อันที่จริง 14 ตุลาคม 2516 เป็นจุดเปลี่ยนผ่านที่ชัดเจนในประวัติศาสตร์สมัยใหม่ของไทย แน่นอน ความเปลี่ยนแปลงที่ใหญ่ขนาดนั้นย่อมไม่เกิดขึ้นเพราะอุบัติการณ์เดียว แต่เป็นการสั่งสมของการขยับปรับเปลี่ยนที่สืบเนื่องมาก่อนหน้านั้นนาน ตัวเหตุการณ์เป็นธงหรือสัญลักษณ์ที่เด่นสุดของความเปลี่ยนแปลงเท่านั้น

กองทัพเองก็ต้องเผชิญกับความเปลี่ยนแปลงอย่างใหญ่ทั้งก่อนและหลัง 14 ตุลาเช่นกัน แต่น่าประหลาดที่ความเปลี่ยนแปลงใหญ่ดังกล่าวทำให้เกิดความเปลี่ยนแปลงในกองทัพไม่สู้จะมากนัก เมื่อเทียบกับสังคมไทยหรือการเมืองไทย อย่าลืมด้วยว่า 14 ตุลา ทำให้การเมืองที่ปราศจากมวลชน (อย่างน้องก็ 26 ปี จาก 2490 ถึง 2516) สิ้นสุดลงด้วย ซึ่งน่าจะทำให้การแทรกแซงการเมืองของกองทัพทำได้ยากขึ้น แต่กองทัพก็ยังยืนยันจะแทรกแซงสืบมาจนถึงปัจจุบัน

ผมจะยกตัวอย่างความเปลี่ยนแปลงที่น่าจะกระทบกองทัพอย่างมาก เช่น สงครามภายในกับพรรคคอมมิวนิสต์ไทยยุติลงเพียงในเวลาไม่กี่ปีหลังจากนั้น ภารกิจอันใหญ่สุดของกองทัพไทยในรอบสอง-สามทศวรรษที่ผ่านมาก็ยุติลงด้วย

การเปิดความสัมพันธ์กับจีน และบทบาทของจีนเมื่อเวียดนามยึดครองกัมพูชา ทำให้เห็นได้ชัดว่าการคุกคามของเวียดนาม ไม่ว่าจะเป็นจริงหรือมาจากการคาดคะเนเอาเอง สิ้นสุดลงด้วยเหมือนกัน ประเทศไทยขาดศัตรูติดอาวุธใกล้ตัวอย่างเด็ดขาด ไม่ว่าในความจริงหรือจินตนาการ

การล่มสลายของโซเวียต ทำให้สงครามเย็นหมดไป ดังนั้น แม้แต่ศัตรูติดอาวุธที่ไกลตัวก็หมดไปจากประเทศไทยด้วย

นโยบายความมั่นคงเปลี่ยนจากการใช้กองทัพเป็นเครื่องมือไปสู่นโยบายที่ชาญฉลาดกว่า ทั้งในยุคเกรียงศักดิ์ ชมะนันทน์ และเปรม ติณสูลานนท์ เช่น เมื่อกองทัพกรำศึกของเวียดนามพร้อมอาวุธทันสมัยที่ยึดได้จากอเมริกาล่วงล้ำเขตแดนไทยเข้ามา รัฐบาลเกรียงศักดิ์เลือกนโยบายหลีกเลี่ยงการปะทะ (การปะทะเท่ากับให้ความชอบธรรมแก่การรุกรานในระดับหนึ่ง) แต่ใช้นโยบายการทูต ทั้งระดมเพื่อนในอาเซียนและพันธมิตรมหาอำนาจคือจีนและสหรัฐ เข้ามาถ่วงดุลอำนาจของเวียดนามในกัมพูชา นับเป็นนโยบายที่ประสบความสำเร็จอย่างงดงามโดยไม่ต้องสูญเสียกำลังทหารเลย

