วยกัน การแข่งขันภายในระหว่างรัฐกับผู้ประกอบการเอกชนยังต่ำ เพราะบริษัทเอกชนที่เป็นคู่แข่งการสรรหายังมีจำนวนน้อย ยังไม่เกิดสงครามแย่งชิงคนเด่นดี (war of talent) การเปลี่ยนแปลงทางวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยียังเป็นแบบค่อยเป็นค่อยไป

การแก้ปัญหาที่ตรงกับสาเหตุและสอดคล้องกับบริบททำให้การปฏิรูปครั้งนั้นประสบความสำเร็จ เป็นที่ยอมรับทั้งในและนอกประเทศจนกระทั่งในช่วง ค.ศ. 1855 – 1920 สหราชอาณาจักรก็กลายเป็นต้นแบบของการบริหารทรัพยากรบุคคลภาครัฐตามระบบคุณธรรมทั้งในทวีปยุโรป ทวีปอเมริกา ทวีปอาฟริกา และทวีปเอเซีย [11] รวมทั้งสิงคโปร์ [12] มาเลเซีย และไทยด้วย อย่างไรก็ตาม เรื่องที่ดีก็กลายเป็นปัญหาเมื่อเราเข้าสู่คริสต์ศตวรรษที่ 21

บริบทของศตวรรษที่ 21

ภายใต้บริบทใหม่ของศตวรรษที่ 21 ปัญหาเคยเล็กกลายเป็นปัญหาใหญ่ ระบบคุณธรรมแบบดั้งเดิมที่ประสบความสำเร็จเมื่อประมาณ 170 ปีก่อน กลายเป็นอุปสรรคและเป็นปัญหาเสียเอง  โลกได้เปลี่ยนผ่านจากศตวรรษที่ 19 มาสู่ศตวรรษที่ 21 โดยมีการเปลี่ยนแปลงที่สำคัญ ดังนี้

• • ประเทศต่าง ๆ ผ่านภาวะวิกฤตทางเศรษฐกิจอย่างต่อเนื่องตั้งแต่ปลายศตวรรษที่ 20 เช่นภาวะฟองสบู่แตกในญี่ปุ่น (ค.ศ. 1986 - 1991) วิกฤตทางการการเงินในสหรัฐ (Black Monday 1987) และต่อเนื่องมาเป็นวิกฤตการออมและการให้กู้ยืมในสหรัฐ (Savings and Loan Crisis 1980s - 1990s) วิกฤตเศรษฐกิจในเม็กซิโก (ค.ศ. 1994) วิกฤตต้มยำกุ้งที่เริ่มในไทยและกระจายไปทั่วเอเชีย (ค.ศ. 1997) ภาวะฟองสบู่ดอทคอมแตกในสหรัฐ (ค.ศ. 2000 - 2002) วิกฤตแฮมเบอร์เกอร์ในสหรัฐ (Subprime Mortgage Crisis 2007-2010) วิกฤตหนี้สาธารณะยุโรป (European Debt Crisis 2009) ภาวะเศรษฐกิจถดถอยจากการแพร่ระบาดของโควิด 19 เป็นต้น ภาวะวิกฤตข้างต้นสร้างกระแสเรียกร้องให้รัฐปรับปรุงบริการของรัฐโดยตระหนักถึงประสิทธิผล ประสิทธิภาพ ความรวดเร็ว และความคุ้มค่า
     
  • ความสำเร็จของบริษัทข้ามชาติและบริษัทเอกชนขนาดใหญ่ประกอบกับการแพร่หลายของ แนวคิดการบริหารรัฐกิจแนวใหม่ (New Public Management) ทำให้เกิดกระแสเรียกร้องให้รัฐเลียนแบบการบริหารของธุรกิจเอกชน ที่มุ่งเป้าหมาย และเน้นประสิทธิผล ประสิทธิภาพ ความรวดเร็ว ความยืดหยุ่นคล่องตัว และความคุ้มค่า ในการบริหารทรัพยากรบุคคลภาครัฐ รัฐทำในฐานะ “นายจ้าง” ไม่ใช่ “รัฐ” จึงต้องให้ความสำคัญกับเป้าหมายและผลสัมฤทธิ์ การบริหารทรัพยากรบุคคลภาครัฐภายใต้แนวคิด NPM นี้ มีลักษณะที่ต่างจากการบริหารทรัพยากรบุคคลภาครัฐตามระบบคุณธรรมในหลายประการ เช่น การกระจายอำนาจให้ส่วนราชการ เพื่อให้ส่วนราชการมีอิสระและความคล่องตัวในการการบริหาร แต่ละส่วนราชการมีจุดขายของตนเอง (differentiate) ข้าราชการไม่มีสถานะพิเศษ กล่าวคือ ไม่มีกฎหมายเฉพาะสำหรับข้าราชการ แต่อยู่ภายใต้กฎหมายแรงงานฉบับเดียวกับลูกจ้างภาคเอกชน การรับราชการเป็นการจ้างงานตามตำแหน่ง (position based employment) ไม่ใช่การจ้างงานตลอดชีพ (career based employment) งบประมาณหมวดเงินเดือนค่าจ้างเป็นแบบฐานศูนย์ (zero based budgeting) ไม่ใช่แบบต่อยอด (Incremental Budgeting) ส่วนราชการมีโครงสร้างบัญชีเงินเดือนค่าตอบแทนของตนเอง ไม่ใช่โครงสร้างบัญชีฯ ร่วมที่ใช้เหมือนกันทุกส่วนราชการ การเลื่อนตำแหน่งและเงินเดือนขึ้นกับผลงาน ไม่ขึ้นกับความขยัน ความทุ่มเท หรือลักษณะนิสัยส่วนตัว (traits) ฯลฯ
     
  • การแข่งขันที่เข้มข้นทั้งภายในประเทศและระหว่างประเทศ อันเกิดจากการขยายตัวของบริษัทภายในประเทศและบริษัทข้ามชาติทั้งแง่จำนวนและขนาด ทำให้เกิดความจำเป็นที่ต้องมีรัฐบาลที่เข้มแข็ง ภายใต้บริบทของการแข่งขันทางเศรษฐกิจที่ขยายวงไปทั่วโลก ทุกประเทศต้องแข่งขันกันเพื่อแย่งชิงเงินลงทุนระหว่างประเทศ แย่งฐานการผลิตและบริการ แย่งวัตถุดิบ แย่งตลาดการส่งออก แย่งลูกค้าและผู้รับบริการ ใครมีประสิทธิผล ประสิทธิภาพ ตอบสนองความต้องการได้ดีกว่า เร็วกว่า ก็เป็นผู้ชนะ  การแข่งขันเข้มข้นจนเกิดธุรกิจให้บริการข้อมูลขีดความสามารถในการแข่งขันของแต่ละประเทศ ซึ่งผู้ให้บริการบางรายมีข้อมูลครอบคลุมกว่า 140 ประเทศทั่วโลก [13]
     
  • โลกได้ก้าวสู่การปฏิวัติอุตสาหกรรมครั้งที่สี่ เป็นโลกของปัญญาประดิษฐ์ หุ่นยนต์อัจฉริยะ นาโนเทคโนโลยี เทคโนโลยีชีวภาค การประมวลผลแบบควอนตัน (quantum computing) การติดต่อสื่อสารผ่านอินเทอร์เน็ตความเร็วสูงและเครือข่ายสังคม การเชื่อมโยงหรือส่งข้อมูลถึงกันผ่านอินเทอร์เน็ตโดยไม่ต้องป้อนข้อมูล (internet of things) และการผลิตชิ้นส่วนอุปกรณ์เครื่องมือโดยใช้เครื่องพิมพ์สามมิติ เทคโนโลยีและนวัตกรรมเป็นหัวใจของการแข่งขัน ความก้าวหน้าอย่างรวดเร็วของเทคโนโลยีปัญญาประดิษฐ์ทำให้มีการคาดการณ์ว่าในปี ค.ศ. 2050 อาจเกิดชนชั้นใหม่เรียกว่า “ชนชั้นไร้ประโยชน์” (useless class) [14] ขึ้น
  • ความตื่นตัวทางการเมืองและสังคมในระบอบประชาธิปไตย ทำให้เกิดกระแสการเรียกร้องให้รัฐบาลและผู้ประกอบการรับผิดชอบต่อสังคม สร้างสังคมที่ยั่งยืนและสมานฉันท์ เปิดพื้นที่สำหรับความหลากหลายในสังคม ยอมรับความแตกต่างทั้งในด้านเชื้อชาติ ศาสนา วัฒนธรรม พื้นฐานทางเศรษฐกิจและสังคม ความบกพร่องทางร่างกาย เพศสภาพ และประสบการณ์ เป็นต้น และมองเห็นคุณค่าของความแตกต่าง โดยไม่เลือกปฏิบัติ ไม่ทำให้เกิดความแปลกแยก (DEI – diversity, equity, inclusiveness)
     