นโยบาย 66/23 ของนายกฯ เปรม ก็มีส่วนอย่างมากที่ทำให้ พคท.สลายตัวอย่างรวดเร็วขึ้น การจัดการกับ พคท.ทั้งในยุคเกรียงศักดิ์และเปรม ไม่แต่เพียงทำให้สงครามกลางเมืองยุติลงเท่านั้น ที่สำคัญไม่น้อยกว่ากันก็คือ วิธีที่จะ “ผนวกกลืน” คนแหกคอกให้กลับเข้าสู่ระบบ อันเป็นพลังอันหนึ่งของระบบการเมืองไทยที่ช่วยรักษาอภิสิทธิ์ชนให้อยู่ในอำนาจได้สืบมาอย่างต่อเนื่อง โดยการเลือกรับคนหน้าใหม่เข้าสู่วงจรเดียวกับตนอย่างมีขั้นตอน ไม่เฉพาะแต่ “เจ้าพ่อ” ในต่างจังหวัดเท่านั้นที่เข้าสู่วงจรอำนาจรัฐผ่านการเลือกตั้ง ทั้งระดับท้องถิ่นและระดับชาติ แม้แต่ฝ่ายซ้ายที่ออกจากป่า ก็กลับเข้าสู่ห้องเรียน หรือเข้าสู่ “ระบบ” ทั้งรัฐและตลาดเอกชน รวมทั้งการเมืองทุกระดับ ก้าวหน้าในอาชีพการงานไปจนกลายเป็นส่วนหนึ่งของชนชั้นนำไทยไปเป็นอันมาก

นอกจากนี้ ทุนซึ่งขยายตัวใหญ่ขึ้น และเริ่มแสดงบทบาทอย่างค่อนข้างเด็ดขาดทางการเมือง (เช่น มีส่วนร่วมล้มรัฐบาลเกรียงศักดิ์) ก็ได้รับการเปิดพื้นที่ให้เข้ามาในเวทีการวางนโยบายด้วยคณะกรรมการ กรอ. ในขณะเดียวกัน เมื่อหน่วยงานเทคโนแครตที่ตั้งขึ้นในสมัยสฤษดิ์ ธนะรัชต์ ถูกราชการรุกไปยึดครองหมดแล้ว เทคโนแครตก็เริ่มขยับขึ้นมาสู่การเมืองระดับชาติโดยตรง ในตำแหน่งที่ปรึกษา หรือแม้แต่เป็น รมต.ในบางกระทรวงเลย

กองทัพยืนอยู่ตรงไหนในความเปลี่ยนแปลงนี้ ผมคิดว่าอันแรกเลยก็คือ อำนาจขั้นสุดท้ายที่จะคว่ำโต๊ะเปิดเกมใหม่ได้ทุกเมื่อ ซึ่งกองทัพแสดงให้เห็นในการรัฐประหาร 6 ตุลาคม 2519 และ 20 ตุลาคม 2520 อย่างไรก็ตาม ความเปลี่ยนแปลงที่เกิดในสังคมไทยทำให้การรัฐประหารขาดความชอบธรรมในสายตาประชาชนจำนวนมากขึ้น เป็นเหตุให้กองทัพยิ่งต้องแสวงหาความชอบธรรมจากสถาบันพระมหากษัตริย์มากขึ้นตามไปด้วย เพื่อประกันความมั่นคงในการแทรกแซงการเมืองของตน

โดยสรุปก็คือ กองทัพก็ยังยืนอยู่ในที่ซึ่งเกือบจะไม่ต่างไปจาก 2490 คือยืนกำกับการเมืองอยู่หน้าฉากหรือหลังฉาก ด้วยตนเองหรือร่วมมือกับกลุ่มอื่น เหตุใดบทบาททางการเมืองของกองทัพจึงไม่เปลี่ยนหรือเปลี่ยนยากเช่นนี้

กองทัพประจำการสมัยใหม่ในทุกสังคมนั้น แตกต่างโดยสิ้นเชิงจากหน่วยงานของรัฐสมัยใหม่อื่นๆ กองทัพย่อมมีกำลังพลในสังกัดมากกว่าหน่วยงานใด ไม่เฉพาะแต่กำลังคนเท่านั้น ยังรวมถึงอาวุธยุทธภัณฑ์ในความรับผิดชอบจำนวนมาก ซึ่งการตัดสินใจนำมาใช้ในเรื่องใดอยู่ในอำนาจของคนในกองทัพโดยสิ้นเชิง (ในประเทศนิวเคลียร์ การตัดสินใจใช้อาวุธนิวเคลียร์อาจอยู่กับคนนอกกองทัพ แต่อาวุธที่ไม่ร้ายแรงเท่านั้น ก็ยังอยู่ในอำนาจของคนในกองทัพอยู่นั่นเอง และเท่านั้นก็เพียงพอแล้วสำหรับการแทรกแซงทางการเมืองภายในด้วยการรัฐประหาร)