  • สภาพแวดล้อมของงานและค่านิยมของคนสังคมเปลี่ยนไป ในช่วงสิบปีที่ผ่านมา เกิดรูปแบบการจ้างงานและการทำงานแบบใหม่ที่ได้รับความนิยมจากคนวัยทำงาน เป็นรูปแบบการจ้างงานแบบชั่วคราว มีสัญญาจ้างที่กำหนดเวลาเริ่มต้นสิ้นสุดชัดเจน ที่เรียกว่า gig economy ผู้ทำงานในระบบเศรษฐกิจนี้ เรียกว่า ผู้ประกอบอาชีพอิสระ (freelancer) ซึ่งรวมถึงผู้ประกอบอาชีพส่วนตัวที่ไม่มีผู้ใต้บังคับบัญชาด้วย  นอกจากนี้ การรับราชการไม่เป็นที่นิยมและไม่ใช่ทางเลือกแรกของอาชีพสำหรับคนในสังคมโดยเฉพาะผู้มีศักยภาพสูงซึ่งเป็นที่ต้องการของราชการ ดังตัวอย่างของหลายประเทศในกลุ่ม OECD [15] ยิ่งไปกว่านั้น ร้อยละ 65 ของงานในอนาคตจะเป็นงานใหม่ที่ไม่มีในปัจจุบัน เนื้องานต้องการผู้มีทักษะความรู้ข้ามสายทั้งทางด้านเทคนิคและทางด้านสังคม [16] ผลกระทบจากวิกฤตโควิด จะเร่งให้การนำโครงสร้างพื้นฐานทางดิจิทัล (digital platforms) ระบบงานอัตโนมัติ และระบบปัญญาประดิษฐ์มาใช้เร็วขึ้น และการทำงานนอกสำนักงาน (remote work) การประชุมออนไลน์ ปฏิสัมพันธ์เสมือน (virtual interactions) ระหว่างผู้ให้บริการและผู้รับบริการ และระหว่างเพื่อนร่วมงานจะยังคงอยู่แม้ผ่านยุคโควิดไปแล้ว [17]
     

หลักการทางการบริหารทรัพยากรบุคคลภาครัฐใหม่

• เพื่อแก้ปัญหาความไม่สอดคล้องกันระหว่างระบบคุณธรรมแบบดั้งเดิมกับบริบทของคริสต์ศตวรรษที่ 21 จึงเกิดหลักการใหม่ขึ้น ได้แก่
  • “หลักประสิทธิผลประสิทธิภาพ” หมายถึง การบริหารทรัพยากรบุคคลภาครัฐจะต้อง
    (ก) มุ่งผลสัมฤทธิ์ โดยให้ส่วนราชการและหน่วยงานของรัฐมีบุคลากรเพียงพอที่จะปฏิบัติหน้าที่อย่างมีประสิทธิผลและประสิทธิภาพ และ (ข) กระจายอำนาจเพื่อให้ส่วนราชการมีความยืดหยุ่น คล่องตัวในการปฏิบัติหน้าที่เพื่อความรวดเร็ว ความคุ้มค่า และประโยชน์ของทางราชการ หลักประสิทธิผลและประสิทธิภาพเป็นหลักที่เกิดมาถ่วงดุลระบบคุณธรรมแบบดั้งเดิมที่เน้นขั้นตอนและกระบวนการโดยไม่เน้นผล (means justify ends)
     
  • “หลักการตอบสนองความต้องของชุมชนสังคมและการเมือง” หมายถึง การบริหารทรัพยากรบุคคลภาครัฐต้องเป็นเครื่องมือของรัฐในการตอบสนองความต้องการทางสังคมผ่านกระบวนการทางการเมือง ต้องช่วยเสริมสร้างความเข้มแข็งให้กับรัฐบาลในโลกที่เต็มไปด้วยการแข่งขันในทุกระดับ รัฐต้องเป็นแบบอย่างของนายจ้างที่รับผิดชอบต่อสังคม สร้างสังคมแห่งความสมานฉันท์และยั่งยืน เปิดพื้นที่สำหรับความหลากหลายในสังคม ยอมรับความแตกต่างทั้งในด้านเชื้อชาติ ศาสนา วัฒนธรรม พื้นฐานทางเศรษฐกิจและสังคม ความบกพร่องทางร่างกาย เพศสภาพ และประสบการณ์ เป็นต้น และมองเห็นคุณค่าของความแตกต่าง โดยไม่เลือกปฏิบัติ ไม่ทำให้เกิดความแปลกแยก ความหลากหลายไม่เพียงเป็นผลดีต่อสังคม แต่ยังเพิ่มประสิทธิภาพในการบริการด้วยเพราะเป็นบ่อเกิดของนวัตกรรมและการเข้าถึงตลาด (ผู้รับบริการ) ที่หลากหลายและยังเข้าไม่ถึง [18]
• เนื่องจากหลักการดั้งเดิมของระบบคุณธรรมและหลักการใหม่มีส่วนที่ขัดแย้งกัน หลายประเทศจึงได้แก้ไขนิยามของหลักการดั้งเดิมซึ่งจะได้กล่าวต่อไป ตัวอย่างของความขัดกันของหลักการ ได้แก่ หลักความเสมอภาคในโอกาส (เช่น การสรรหาโดยการสอบแข่งขันเพื่อบรรจุเข้ารับราชการที่เปิดกว้างทั่วประเทศ [19]) ขัดกับหลักความคุ้มค่าและความรวดเร็ว หลักความเป็นธรรม (เช่น บัญชีเงินเดือนเดี่ยวที่ผู้ดำรงตำแหน่งในสายงานเดียวกันวุฒิเดียวกันในต่างส่วนราชการได้รับเงินเดือนเท่ากัน) ขัดกับหลักความยืดหยุ่นคล่องตัวและไม่สอดคล้องกับกลไกตลาดที่ผู้ดำรงตำแหน่งในสายงานเดียวกัน แต่อยู่ต่างอุตสาหกรรม ได้รับเงินเดือนค่าตอบแทนต่างกัน หลักความมั่นคง (เช่น การจ้างงานตลอดชีพ) ขัดกับหลักประสิทธิผลประสิทธิภาพที่นวัตกรรมเป็นหัวใจของการแข่งขัน [20] ความมั่นคงไม่ได้ทำให้คนหรือองค์กรอยู่รอด แต่เป็นความวิตกกังวลต่างหากที่เป็นเหตุให้รอด [21] หลักความรู้ความสามารถขัดกับหลักการตอบสนองความต้องการของชุมชนสังคมและการเมือง โดยเฉพาะความสมานฉันท์และความหลากหลาย (ภายใต้หลักความรู้ความสามารถ จะมุ่งหาคนที่ดีที่สุดสำหรับงานในตำแหน่ง แต่หลักความหลากหลาย จะมุ่งหาคนที่ดีที่สุดสำหรับทีมงาน) ฯลฯ

สำหรับหลักการดั้งเดิมที่ได้มีการเปลี่ยนแปลงแก้ไขหรือยกเลิก ได้แก่

• • • “หลักความมั่นคง” ในอาชีพราชการหายไป โดยเฉพาะในกลุ่มประเทศที่ให้ความสำคัญกับหลักประสิทธิผลประสิทธิภาพมากเป็นพิเศษ เช่น สหราชอาณาจักร สวีเดน นิวซีแลนด์ ได้เปลี่ยนระบบการจ้างงานแบบตลอดชีพ (career based employment) เป็นระบบการจ้างงานตามตำแหน่ง (position based employ-
      ment) มีสัญญาจ้างทั้งแบบระยะสั้นและระยะยาว ข้าราชการไม่มีหลักประกันความมั่นคงในอาชีพ ความมั่นคงขึ้นกับผลงาน บางประเทศ เช่น สวีเดนสามารถปลดข้าราชการ (ยกเว้นตุลาการและทหาร) เพียงแค่แจ้งล่วงหน้าและจัดให้มีการอบรมและพัฒนาสำหรับการเปลี่ยนอาชีพก่อนพ้นสภาพข้าราชการเท่านั้น [22]
       
    • “หลักความเสมอภาค เป็นธรรม ไม่เลือกปฏิบัติ” ลดความเข้มข้นลง โดยเปลี่ยนจากการที่องค์กรกลางบริหารทรัพยากรบุคคลภาครัฐ (central personnel agency) กำหนดมาตรฐานกลางให้ทุกส่วนราชการใช้เหมือนกัน (one size fits all) เพื่อความเป็นธรรม เป็นกระจายอำนาจการบริหารทรัพยากรบุคคลให้ส่วนราชการ เพื่อความยืดหยุ่นคล่องตัวและรวดเร็ว ตัวอย่างเช่น สวีเดนและนิวซีแลนด์ที่แต่ละส่วนราชการสามารถสรรหาบุคลากรเข้ามาได้ในทุกระดับตำแหน่ง (ยกเว้นตำแหน่งหัวหน้าส่วนราชการ [23]) มีระบบเงินเดือนค่าตอบแทน ระบบประเมินผลงาน การเลื่อนตำแหน่งและการเลื่อนเงินเดือนตามผลงานของตนเอง [24] จากตัวอย่างข้างต้นจะเห็นได้ว่า ความเสมอภาคเป็นธรรมเปิดทางให้กับความยืดหยุ่นคล่องตัวและรวดเร็ว ผู้ดำรงตำแหน่งเดียวกันในต่างส่วนราชการไม่จำเป็นต้องได้รับเงินเดือนค่าตอบแทนเหมือนกัน ความเป็นธรรมภายใน (internal equity) หมายถึงความเป็นธรรมภายในส่วนราชการเดียวกัน ไม่ใช่ระหว่างส่วนราชการหรือประเภทข้าราชการ [25]
       