ยิ่งกว่านั้นกำลังคนและกำลังอาวุธของกองทัพยังมีลักษณะกระจุกตัวมากกว่าหน่วยงานรัฐติดอาวุธอื่น การเคลื่อนกำลังของกองทัพจึงทำได้ฉับไว โดยฝ่ายตรงข้ามไม่ทันรู้ตัว

ในความสัมพันธ์ระหว่างประเทศภายใต้ระบบรัฐประชาชาติ ภารกิจของกองทัพคือปกป้องอธิปไตยของชาติ ถูกทำให้เป็นภารกิจสำคัญสุดยอดของรัฐประชาชาติทุกรัฐ แม้แต่ในรัฐที่อำนาจอธิปไตยไม่ได้เป็นของประชาชนก็ตาม

ด้วยเหตุดังกล่าวเหล่านี้ ทำให้กองทัพของทุกรัฐสมัยใหม่กลายเป็นหน่วยงานรัฐที่มีอำนาจต่อรองกับรัฐ (รัฐบาล, รัฐสภา, ศาล) สูงที่สุดเสมอ ต่อรองก็คือการเมืองแหละครับ คือไม่ใช่หน่วยงานรัฐที่พร้อมจะฟังคำสั่งของรัฐ แต่ใช้วิธีการอื่นๆ หลายชนิดเพื่อให้รัฐออกคำสั่งที่กองทัพพอใจ ไม่ว่าจะเป็นงบประมาณ, ภารกิจ, อำนาจหน้าที่, บทบาทในรัฐกิจ ฯลฯ ไม่จำเป็นต้องหมายถึงการยึดอำนาจหรือทำรัฐประหารเพียงอย่างเดียว

และแม้แต่ในประเทศที่ประชาธิปไตยมั่นคงแล้ว หากการต่อรองด้วยวิธีอื่นๆ ของนักการเมือง, ชนชั้นนำ, หรือกองทัพเองไม่ได้ผลตามที่ต้องการ ความคิดเรื่องรัฐประหารยึดอำนาจก็ยังโผล่ขึ้นมาบ่อยๆ

ประธานคณะเสนาธิการร่วมของสหรัฐ (ก็คือแม่ทัพใหญ่) ภายใต้ประธานาธิบดีทรัมป์เคยกล่าวว่า หากเขาปฏิบัติตามคำสั่งของประธานาธิบดีในวาระที่เชื่อว่าถูกโกงเลือกตั้ง ก็จะเท่ากับทำรัฐประหารยึดอำนาจนั่นเอง

หลายสิบปีมาแล้ว เมื่อผมยังเรียนหนังสืออยู่ที่นั่น รัฐสภาอเมริกันจัดนิทรรศการการใช้จ่ายงบประมาณของกองทัพอเมริกันให้ประชาชนได้เห็น เช่น เอาน็อตธรรมดาๆ ที่ซื้อได้ในตลาดด้วยราคาแค่ 25 เซนต์มาแสดงคู่กับน็อตประเภทเดียวกันที่กองทัพซื้อในราคา 5 เหรียญ