    • “หลักความเสมอภาคในโอกาส” ได้รับการปรับแก้นิยาม จากความเสมอภาคในโอกาสแบบกว้างสำหรับทุกคน (equal opportunity for all) เป็น ความเสมอภาคในโอกาสสำหรับกลุ่มเป้าหมายที่เหมาะสม (equal opportunity among appropriate sources) เพื่อความคุ้มค่า รวดเร็ว และคล่องตัว ดังตัวอย่างของกฎหมายการปฏิรูประเบียบข้าราชการพลเรือน ค.ศ. 1978 ของสหรัฐอเมริกา [26]
       
    • “หลักความรู้ความสามารถ” ที่ยอมรับความไม่เป็นธรรมของการแข่งขันภายใต้กติกาเดียวกัน แต่คนบางกลุ่มในสังคมมีต้นทุนที่ต่ำกว่ามาก และยอมเปิดทางให้กับ “หลักการตอบสนองความต้องการของชุมชนสังคมและการเมือง” ตัวอย่างเช่น นโยบายการสร้างความสมานฉันท์ในสังคมของ John F. Kennedy ประธานาธิบดีสหรัฐอเมริกา ในปี ค.ศ. 1961 [27] ที่ส่งเสริมให้หน่วยงานของรัฐและผู้รับเหมางานของรัฐจ้างคนผิวสีและคนด้อยโอกาสเข้าทำงาน (affirmative action policies) นโยบายดังกล่าวเป็นที่มาของกฎหมาย Civil Right Act of 1964 และ Equal Employment Opportunity Act of 1972 [28] หรือตัวอย่างของประเทศนิวซีแลนด์ที่ต้องการสร้างความสมานฉันท์ในสังคมระหว่างคนผิวขาวกับคนพื้นเมืองเผ่าเมารี จึงบัญญัติไว้ในมาตรา 73 ของ Public Service Act 2020 [29] ให้ตระหนักและยอมรับการที่ต้องมีชาวเมารีในระบบราชการ ด้านหนึ่งเป็นเสมือนการชดเชยค่าปฏิกรรมสงคราม อีกด้านหนึ่งเป็นการเพิ่มประสิทธิภาพการให้บริการแก่ชาวพื้นเมือง เพราะข้าราชการที่เป็นคนเมารีย่อมเข้าใจความต้องการของชาวเมารีได้ดีกว่าข้าราชการผิวขาว [30] นโยบายเหล่านี้พัฒนามาเป็น DEI หรือการส่งเสริมความหลากหลายทางเชื้อชาติ สัญชาติ ศาสนา เพศ เพศสภาพ ถิ่นกำเนิด ฐานะทางเศรษฐกิจหรือสังคม การศึกษา ความคิดเห็นทางการเมือง การให้ความเป็นธรรมโดยไม่คำนึงถึงความแตกต่างหลากหลาย และการตระหนักถึงคุณค่าของความแตกต่างหลากหลาย และปัจจุบันนโยบายนี้เป็นที่ยอมรับในระดับสากลทั้งในภาครัฐและภาคเอกชน
       
    • “หลักความรู้ความสามารถ” เปลี่ยนเป็น “หลักผลงานและศักยภาพ” ซึ่งมีความหมายที่ครอบคลุมกว่า เพราะใช้ได้กับผู้อยู่ระหว่างการสมัครเข้ารับราชการ (คะแนนการสอบแข่งขันก็ถือเป็นผลงาน) และผู้เป็นข้าราชการอยู่แล้ว
       
    • “หลักความเป็นกลางทางการเมือง” เปลี่ยนเป็น “หลักการปฏิบัติต่อผู้มีความต่างและผู้มีความเหมือนเสมอกัน” (impartiality) เช่นเดียวกับสหรัฐอเมริกาในกฎหมาย Civil Service Reform Act of 1978 ไม่มีคำว่า political neutrality มีแต่ impartiality และ prohibited personnel practices (การกระทำทางการบริหารทรัพยากรบุคคลที่ต้องห้าม) ในมุมมองของผู้เขียน จุดกึ่งกลางเป็นรูปธรรม ต่างกับความเป็นกลางทางการเมืองเป็นนามธรรม ความคิดความเชื่อทางเมืองเป็นสิทธิมนุษยชนขั้นพื้นฐาน จึงไม่ควรถูกตรวจสอบและความคุม  การตรวจสอบและควบคุมควรมุ่งที่พฤติกรรมอันไม่เหมาะสม ในแง่นี้จึงควรเปลี่ยนมาใช้ “หลักการปฏิบัติต่อผู้มีความต่างและผู้มีความเหมือนเสมอกัน” (impartiality)

จากที่กล่าวมาแล้วข้างต้น จะเห็นได้ว่า หลักการของระบบคุณธรรมเป็นแนวทางหรือวิธีการ ไม่ใช้วัตถุประสงค์หรือเป้าหมายของการบริหารทรัพยากรบุคคลภาครัฐ หลักการเหล่านี้มีวิวัฒนาการเปลี่ยนแปลงไปตามปัญหาและบริบทของสังคมในแต่ละยุคสมัย และระบบอาวุโสไม่เป็นและไม่เคยเป็นส่วนหนึ่งของระบบคุณธรรมในระดับสากล

• ระบบคุณธรรมในกฎหมายว่าด้วยระเบียบข้าราชการพลเรือน
  • เราเริ่มนำหลักการของระบบคุณธรรมแบบดั้งเดิมบางส่วนมาใช้ในปี พ.ศ. 2471 สมัยรัชกาลที่ 7 (ยกเว้นหลักความเป็นกลางทางการเมือง) ดังปรากฏในพระราชปรารภในพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการ
    พลเรือน พ.ศ. 2471

“โดยที่มีพระราชประสงค์จะทรงวางระเบียบข้าราชการพลเรือนให้เป็นไปในทางเลือกสรรผู้มีความรู้ความสามารถเข้ารับราชการเป็นอาชีพ ไม่มีกังวลด้วยการแสวงผลประโยชน์ในทางอื่น ส่วนฝ่ายข้างราชการก็ให้ได้รับประโยชน์ยิ่งขึ้น เนื่องจากความสะพรั่งพร้อมด้วยข้าราชการซึ่งมีความสามารถและรอบรู้ในวิถีและอุบายของราชการ กับทั้งหน้าที่และวินัยอันตนพึงรักษาเป็นนิตยกาล”
 

จากพระราชปรารภข้างต้น จะเห็นได้ว่าทรงนำหลักความรู้ความสามารถ หลักความมั่นคง และหลักเสมอภาคในโอกาสมาใช้ สำหรับหลักความเป็นกลางทางการเมืองนั้น ยังมิได้นำมาใช้เนื่องจากในขณะนั้นยังเป็นการปกครองระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์  เป็นที่น่าสังเกตว่า การนำหลักความมั่นคงมาใช้นั้น เป็นพระราชประสงค์ของรัชกาลที่ 7 ที่จะเปลี่ยนการรับราชการให้เป็นอาชีพที่เลี้ยงตนเองได้โดยไม่ต้องกังวลกับการแสวงรายได้เพิ่มจากแหล่งอื่นทั้งที่ชอบและไม่ชอบ [31] เพื่อข้าราชการจะได้ทุ่มเทแรงงานและแรงใจให้กับราชการ ซึ่งต่างจากหลักความมั่นคงของสหราชอาณาจักรที่มุ่งให้ข้าราชการธำรงความเป็นกลางทางการเมือง

เมื่อมิได้นำหลักความเป็นกลางทางเมืองมาใช้ กรรมการรักษาพระราชบัญญัติ (ก.ร.พ. หรือ ก.พ. ในปัจจุบัน) ซึ่งเป็นองค์กรกลางบริหารทรัพยากรบุคคลภาครัฐในขณะนั้นจึงไม่มีความจำเป็นที่ต้องอิสระ ไม่อยู่ภายใต้การบังคับบัญชาของฝ่ายบริหารเช่นเดียวกับ CSC (ก.พ.) ของสหราชอาณาจักร เพราะ ก.ร.พ. ไม่ได้ทำหน้าที่พิทักษ์ระบบคุณธรรม  ตรงกันข้าม ก.ร.พ. เป็นเพียงผู้จัดการฝ่ายบุคคล คอยถวายคำปรึกษาด้านการบริหารทรัพยากรบุคคลแด่พระมหากษัตริย์ ก.ร.พ. จึงต้องขึ้นตรงกับฝ่ายบริหาร

ก.ร.พ. ประกอบด้วยเสนาบดีกระทรวงพระคลังมหาสมบัติ เสนาบดีกระทรวงการต่างประเทศ  เสนาบดีกระทรวงธรรมการ เป็นกรรมการโดยตำแหน่ง และกรรมการผู้คุณวุฒิอีก 2 คน [32] รูปแบบและบทบาทของ ก.ร.พ. ในขณะนั้นจึงสอดคล้องกัน