“ทุนในเครื่องแบบ” นั้นมีในทุกกองทัพ ส่วนเส้นสนกลในที่จะทำให้กองทัพตั้งงบประมาณพร้อมเงินทอนได้มากๆ นั้นคงต่างกันในแต่ละสังคม แต่ไม่จำเป็นว่าทุกกองทัพจะต้องมี “ทุน” ในลักษณะทรัพย์ที่ก่อให้เกิดทรัพย์ไปได้เองอย่างไม่สิ้นสุด (เช่น ทีวีหรือสนามมวย) ระหว่าง “ทุน” ประเภทนี้ กับการคอร์รัปชั่นงบประมาณ อย่างไหนจะดีกว่ากัน ผมก็ตอบไม่ถูก กองทัพมี “ทุน” มาก ก็จะดึงความชำนาญไปในทางสร้างมูลค่าเพิ่มมากกว่าความชำนาญในภารกิจหลักของตน คอร์รัปชั่นด้วยเส้นสนกลในมาก ก็เป็นผลให้เยื่อไยทางศีลธรรมของสังคมพังลงอย่างรวดเร็ว เพราะดึงเอานักการเมือง, ข้าราชการในหน่วยอื่น จนแม้แต่ตุลาการเข้ามาร่วมอยู่ในเส้นสนกลในนั้นด้วย

ใครเคยดูหนังชุดเรื่อง The Crown คงจำได้ว่า เมื่อแฮโรลด์ วิลสัน หัวหน้าพรรคแรงงานจัดตั้งรัฐบาลเป็นนายกรัฐมนตรี กลุ่ม “อภิรักษ์จักรี” ในหมู่ชนชั้นสูง ต่างพากันวิตกกังวลอย่างหนัก เพราะนายวิลสันสมัยหนุ่มเคยเดินทางไปร่วมประชุมกับสภาคอมมิวนิสต์สากลที่มอสโกด้วย ในที่สุดกลุ่มอนุรักษนิยมสุดโต่งเหล่านี้ดึงเอาพระญาติของพระราชินี (ลอร์ดหลุยส์ เมานท์แบตเตน) เข้าร่วมด้วย โชคดีที่เมื่อนำความขึ้นปรึกษาพระราชินีแล้ว ท่านห้ามขาด ท่านเห็นความเสียหายร้ายแรงที่จะเกิดแก่สถาบัน

ดังนั้น จึงไม่พักต้องพูดถึงประเทศที่ประชาธิปไตยยังไม่ผนึกกำลังได้เข้มแข็ง ในแอฟริกา, เอเชียตะวันตก, เอเชียตะวันออกเฉียงใต้, แคริบเบียน และละตินอเมริกา

โดยสรุปก็คือ ยากมากจนเป็นไปไม่ได้เลยกระมังที่จะห้ามกองทัพประจำการสมัยใหม่ ในฐานะหน่วยงานของรัฐ มิให้เข้ามาแทรกแซงทางการเมืองโดยสิ้นเชิง ผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจ, การเมือง และสังคมของกองทัพมีมากเกินกว่าจะ “สันโดษ” ได้ (ยิ่งกองทัพใดมีการเมืองภายในเข้มข้น เช่น เกาะกลุ่มแข่งกันเพื่อก้าวเข้าสู่ ผบ.ระดับสูง ก็ยิ่งมีภาระต้องรับผิดชอบกับกลุ่มมากขึ้น และยิ่ง “สันโดษ” ยากขึ้น) ทั้งนี้ ยังไม่รวมแนวโน้มที่เกิดในกองทัพหลายแห่ง ซึ่งนายทหารมักจะพยายามสืบสถานะในตระกูลของตนไปถึงลูกหลาน (เช่น โรงเรียนนายร้อยให้แต้มต่อแก่ผู้เข้าสอบแข่งขันที่มาจากครอบครัวทหาร) ดังนั้น ถ้าใช้คำแรงๆ กองทัพกำลังกลายเป็นสถาบันเชิงชนชั้นไปโดยปริยาย (ซึ่งหมายความว่าผลประโยชน์ปลูกฝังของกองทัพยิ่งแน่นขึ้นไปใหญ่)

ปัญหาที่ควรคิดต่อไปก็คือ แล้วจะทำอย่างไรเพื่อลดสัดส่วนของอำนาจกองทัพประจำการสมัยใหม่ในการเมืองภายในลง เพื่อเปิดทางให้ประชาชนได้เป็นผู้ถืออำนาจอธิปไตยได้ในความเป็นจริง และระบอบประชาธิปไตยสามารถทำงานได้ในระดับที่เปิดโอกาสให้มันได้ผนึกกำลังแข็งตัวขึ้นในแต่ละสังคมต่อไป