• • แต่เป็นที่น่าสังเกตว่า แม้จะมีการเปลี่ยนแปลงการระบอบการปกครองและประกาศใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรสยาม พ.ศ. 2475 แล้ว พระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือน พ.ศ. 2476 และฉบับต่อมาอีก 6 ฉบับ [33] กลับไม่ได้ตระหนักถึงบทเรียนช่วงเปลี่ยนผ่านของระบอบประชาธิปไตยในต่างประเทศที่ระบบอุปถัมภ์จะมาแทนที่ระบบราชูปถัมภ์ จึงไม่ได้นำหลักความเป็นกลางทางการเมืองมาใช้  ดังจะเห็นได้จาก ก.พ. ตาม พ.ร.บ.ฯ ฉบับปี พ.ศ. 2476 จนถึงฉบับปี พ.ศ. 2497 ยังคงมีบทบาทเดียว คือ ผู้จัดการฝ่ายบุคคลของรัฐบาล และองค์ประกอบของ ก.พ. ก็ยังคงคล้ายคลึงกับ พ.ร.บ.ฯ ฉบับปี พ.ศ. 2471 คือ มีนายกรัฐมนตรีเป็นประธานและมีรัฐมนตรีหรือหัวหน้าส่วนราชการร่วมเป็นกรรมการ [34] ซึ่งองค์ประกอบแบบนี้ยังคงรักษาไว้มาโดยตลอดจนถึงปัจจุบันแม้ ก.พ. จะมีบทบาทผู้พิทักษ์ระบบคุณธรรมเพิ่มขึ้นอีกบทบาทหนึ่ง (พ.ร.บ. ฉบับปี พ.ศ. 2518 และ พ.ศ. 2535) หรือ ก.พ. จะเหลือบทบาทเพียงผู้จัดการฝ่ายบุคคลของรัฐบาล (พ.ร.บ. ฉบับปี พ.ศ. 2551) แล้วก็ตาม
     
  • เราปล่อยให้เวลาผ่านไปถึง 40 ปีเศษจึงเริ่มตระหนักถึงปัญหาช่วงเปลี่ยนผ่านและนำ “หลักความเป็นกลางทางการเมือง” บางส่วนมาใช้ในปี พ.ศ. 2518 ดังปรากฏในมาตรา 28 (4) แห่งพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือน พ.ศ. 2518 ที่กำหนดคุณสมบัติต้องห้ามของข้าราชการพลเรือนประการหนึ่ง คือ “ไม่เป็นผู้ดำรงตำแหน่งข้าราชการการเมือง” ซึ่งก่อนหน้านั้น ข้าราชการประจำสามารถดำรงตำแหน่งข้าราชการการเมืองและ/หรือเป็นสมาชิกสภานิติบัญญัติในเวลาเดียวกันได้  แต่น่าเสียดายที่พัฒนาการของระบบคุณธรรมโดยเฉพาะหลักความเป็นกลางทางการเมืองของไทยไม่ต่อเนื่อง สะดุดหยุดลงทุกครั้งที่มีการรัฐประหาร ตัวอย่างเช่น รัฐธรรมนูญ ฉบับที่ 13 พ.ศ. 2521 (มาตรา 86 และมาตรา 198) รัฐธรรมนูญ ฉบับที่ 19 (ฉบับชั่วคราว) พ.ศ. 2557 (มาตรา 41) และล่าสุดรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2560 (มาตรา 263 มาตรา 264 และมาตรา 269) ที่ทุกฉบับจะมีบทบัญญัติให้ข้าราชการประจำดำรงตำแหน่งข้าราชการการเมืองหรือสมาชิกวุฒิสภาได้

ก.พ. ตาม พ.ร.บ.ฯ ฉบับปี พ.ศ. 2518 เริ่มมีสองบทบาทที่ขัดแย้งกันในตัว คือ “บทผู้พิทักษ์ระบบคุณธรรม” ซึ่งมีหน้าที่ตรวจสอบการใช้อำนาจทางการบริหารทรัพยากรบุคคลของรัฐบาล และ “บทผู้จัดการฝ่ายบุคคลของรัฐบาล” ซึ่งมีฐานะเป็นผู้ใต้บังคับบัญชาและมีหน้าที่ช่วยเหลือรัฐบาลในเรื่องการบริหารทรัพยากรบุคคลภาครัฐ พ.ร.บ.ฯ ฉบับนี้ เลือกที่จะให้น้ำหนักกับบทบาทหลัง จึงยังคงองค์ประกอบของ ก.พ. ที่เอื้อต่อการทำหน้าที่ผู้จัดการฝ่ายบุคคลของรัฐบาล ไม่เอื้อต่อการพิทักษ์ระบบคุณธรรม ดังนี้

“มาตรา 6 ให้มีคณะกรรมการข้าราชการพลเรือนคณะหนึ่ง เรียกโดยย่อว่า ก.พ. ประกอบด้วยนายกรัฐมนตรีเป็นประธาน และกรรมการซึ่งทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ แต่งตั้งจากผู้ทรงคุณวุฒิในหลักราชการซึ่งรับราชการหรือเคยรับราชการในตำแหน่งไม่ต่ำกว่ารองอธิบดี หรือตำแหน่งที่เทียบเท่ามาแล้วและมิได้เป็นข้าราชการการเมือง สมาชิกรัฐสภา กรรมการพรรคการเมือง หรือเจ้าหน้าที่ในพรรคการเมือง จำนวนไม่น้อยกว่าห้าคนแต่ไม่เกินเจ็ดคน โดยต้องเป็นข้าราชการพลเรือนซึ่งรับราชการอยู่ไม่น้อยกว่าสามคน และให้มีเลขาธิการ ก.พ. คนหนึ่งเป็นกรรมการโดยตำแหน่งด้วย ” [35]

ความสับสนในบทบาทที่ขัดแย้งกันเริ่มเห็นได้จากคุณสมบัติของกรรมการ ก.พ. ผู้ทรงคุณวุฒิที่ห้ามเป็นข้าราชการการเมือง ซึ่งคุณสมบัติต้องห้ามของกรรมการ ก.พ. ผู้ทรงคุณวุฒินี้เป็นคุณสมบัติประจำตัวของนายกรัฐมนตรีผู้เป็นประธาน ก.พ. ความสับสนดังกล่าวยังถ่ายทอดลงไปสู่องค์ประกอบของ อ.ก.พ. กระทรวง อ.ก.พ. กรม และ อ.ก.พ. จังหวัด ซึ่งมีปลัดกระทรวง อธิบดี และผู้ว่าราชการจังหวัด เป็นประธาน อ.ก.พ. กระทรวง อ.ก.พ. กรม และ อ.ก.พ. จังหวัด ตามลำดับ ซึ่งเป็นองค์ประกอบที่ไม่เอื้อต่อการเป็นผู้พิทักษ์ระบบคุณธรรมเลย [36] จึงไม่ใช่เรื่องแปลกที่ ก.พ. ไม่ประสบความสำเร็จในบทบาทการเป็นผู้พิทักษ์ระบบคุณธรรม [37]

• • แม้เราจะนำระบบคุณธรรมแบบดั้งเดิมมาใช้ตั้งแต่ปี พ.ศ. 2518 แต่นิยามของระบบคุณธรรมที่เป็นลายลักษณ์อักษรในกฎหมายปรากฏครั้งแรกในพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือน พ.ศ. 2551 ดังนี้

มาตรา 42 การจัดระเบียบข้าราชการพลเรือนสามัญตามพระราชบัญญัตินี้ ให้คำนึงถึงระบบคุณธรรมดังต่อไปนี้

(1) การรับบุคคลเพื่อบรรจุเข้ารับราชการและแต่งตั้งให้ดำรงตำแหน่งต้องคำนึงถึงความรู้ความสามารถของบุคคล ความเสมอภาค ความเป็นธรรม และประโยชน์ของทางราชการ

(2) การบริหารทรัพยากรบุคคล ต้องคำนึงถึงผลสัมฤทธิ์และประสิทธิภาพขององค์กรและลักษณะของงาน โดยไม่เลือกปฏิบัติอย่างไม่เป็นธรรม

(3) การพิจารณาความดีความชอบ การเลื่อนตำแหน่ง และการให้ประโยชน์อื่นแก่ข้าราชการต้องเป็นไปอย่างเป็นธรรมโดยพิจารณาจากผลงาน ศักยภาพ และความประพฤติ และจะนำความคิดเห็นทางการเมืองหรือสังกัดพรรคการเมืองมาประกอบการพิจารณามิได้

(4) การดำเนินการทางวินัย ต้องเป็นไปด้วยความยุติธรรมและโดยปราศจากอคติ

(5) การบริหารทรัพยากรบุคคลต้องมีความเป็นกลางทางการเมือง

ใน พ.ร.บ.ฯ ฉบับนี้ นอกจากจะมีหลักการดั้งเดิมครบถ้วนแล้ว ยังมี “หลักประสิทธิผลประสิทธิภาพ” (มาตรา 42 (2) และมาตรา 34) และ “หลักคุณภาพชีวิต” (มาตรา 34) ด้วย ดังนี้

“มาตรา 34  การจัดระเบียบข้าราชการพลเรือนต้องเป็นไปเพื่อผลสัมฤทธิ์ต่อภารกิจของรัฐความมีประสิทธิภาพ และความคุ้มค่า โดยให้ข้าราชการปฏิบัติราชการอย่างมีคุณภาพ คุณธรรม และมีคุณภาพชีวิตที่ดี”

พระราชบัญญัติฉบับนี้ตระหนักถึงความขัดแย้งของบทบาทระหว่าง “ผู้จัดการฝ่ายบุคคลของรัฐบาล” กับ “ผู้พิทักษ์ระบบคุณธรรม” และความไม่สอดคล้องของบทบาทและรูปแบบขององค์กรกลางบริหารทรัพยากรบุคคล จึงได้กำหนดให้มี “คณะกรรมการพิทักษ์ระบบคุณธรรม” หรือ ก.พ.ค. ซึ่งไม่อยู่ใต้บังคับบัญชาของฝ่ายบริหารขึ้น ทำหน้าที่พิจารณาวินิจฉัยอุทธรณ์คำสั่งลงโทษทางวินัย เรื่องร้องทุกข์ และเรื่องการพิทักษ์ระบบคุณธรรม [38]

เป็นที่น่าสังเกตว่า แม้จะมี ก.พ.ค. มารับบทผู้พิทักษ์ระบบคุณธรรม และ ก.พ. เหลือเพียงบทบาทผู้จัดการฝ่ายบุคคลของรัฐบาล แต่รูปแบบของ ก.พ. ก็ไม่เปลี่ยน ยังคงเป็นแบบคณะกรรมการ [39] คล้ายกับ พ.ร.บ.ฯ ฉบับปี พ.ศ. 2471 ส่วนสำนักงาน ก.พ. ยังคงรับสองบทบาทที่ขัดแย้งกัน คือ ผู้จัดการฝ่ายบุคคลของรัฐบาลและผู้พิทักษ์ระบบคุณธรรม เพราะสำนักงาน ก.พ. ยังคงทำหน้าที่ฝ่ายเลขานุการของ ก.พ. และ ก.พ.ค. [40]

ปัญหาของระบบคุณธรรมในกฎหมายว่าด้วยระเบียบข้าราชการพลเรือน

นอกจากพัฒนาการของระบบคุณธรรมที่ไม่ต่อเนื่องดังที่กล่าวข้างต้นและปัญหาเชิงพฤติกรรมของผู้เกี่ยวข้องที่ไม่ขอกล่าวในที่นี้แล้ว ระบบคุณธรรมตามที่ปรากฏในพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือน พ.ศ. 2551 ยังมีปัญหา ดังนี้

• • เป็นระบบคุณธรรมแบบดั้งเดิมที่ไม่สอดคล้องกับบริบทของคริสต์ศตวรรษที่ 21 เพราะยังคงหลักการและนิยามของระบบคุณธรรมในคริสต์ศตวรรษที่ 19 อย่างครบถ้วน แม้จะมีหลักการใหม่ ๆ เช่น หลักประสิทธิผลประสิทธิภาพในกฎหมายแล้วก็ตาม
     
  • เป็นระบบคุณธรรมที่ไม่ได้มีหลักการตอบสนองความต้องการของชุมชนสังคมและการเมือง ผลดังกล่าวทำให้ส่วนราชการไม่อาจดำเนินการให้บรรลุตามเป้าหมายของมาตรา 33 แห่งพระราชบัญญัติส่งเสริมและพัฒนาคุณภาพชีวิตคนพิการ พ.ศ. 2550 ที่กำหนดให้จ้างคนพิการในอัตราละร้อยละหนึ่งได้ เพราะขัดกับหลักความรู้ความสามารถและหลักความเสมอภาคในโอกาส  ส่วนราชการจึงต้องเลี่ยงไปดำเนินการตามมาตรา 35 แห่ง พ.ร.บ.ฯ ฉบับดังกล่าว เช่น การจัดสถานที่จำหน่ายสินค้าหรือบริการให้คนพิการ ภาพลักษณ์ที่ปรากฏ จึงเป็นรัฐออกกฎหมายบังคับสถานประกอบการเอกชน แต่หน่วยงานของรัฐกลับไม่สามารถทำเป็นตัวอย่างให้เห็นได้  นอกจากนี้ การดำเนินการบางเรื่องก็ยังเสี่ยงต่อการถูกเพิกถอนโดยศาลปกครองว่าเป็นการดำเนินการโดยไม่ชอบเพราะขัดกับหลักความรู้ความสามารถและความเสมอภาคในโอกาส เช่น การบรรจุทายาทของข้าราชการที่เสียชีวิต ทุพพลภาพหรือพิการจนต้องออกจากราชการอันเนื่องจากการปฏิบัติหน้าที่ราชการ โดยการคัดเลือก หรือการบรรจุและแต่งตั้งผู้ที่ให้ข้อมูลเกี่ยวกับการทุจริตในภาครัฐให้เข้ารับราชการ เป็นต้น [41]
     
  • เป็นระบบคุณธรรมที่มุ่งตรวจสอบการใช้อำนาจทางการบริหารของรัฐบาลมากกว่าการเสริมสร้างรัฐบาลที่เข้มแข็ง ในประเด็นนี้ ไม่ได้หมายความว่าการใช้อำนาจทางการบริหารของรัฐบาลจะถูกต้องชอบธรรมในทุกกรณี แต่การปฏิเสธหรือความพยายามที่จะลดทอนอำนาจการแต่งตั้งโยกย้ายของข้าราชการการเมืองซึ่งเป็นผู้บังคับบัญชาตามกฎหมายในทุกกรณี โดยเฉพาะกรณีหัวหน้าส่วนราชการ จะทำให้รัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้งอ่อนแอจนไม่สามารถผลักดันนโยบายที่ใช้ในการหาเสียงได้ เพราะอำนาจการแต่งตั้งโยกย้ายหัวหน้าส่วนราชการเป็นเครื่องมือที่สำคัญที่ขาดไม่ได้ของการขับเคลื่อนนโยบายของรัฐบาล
     
  • เป็นระบบคุณธรรมที่ไม่มีวัตถุประสงค์ที่ชัดเจน วัตถุประสงค์ที่กำหนดไว้ในมาตรา 34 แห่ง พ.ร.บ. ระเบียบข้าราชการพลเรือน พ.ศ. 2551 กว้างมากจนสามารถใช้ได้กับทุกส่วนราชการ ไม่ได้สะท้อนลักษณะงานขององค์กรกลางบริหารทรัพยากรบุคคล  ความไม่ชัดเจนของวัตถุประสงค์อาจเป็นสาเหตุหนึ่งที่ทำให้หลักการของระบบคุณธรรมตามมาตรา 42 แทนที่จะเป็นแนวทาง (means) กลายเป็นเป้าหมายในตัวมันเอง (end)
     
  • เป็นระบบคุณธรรมที่ไม่ตระหนักถึงการขัดหรือแย้งกันระหว่างหลักการดั้งเดิมกับหลักการใหม่ (หลักประสิทธิผลประสิทธิภาพ ที่เพิ่มในมาตรา 34 และมาตรา 42 (2) แห่ง พ.ร.บ. ระเบียบข้าราชการพลเรือน พ.ศ. 2551)  พ.ร.บ.ฯ ฉบับนี้ตั้งสมมุติฐานว่าความสัมพันธ์ระหว่างหลักการดั้งเดิมกับหลักการใหม่เป็นไปในทางเดียวกันดังรูปที่ 1.1 เช่น ถ้าความเสมอภาคในโอกาสเพิ่มขึ้น ประสิทธิผลประสิทธิภาพ (ความคุ้มค่า) จะเพิ่มขึ้นตามไปด้วย เปรียบเสมือนไม้ปิงปองกับลูกปิงปอง ถ้าไม้ปิงปองมียอดขายเพิ่มขึ้น ลูกปิงปองก็จะขายได้มากขึ้นด้วย แต่ความสัมพันธ์ที่แท้จริงระหว่างหลักความเสมอภาคในโอกาสกับหลักประสิทธิผลประสิทธิภาพเป็นได้ทั้งในทางเดียวกันและตรงข้ามกัน คือ มีทั้งส่วนที่เสริมแรงกันและต้านแรงซึ่งกันและกัน ดังรูปที่ 1.2 เปรียบความสัมพันธ์เสมือนกีฬาปิงปองและกีฬาแบดมินตัน ถ้าสังคมเริ่มตื่นตัวในเรื่องสุขภาพ คนหันมาเล่นกีฬามากขึ้น ยอดขายของอุปกรณ์กีฬาทั้งสองประเภทจะเพิ่มขึ้น แต่เมื่อถึงจุด ๆ หนึ่ง ถ้ายอดขายของอุปกรณ์กีฬาประเภทใดประเภทหนึ่งสูงขึ้น จะทำให้ยอดขายของอีกอุปกรณ์ประเภทหนึ่งลดลง

ถ้าจะว่ากันแล้ว ในมุมมองของผู้เขียน ระบบการบริหารทรัพยากรบุคคลภาครัฐตามหลักการระบบคุณธรรมแบบดั้งเดิมกับตามหลักประสิทธิผลประสิทธิภาพของแนวคิดการบริหารภาครัฐแนวใหม่ ต่างกันแบบอยู่สุดขั้ว ดังรูปที่ 2

ความไม่ตระหนักถึงความขัดกันของหลักการดั้งเดิมกับหลักการใหม่และความต่างกันสุดขั้วของระบบบริหารทรัพยากรบุคคลตามระบบคุณธรรมแบบดั้งเดิมและหลักประสิทธิผลประสิทธิภาพตามแนวคิดการบริหารภาครัฐแนวใหม่ ทำให้ใน พ.ร.บ.ฯ ฉบับนี้ไม่มีกลไก กระบวนการ และกรอบในการพิจารณาจัดการปัญหาความขัดแย้งดังกล่าว [42]

รูปที่ 2 : เปรียบเทียบระบบบริหารทรัพยากรบุคคภาครัฐ (Public Human Resource Management)

ที่เน้นหลักการของระบบคุณธรรมแบบดั้งเดิม กับ หลักประสิทธิผลประสิทธิภาพ

หลักการดั้งเดิม                                                             หลักประสิทธิผลฯ