ผมควรบอกก่อนว่า ผมตอบคำถามนี้ไม่ได้หรอกครับ ที่จะตอบต่อไปนี้ส่วนใหญ่ก็ลอกมาจากสิ่งที่ประเทศอื่น โดยเฉพาะตะวันตกได้ทำมาแล้ว แต่ผมเชื่อว่าคำตอบที่ได้ผลจริงน่าจะมีมากกว่านี้ หรือมากกว่าที่เขาทำกันมาแล้ว พูดอีกอย่างหนึ่งคือต้องคิดเอาใหม่ด้วย

1. ไม่กี่ปีที่ผ่านมา ในบทความเรื่อง “ทหารมีไว้ทำไม” ผมเคยเสนอให้เลิกกองทัพไปเลย เหตุผลที่เสนอเช่นนี้ก็เพราะรัฐประชาชาติทั้งหลายได้เข้ามาอยู่ในบริบทใหม่ของความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ แต่เดิมเลยนั้น กองทัพประจำการสมัยใหม่เป็นเครื่องมือที่ดีของการปกป้องอธิปไตยของประชาชนจากการคุกคามหรือล่วงละเมิดของรัฐอื่น แต่เมื่อบริบทความสัมพันธ์ระหว่างประเทศเปลี่ยนไปแล้ว กองทัพประจำการสมัยใหม่อาจเป็นเครื่องมือที่มีประสิทธิภาพน้อยลง

ในความเป็นจริง อำนาจต่อรองของรัฐประชาชาติปัจจุบันในการปกป้องอธิปไตยของตนเอง ใช้กองทัพน้อยลงอย่างมาก โดยเฉพาะประเทศเล็กๆ ไปถึงประเทศขนาดกลางอย่างไทย ไม่อย่างนั้นก็คงเกิดสงครามล้างผลาญกันไปทั่วโลก ทั้งนี้เพราะแต่ละรัฐก็มีอำนาจทางการทูต, เศรษฐกิจ, สถานะเชิงเกียรติยศ ฯลฯ ที่จะใช้ต่อรองได้ (ทั้งเพิ่มหรือลดอำนาจดังกล่าวได้ด้วย) และมักทำงานอย่างได้ผล – อย่างน้อยก็นำไปสู่การประนีประนอม ซึ่งแปลว่าไม่มีใครได้อะไรไปหมดคนเดียว – เสียยิ่งกว่าทำสงครามอย่างเทียบกันไม่ได้

ทหารประจำการคือกำลังทางเศรษฐกิจที่ต้องเสียไปเปล่าแก่ทุกสังคม (ยิ่งกว่าเศรษฐกิจเสียอีก เพราะคงมีจิตรกร, นักคอมพิวเตอร์, นักดาราศาสตร์, นักบริหาร, ผู้กำกับภาพยนตร์ ฯลฯ ชั้นเยี่ยมๆ ที่ถูกเกณฑ์หรือสมัครไปฝึกทหารเสีย 2 ปี) โดยเฉพาะในประเทศที่กำลังขาดแรงงานเช่นไทย ดังนั้น การเลิกกองทัพจึงมีผลดีในทางอื่นๆ แก่สังคมด้วย

อย่างไรก็ตาม ข้อเสนอของผมข้างต้นอาจแรงเกินกว่าจะทำทันที เพราะอย่างไรเสียก็ปฏิเสธไม่ได้ว่ากองทัพเป็นแหล่งจ้างงานที่ใหญ่มาก บางทีการมีกองทัพประจำการอาจเป็นประโยชน์ทางเศรษฐกิจก็ได้ ถ้าจ่ายค่าแรงแก่เขาอย่างเป็นธรรม และนอกจากฝึกทหารแล้วก็ยังฝึกทักษะด้านอื่นที่จะทำให้เขาเข้าสู่ตลาดงานอย่างมีอำนาจต่อรองมากขึ้น