• • ก.พ.ค. ซึ่งทำหน้าที่พิทักษ์ระบบคุณธรรมยังไม่ใช่องค์กรอิสระจากฝ่ายบริหารอย่างแท้จริงทั้งในแง่งบประมาณและบุคลากร เพราะสำนักงาน ก.พ. ยังทำหน้าที่เป็นฝ่ายเลขานุการและเป็นผู้ตั้งคำของบประมาณค่าใช้จ่ายในการดำเนินงานประจำปีทั้งในส่วนของ ก.พ., ก.พ.ค. และสำนักงาน ก.พ. นอกจากนี้ ก.พ.ค. ก็มีอายุสิบปีกว่า สมควรมีการทบทวนถึงประสิทธิผลประสิทธิภาพและความจำเป็นที่ต้องมี ก.พ.ค. ในเมื่อเรามีศาลปกครองทำหน้าที่พิทักษ์ระบบคุณธรรมอยู่แล้ว
     
• ความไม่สอดคล้องของบทบาทและรูปแบบของ ก.พ. ณ ปัจจุบัน เรามีทั้ง ก.พ.ค. และศาลปกครองทำหน้าที่พิทักษ์ระบบคุณธรรมอยู่แล้ว ก.พ. จึงเหลือเพียงบทบาทเดียว คือ ผู้จัดการฝ่ายบุคคลของรัฐบาล ก.พ. ในรูปแบบคณะกรรมการจึงไม่เหมาะสมเพราะไม่เอื้อต่อการทำหน้าที่ผู้จัดการฝ่ายบุคคลของรัฐบาลที่ภารกิจหลักคือทำให้ฝ่ายบริหารเข้มแข็ง 
   
• การไม่มีตัวตนที่ชัดเจน (identity) ของสำนักงาน ก.พ. เนื่องจากความสับสนในบทบาทที่ขัดแย้งกัน โดยในสถานะหนึ่งเป็นฝ่ายนายจ้าง คือเป็นฝ่ายเลขานุการของคณะผู้จัดการฝ่ายบุคคลของรัฐบาล ในอีกสถานะหนึ่งเป็นฝ่ายผู้ตรวจสอบนายจ้าง คือ เป็นฝ่ายเลขานุการของคณะผู้พิทักษ์ระบบคุณธรรม สำนักงาน ก.พ. จึงเปรียบเสมือนไลเกอร์ (liger) [43] สิงโตก็ไม่ใช่ เสือโคร่งก็ไม่เชิง ดูตัวใหญ่แข็งแรงกว่าสิงโตและเสือโคร่ง แต่แท้จริงกลับอ่อนแอและเปราะบาง
   

แนวทางแก้ปัญหา

จากปัญหาข้างต้น ขอเสนอแนวคิดในการปรับปรุงกฎหมายว่าด้วยระเบียบข้าราชการในส่วนของบทบัญญัติที่เกี่ยวข้องกับระบบคุณธรรม ดังนี้

• ปรับแก้นิยามของระบบคุณธรรมให้สอดคล้องกับบริบทของศตวรรษที่ 21 โดยเพิ่มวัตถุประสงค์ที่ชัดเจนและสะท้อนลักษณะงานขององค์กรกลางบริหารทรัพยากรบุคคลภาครัฐ เพิ่มหลักการและนิยามของการตอบสนองความต้องการของชุมชนสังคมและการเมือง เพิ่มนิยามของหลักประสิทธิผลประสิทธิภาพ เปลี่ยนหลักความรู้ความสามารถเป็นหลักผลงานและศักยภาพและเพิ่มนิยามของหลักการ เปลี่ยนหลักความเป็นกลางทางการเมืองเป็นหลักการปฏิบัติต่อผู้มีความต่างและผู้มีความเหมือนเสมอกันและเพิ่มนิยามของหลักการ และปรับแก้นิยามของ หลักความเสมอภาคในโอกาสและหลักความมั่นคง
   
• ให้หน่วยงานที่รับผิดชอบบทบาทผู้พิทักษ์ระบบคุณธรรมเป็นอิสระจากฝ่ายบริหารอย่างแท้จริง ในการนี้ มีสองทางเลือก คือ ให้ ก.พ.ค. มีหน่วยงานที่เป็นฝ่ายเลขานุการของตัวเองเป็นการเฉพาะ หรือยุบ ก.พ.ค. และโอนงานของ ก.พ.ค. ไปให้ศาลปกครองชั้นต้น
   
• แยกบทบาทของผู้จัดการฝ่ายบุคคลของรัฐบาลกับบทบาทผู้พิทักษ์ระบบคุณธรรมให้ขาดจากกันอย่างเด็ดขาดเพื่อการตรวจสอบและถ่วงดุลซึ่งกันและกัน โดยเปลี่ยนรูปแบบขององค์กรกลางบริหารทรัพยากรบุคคล (ก.พ.) จากคณะกรรมการเป็นหน่วยงานขึ้นตรงกับนายกรัฐมนตรี และให้หน่วยงานนี้รับบทบาทผู้จัดการฝ่ายบุคคลของรัฐบาลแต่เพียงอย่างเดียว
   
• กำหนดกลไกและกระบวนการในการพิจารณาปัญหาความขัดแย้งระหว่างหลักการต่าง ๆ ในระบบคุณธรรม โดยให้หน่วยงานที่รับบทบาทผู้จัดการการฝ่ายบุคคลของรัฐบาลเป็นผู้รับผิดชอบจัดทำ ยุทธศาสตร์และกลยุทธ์ทางการบริหารทรัพยากรบุคคลภาครัฐเสนอคณะรัฐมนตรีพิจารณาให้ความเห็นชอบเป็นรายปีเพื่อเป็นกรอบในการตัดสินว่าการกระทำทางการบริหารทรัพยากรบุคคลใด ข้าราชการประเภทใด ผู้ดำรงตำแหน่งประเภทใด สายงานใด ระดับใด หรือพื้นที่ใด ที่หลักการหนึ่งมีน้ำหนักมากกว่าหลักการอื่น ในการนี้ ให้นำหลักการตลาดและกลยุทธ์ทางการตลาด (marketing mix) โดยเฉพาะกลยุทธ์ความหลากหลายของผลิตภัณฑ์มาปรับใช้

สำหรับสาเหตุที่นำหลักการและแนวคิดเรื่องการตลาดมาใช้ เนื่องจากในบริบทปัจจุบัน เราไม่อาจบริหารราชการโดยยึดความชอบด้วยกฎหมายของกระบวนการตามระบบคุณธรรมแบบดั้งเดิม หรือยึดเป้าหมายโดยไม่สนใจความชอบของกระบวนการ เพียงอย่างใดอย่างหนึ่งได้ การสอบแข่งขันเพื่อสมัครเข้ารับราชการที่บริสุทธิ์ยุติธรรมจะไม่มีความหมายถ้าคนเก่งคนดีไม่สนใจเข้าร่วมสมัคร ฉันใดฉันนั้น การสรรหาที่มีประสิทธิภาพ รวดเร็วแต่ไม่สุจริต ก็ไม่มีประโยชน์ต่อราชการเช่นกัน เป้าหมายและวิธีการต้องไปด้วยกัน ชอบเพียงหลักการแต่ไปไม่ถึงเป้าหมายก็ไม่ได้ บรรลุเป้าหมายโดยไม่ชอบในหลักการก็ไม่ดี

วัตถุประสงค์ของการบริหารทรัพยากรบุคคลภาครัฐ คือ การให้ส่วนราชการมีบุคลากรที่มีคุณภาพในจำนวนที่เพียงพอต่อการปฏิบัติหน้าที่ตามกฎหมายและตามนโยบายของรัฐบาลได้อย่างมีประสิทธิผลและประสิทธิภาพ ส่วนวิธีการ คือ การบริหารที่เป็นไปตามระบบคุณธรรม แต่โดยที่หลักการของระบบคุณธรรมใหม่ที่ได้ปรับปรุงให้สอดคล้องกับบริบทของศตวรรษที่ 21 มีทั้งส่วนที่เสริมแรงและต้านแรงกัน เราจึงต้องนำหลักและแนวคิดทางการตลาดมาปรับใช้ กล่าวคือ ถ้าเราเปรียบหลักการดั้งเดิมของระบบคุณธรรม หลักประสิทธิผลและประสิทธิภาพ และหลักการตอบสนองความต้องการของชุมชนสังคมและการเมืองเสมือนกลุ่มลูกค้าผู้มีรายได้เกรดเอ เกรดบี และเกรดซี ซึ่งแต่ละกลุ่มมีรสนิยมหรือความต้องการที่ต่างกัน เราจะไม่สามารถตอบสนองความต้องการของลูกค้าทั้งสามกลุ่มได้ด้วยสินค้าหรือบริการเดียวได้ แต่ถ้าเรามีผลิตภัณฑ์ที่หลากหลาย แต่ละผลิตภัณฑ์ออกแบบมาเพื่อตอบสนองความต้องการเฉพาะกลุ่ม แต่ลูกค้าต่างกลุ่มก็สามารถซื้อใช้ได้ เราก็จะสามารถตอบสนองความต้องการทั้งสามกลุ่มได้ เช่น บริษัทที่เป็นเจ้าตลาดโทรศัพท์มือถือในปัจจุบันมีโทรศัพท์หลายรุ่น แต่ละรุ่นมุ่งเสนอกลุ่มเป้าหมายที่ต่างกัน ฉันใดฉันนั้น ถ้าเรามองระบบบริหารทรัพยากรบุคคลภาครัฐเป็นระบบเดียว เราก็ไม่สามารถบรรลุหลักการทั้งสามพร้อมกันได้ แต่ถ้าเราแบ่งระบบบริหารทรัพยากรบุคคลภาครัฐเป็นระบบย่อย หลายระบบ บางระบบย่อยมีหลักการดั้งเดิมเป็นหลัก หลักการอื่นเป็นรอง บางระบบย่อยมีหลักประสิทธิผลฯ เป็นหลัก หลักการอื่นเป็นรอง บางระบบย่อยมีหลักการตอบสนองความต้องการของชุมชนฯ เป็นหลัก หลักการอื่นเป็นรอง เราก็สามารถบรรลุวัตถุประสงค์ของการบริหารทรัพยากรบุคคลภาครัฐตามหลักการของระบบคุณธรรมใหม่ได้

ภารกิจหลักของหน่วยงานที่รับผิดชอบในฐานะผู้จัดการฝ่ายบุคคลภาครัฐ คือ สร้างระบบนิเวศทางการบริหารที่เอื้อต่อส่วนราชการในการบริหารทรัพยากรบุคคลภาครัฐตามหลักการของระบบคุณธรรมใหม่ โดยมีเป้าหมายให้ส่วนราชการมีบุคลากรทั้งจำนวนและคุณภาพที่เหมาะสมเพียงพอต่อการปฏิบัติหน้าที่ตามกฎหมายและนโยบายของรัฐบาลอย่างมีประสิทธิผลและประสิทธิภาพ โดยมียุทธศาสตร์หลัก คือ บรรลุเป้าหมายโดยสร้างสมดุลระหว่างหลักการของระบบคุณธรรมใหม่ อันได้แก่ หลักการดั้งเดิม หลักประสิทธิผลประสิทธิภาพ และหลักการตอบสนองความต้องการของชุมชนสังคมและการเมือง และมีการทบทวนและปรับกลยุทธ์ทางการบริหารทรัพยากรบุคคลภาครัฐ (public human resource mix) ให้สอดคล้องกับเป้าหมายและบริบทอย่างน้อยปีละหนึ่งครั้ง

รูปที่ 3 : ยุทธศาสตร์และกลยุทธ์การบริหารทรัพยากรบุคคลภาครัฐ

ขอยกตัวอย่าง ถ้าให้สามเหลี่ยมสามรูปแทนหลักการดั้งเดิม หลักประสิทธิผลประสิทธิภาพ และหลักการตอบสนองความต้องการของชุมชนสังคมและการเมือง ส่วนของวงกลมแทนหลักการสองหลักการ และวงรีแทนการกระทำทางทางการบริหารทรัพยากรบุคคลบุคคล เช่น การสรรหา การแต่งตั้ง ฯลฯ เราก็อาจกำหนด
กลยุทธ์ทางการบริหารทรัพยากรบุคคล (PHRM) ในส่วนของสรรหาบุคคลเข้ารับราชการเพื่อดำรงตำแหน่งต่าง ๆ ดังนี้

วงรี ก. เป็นการสรรหาเพื่อบรรจุบุคคลเข้ารับราชการในตำแหน่งแรกบรรจุโดยการสอบแข่งขันเป็นการทั่วไปตามหลักการดั้งเดิม  

วงรี ข. เป็นการสรรหาในระดับแรกบรรจุเช่นเดียวกัน แต่เป็นการบรรจุและแต่งตั้งให้ดำรงตำแหน่งในพื้นที่จังหวัดชายแดนภาคใต้โดยการสอบแข่งขันตามหลักการดั้งเดิมและหลักการตอบสนองความต้องการของชุมชนฯ การสอบแข่งขันให้จัดสอบในพื้นที่ภาคใต้ เน้นการตลาดและการประชาสัมพันธ์ในพื้นที่ แต่ไม่ปิดกั้นคนนอกพื้นที่สมัคร (targeted recruitment)

วงรี ค. เป็นการสรรหาผู้พิการในระดับแรกบรรจุโดยการคัดเลือกตามหลักการตอบสนองความต้องการของชุมชนสังคมและการเมืองโดยใช้ระบบโควตาเพื่อให้ไปตามเจตนารมณ์ของ พ.ร.บ. ส่งเสริมและพัฒนาคุณภาพชีวิตคนพิการ พ.ศ. 2550 (focused recruitment)

วงรี ง. เป็นการสรรหาที่มุ่งตอบสนองหลักการดั้งเดิมและหลักประสิทธิผลประสิทธิภาพ เช่น การสรรหาในระดับแรกบรรจุในตำแหน่งงานสนับสนุนที่ในการปฏิบัติงานมีผู้กำกับดูแลอย่างใกล้ชิดและความผิดพลาดในงานส่งผลกระทบต่อราชการน้อยมากจนไม่คุ้มค่าใช้จ่ายและเวลาในการสอบแข่งขันเป็นการทั่วไป

วงรี จ เป็นการสรรหาที่มุ่งตอบสนองหลักประสิทธิผลประสิทธิภาพและหลักความต้องการของชุมชนสังคมและการเมือง โดยทำให้การแต่งตั้งโยกย้ายในตำแหน่งระดับบริหารมีความยืดหยุ่นคล่องตัวและทำให้ฝ่ายบริหารเข้มแข็งขึ้น สามารถเลือกทีมงานของตนได้ ในการนี้ เรามีทางเลือกอย่างน้อยสองแนวทาง

• นำแนวทางของสหรัฐอเมริกาที่กำหนดโควตาให้ประธานาธิบดีหรือรัฐมนตรีมีอำนาจแต่งตั้งจากบุคคลภายนอกราชการมาดำรงตำแหน่งระดับอำนวยการ (senior executive service) ได้ไม่เกินร้อยละ 15 [44] ของจำนวนตำแหน่งระดับอำนวยการ (SES)  ถ้าเราใช้แนวทางนี้ เราต้องปรับปรุงกฎหมายในส่วนที่เกี่ยวกับประเภทข้าราชการเพื่อให้ผู้ดำรงตำแหน่งในลักษณะนี้พ้นไปพร้อมกับคณะรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรี เช่น แก้ไขกฎหมายให้มีข้าราชการเพิ่มขึ้นอีกประเภท เรียกว่า “ข้าราชการพลเรือนวิสามัญ” [45] หรือ “ข้าราชการพลเรือนการเมือง” [46] เป็นต้น หรือ
   
• ใช้แนวทางการแต่งตั้งอธิการบดีและคณบดีของข้าราชการพลเรือนในสถาบันอุดมศึกษามาปรับใช้ โดยนำระบบการจำแนกตำแหน่งแบบชั้นยศ (rank classification) มาใช้กับตำแหน่งประเภทบริหารและอำนวยการ ส่วนตำแหน่งอื่นยังใช้ระบบจำแนกตำแหน่งตามหน้าที่ความรับผิดชอบ (position classification) ภายใต้ระบบ RC การปฏิบัติหน้าที่ในตำแหน่งปลัดกระทรวง อธิบดี ผู้อำนวยการสำนัก ถือเป็นการมอบหมายงาน โดยตลอดระยะเวลาที่ได้รับมอบหมาย ผู้ปฏิบัติหน้าที่ในตำแหน่งดังกล่าวยังคงดำรงตำแหน่งประเภทวิชาการ ระดับทรงคุณวุฒิหรือระดับเชี่ยวชาญ แล้วแต่กรณี

วงรี ฉ เป็นการสรรหาที่มุ่งตอบสนองหลักประสิทธิผลประสิทธิภาพเป็นหลัก เหมาะกับการสรรหาเพื่อบรรจุบุคคลในตำแหน่งที่ใช้ความรู้ความเชี่ยวชาญในด้านวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยีที่มีการเปลี่ยนแปลงอย่างรวดเร็ว ซึ่งการสรรหาในระบบปกติหรือแบบพิเศษ (lateral entry) ตามหลักเกณฑ์ วิธีการ และเงื่อนไขการบรรจุบุคคลที่มีความรู้ ความสามารถ และความชํานาญงานสูง เข้ารับราชการ [47] ไม่สามารถสรรหาได้  การสรรหาตามวงรี ฉ จะแตกต่างจากการสรรหาแบบพิเศษที่ใช้ในปัจจุบันตรงที่ผู้ดำรงตำแหน่งจะเป็นข้าราชการแบบไม่ประจำ (ข้าราชการพลเรือนวิสามัญ) และระบบเงินเดือนค่าตอบแทนเป็นไปตามสัญญาจ้างซึ่งไม่ผูกกับและไม่ถูกจำกัดโดยบัญชีอัตราเงินเดือนข้าราชการที่ใช้ในปัจจุบัน  ส่วนราชการมีอิสระในการจ้างภายใต้กรอบงบประมาณที่กำหนดไว้

ตัวอย่างข้างต้นเป็นเพียงระบบการสรรหา ส่วนระบบอื่น ๆ ก็สามารถดำเนินการได้ทำนองเดียวกัน โดยการปรับปรุงแก้ไขกฎหมายในส่วนที่เกี่ยวข้อง ในความเห็นส่วนตัว เกือบทุกระบบของการบริหารทรัพยากรบุคคลภาครัฐ ไม่ว่าระบบการจำแนกตำแหน่ง ระบบการกำหนดตำแหน่ง ระบบแต่งตั้ง ระบบค่าตอบแทน ระบบการพัฒนาฝึกอบรม ฯลฯ ล้วนต้องพัฒนาปรับปรุงขนานใหญ่ เพื่อรับมือกับการเปลี่ยนแปลงในศตวรรษที่ 21 ส่วนการปรับปรุงเปลี่ยนแปลงในแต่ละเรื่อง จะทำได้มากน้อยเพียงใด จะต้องมาพิจารณาในรายละเอียดโดยคำนึงถึงบริบทที่มีลักษณะเฉพาะของไทย

การปรับปรุงแก้ไขกฎหมายว่าด้วยระเบียบข้าราชการพลเรือนในส่วนของระบบคุณธรรมและตัวอย่างที่ยกมาข้างต้น เป็นการแก้ไขในหลักการของระบบคุณธรรม เพื่อให้การแก้ไขกฎหมายในส่วนอื่นที่
เกี่ยวข้อง เช่น ระบบตำแหน่ง ระบบแต่งตั้ง ระบบค่าตอบแทน ฯลฯ ไม่ขัดกับหลักการของระบบคุณธรรม แนวทางข้างต้นนอกจากจะทำให้ระบบคุณธรรมสอดคล้องกับบริบทของศตวรรษที่ 21 แล้ว ยังเป็นการเปิดทางไปสู่การปฏิรูประบบการบริหารทรัพยากรบุคคลภาครัฐที่มีการถ่วงดุลกันระหว่างองค์กรที่ทำหน้าที่ตรวจสอบและองค์กรที่ทำหน้าที่กำหนดนโยบายและปฏิบัติ การสร้างสมดุลระหว่างหลักการต่าง ๆ ของระบบคุณธรรม และการบริหารทรัพยากรบุคคลภาครัฐที่เป้าหมายและวิธีการไปด้วยกัน การบริหารทรัพยากรบุคคลภาครัฐจะมีความยืดหยุ่นคล่องตัวมากขึ้น ส่วนจะยืดหยุ่นคล่องตัวเพียงไรขึ้นกับขีดความสามารถของหน่วยงานที่รับผิดชอบบทบาทผู้จัดการฝ่ายบุคคลของรัฐบาล

สรุป

ระบบคุณธรรมตามกฎหมายว่าด้วยระเบียบข้าราชการพลเรือนไม่ใช่ระบบความคนดีมีศีลธรรมตามศาสนา แต่เป็นหลักการหรือแนวทางในการบริหารทรัพยากรบุคคลภาครัฐที่มีวิวัฒนาการตามปัญหาและบริบทของสังคมในแต่ละยุคสมัย ระบบอาวุโสไม่เป็นและไม่เคยเป็นส่วนหนึ่งของระบบคุณธรรมในระดับสากล ระบบคุณธรรมที่ใช้อยู่ในปัจจุบันส่วนใหญ่เป็นหลักการดั้งเดิมที่ออกแบบมาเพื่อใช้ในศตวรรษที่ 19 ซึ่งไม่สอดคล้องกับบริบทของศตวรรษที่ 21 ระบบคุณธรรมแบบดั้งเดิมมีปัญหาหลายประการ จึงควรมีการทบทวนปรับปรุงนิยามของระบบคุณธรรมโดยเพิ่มหลักการใหม่และปรับปรุงแก้ไขหลักการดั้งเดิม นอกจากนี้ ยังควรแยกบทบาทระหว่างองค์กรที่ทำหน้าที่กำกับตรวจสอบและองค์กรที่ทำหน้าที่กำหนดนโยบายและบริหารเพื่อให้สามารถถ่วงดุลตรวจสอบซึ่งกันและกัน และเนื่องจากหลักการของระบบคุณธรรมมีส่วนที่เป็นปฏิปักษ์ต่อกัน จึงควรมีกลไกและกระบวนการในการบริหารจัดการความขัดแย้งดังกล่าว มีหน่วยงานที่รับผิดชอบเสนอยุทธศาสตร์และกลยุทธ์ทางการบริหารทรัพยากรบุคคลภาครัฐเป็นกิจจะลักษณะและควรนำแนวคิดทางการตลาดมาปรับใช้

___________________

บรรณาธิการ

รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย

รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พ.ศ. 2557

รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2521

พระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือน พ.ศ. 2551 และพระราชบัญญัติฉบับก่อนหน้า ได้แก่ ฉบับปี 2471, 2476, 2479, 2482, 2485, 2495, 2497, 2518, 2535

New Zealand, State Sector Act 1988.

New Zealand, Public Service Act 2020.

USA, Civil Service Reform Act of 1978.

ทรงวิทย์ แก้วศรี และ สุดใจ นิลวัฒน์, ระบบการเข้ารับราชการ, ทองต่อ กล้วยไม้ ณ อยุธยา และคณะ, “200 ปี มหาจักรีบรมราชวงศ์และวิวัฒนาการของระบบข้าราชการพลเรือน”, (กรุงเทพ : สำนักงาน ก.พ. และสำนักงานส่งเสริมเอกลักษณ์ของชาติ สำนักเลขาธิการนายกรัฐมนตรี, 2526)

นิติกร ชัยวิเศษ, “ความรู้พื้นฐานเกี่ยวกับระบบคุณธรรม: ศึกษากรณีพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือน พ.ศ. 2551”, เอกสารเผยแพร่ภายในสำนักวิจัยและวิชาการ สำนักงานศาลปกครอง 2565

พจนานุกรม ฉบับราชบัณฑิตยสถาน พ.ศ. 2554 สืบค้นจาก https://dictionary.orst.go.th/ เมื่อ 2 มิถุนายน 2565

ยูวัล โนอาห์ แฮรารี, 21 บทเรียนสำหรับศตวรรษที่ 21, แปลโดย ดร. นำชัย ชีววิวรรธน์ และธิดา จงนิรามัยสถิต, (กรุงเทพมหานคร: ยิปซี กรุ๊ป)

วิสูตร ประสิทธิ์ศิริวงศ์, องค์กรกลางบริหารทรัพยากรบุคคลภาครัฐมีแต่คณะกรรมการเท่านั้นหรือ ?, สืบค้นจาก https://prachatai.com/journal/2018/11/79572

สำนักงาน ก.พ., นว. 1004/ว 24 เรื่อง หลักเกณฑ์ วิธีการ และเงื่อนไขการบรรจุบุคคลที่มีความรู้ ความสามารถ และความชำนาญสูงเข้ารับราชการ, ลงวันที่ 22 กรกฎาคม 2553

สมาน รังสิโยกฤษฎ์, ความรู้ทั่วไปเกี่ยวกับการบริหารงานบุคคล, (กรุงเทพฯ: สวัสดิการสำนักงาน ก.พ.), 2530

Andrew S. Grove, Only the Paranoid Survive: How to Exploit the Crisis Points That Challenge Every Company, (New York: Currency Doubleday 1996).

O. Glenn Stahl, Public Personnel Administration, 8th Edition, (New York: Harper & Row Publishers, 1983.)

Oxford Learner’s Dictionaries สืบค้นจาก https://www.oxfordlearnersdictionaries.com/definition/
english/merit_1?q=merit   เมื่อ 2 มิถุนายน 2565

Cédric Hugrée, Étienne Penissat, Alexis Spire (2015), Translated by Toby Matthews, Differences between Public and Private Sectors Employees Following the Managerial Turn in European States, in Revue française de sociologie 2015/1 (Vol. 56), p. 47-73 (https://www.cairn-int.info/journal-revue-francaise-de-sociologie-2015-1-page-47.htm, retrieved on June 4, 2022.)

Daniel Gerson, OECD, “The Future of Work in the Public Service, Preparing the Workforce for Change in a Context of Uncertainty”, Working Party on Public Employment and Management, OECD 2020.

Meritocracy, https://en.wikipedia.org/wiki/Meritocracy retrieved on June 2, 2022.

McKinsey Global Institute (2021), The Future of Work after COVID-19, February 2021.

Michael J Sandel, The Tyranny of Merit: Can We Find the Common Good? (New York: Picador, 2021).

OECD, The Future of Work in the Public Service, Preparing the Workforce for Change in a Context of Uncertainty, 2020

OECD, “The Senior Civil Service in National Governments of OECD Countries”, Public Employment and Management Working Party, 2008.

OECD, New Zealand: Human Resources Management Country Profiles, https://www.oecd.org/gov/
pem/OECD%20HRM%20Profile%20-%20New%20Zealand.pdf, retrieved on June 2, 2022.

OECD, Sweden: Human Resources Management Country Profiles, https://www.oecd.org/gov/pem/
OECD%20HRM%20Profile%20-%20Sweden.pdf, retrieved on June 2, 2022.

Public Service Commission, Public Service Act 2020 Factsheets, https://www.publicservice.
govt.nz/our-work/reforms/public-service-reforms-factsheets?e5920=action_viewall, retrieved on June 2, 2022.

Richard A. Chapman, the Civil Service Commission 1855 – 1951, (London and New York: Routledge, 2004).

Robert H. Elliot, Public Personnel Administration: A Values Perspective, (Reston, Va.: Reston Pub Co.), 1985

UK Parliament, Report on the Organization of the Permanent Civil Service (Northcote—Trevelyan Report) (London: HMSO, 1854).

WEF, The Future of Jobs: Employment, Skills and Workforce Strategy for the Fourth Industrial Revolution, January 2016.

WEF, The Global Competitiveness Report 2006-2007, 2007-2008, 2008-2009, 2009-2010, 2010-2011, 2011-2012, 2012-2013, 2013-2014, 2014-2015, 2015-2016, 2016-2017, 2017-2018.

Wikipedia, Affirmative Action, สืบค้นจาก https://en.wikipedia.org/wiki/Affirmative_action เมื่อ 15 มิถุนายน 2565.