(ผมทราบดีครับว่าพูดอย่างนี้โดยขาดข้อมูลความรู้ เมื่อ 50 ปีที่แล้ว อาจเป็นไปได้ว่าเรามีแรงงานล้นเกิน แต่ปัจจุบันเมื่อระดับการศึกษาของทหารเกณฑ์เพิ่มสูงขึ้นอย่างมาก ถ้าเขาได้ทำงานก็จะเป็นจุดเริ่มต้นการศึกษาไปสู่ทักษะเฉพาะบางอย่าง ผมไม่ทราบว่าถ้าไม่ถูกเกณฑ์ทหาร เด็กหนุ่มเหล่านั้นจะมีโอกาสเข้าสู่งานสักกี่เปอร์เซนต์ ดังนั้น เมื่อพูดว่ากองทัพเป็นแหล่งจ้างงานที่สำคัญจึงเป็นการพูดบนฐานข้อมูลโบราณ ผมไม่ทราบว่าปัจจุบันยังพูดอย่างนั้นได้หรือไม่ เพราะตรงกันข้ามการเกณฑ์ทหารอาจกลายเป็นการทำลายแหล่งจ้างงานที่สำคัญกว่ากองทัพก็ได้)

2. ในประเทศที่ไม่มีภัยคุกคามเฉพาะหน้า กำลังหลักของกองทัพประจำการอยู่ที่ทหารกองหนุน หนุ่ม (สาว) ถูกเรียกเกณฑ์หรืออาสาสมัครเข้ารับการฝึกทหารในระยะสั้น เช่น 6 เดือนหรือ 1 ปี จนมีความรู้และประสบการณ์พื้นฐานที่อาจฝึกเสริมได้รวดเร็วในเวลาระดมพล ทหารที่ประจำการอยู่จริง (ไม่นับกรมการรักษาดินแดนซึ่งมีหน้าที่พัฒนาการฝึกทหาร) คือหน่วยแกนกลางในกรมกองต่างๆ เท่านั้น

กำลังพลที่น้อยลง ทำให้ “อำนาจ” ของกองทัพในการแทรกแซงทางการเมืองน้อยลงไปด้วย

3. อย่างที่พรรคอนาคตใหม่เคยเสนอ คือยกเลิกการเกณฑ์ทหาร แต่ใช้การสมัครใจเข้ารับราชการทหารในเวลาจำกัดและกลายเป็นทหารกองหนุนเมื่อปลดบำนาญ คนเหล่านี้จะได้ค่าตอบแทนที่คุ้มกับเวลาและโอกาสที่เสียไป แต่ก็จะได้รับการฝึกและการบำรุงรักษาอย่างดีในระหว่างรับราชการทหาร

ด้วยวิธีเช่นนี้ กำลังพลของกองทัพก็จำเป็นต้องลดลงด้วยเช่นกัน เพราะเราไม่ทุ่มเงินไปซื้ออาวุธเพียงอย่างเดียว ต้องทุ่มเงินไปสร้างกำลังพลที่มีสมรรถนะขึ้นมาให้ได้ด้วย

4. ลดภารกิจของกองทัพลงทั้งหมด เหลือแต่เพียงการรบกับอริศัตรูต่างประเทศที่อาจคุกคามประเทศไทยเท่านั้น การรักษาความมั่นคงภายในเป็นภารกิจของหน่วยงานอื่น ซึ่งอาจมีความชำนาญเสียยิ่งกว่ากองทัพ (เช่น การหาข่าวทหาร กับการหาข่าวเพื่อความมั่นคงภายในต่างกันลิบลับ และต้องการความรู้ความชำนาญคนละอย่างกัน) เช่น ถ้าเรามีหน่วยงานเพื่อบรรเทาสาธารณภัยโดยเฉพาะ ที่มีเครื่องไม้เครื่องมือพร้อม มีการเก็บข่าวสารข้อมูลอย่างดี มีระบบบริหารที่มีประสิทธิภาพ ฯลฯ กองทัพก็ไม่มีภาระที่จะต้องบรรเทาสาธารณภัยใดๆ ซึ่งหมายความว่าไม่ต้องสะสมเครื่องไม้เครื่องมือ

กองทัพจะเข้าร่วมปฏิบัติงานเฉพาะเมื่อหน่วยงานหลักขาดกำลังคนในยามฉุกเฉินบางกรณีเท่านั้น

5. การรบอาจเป็นความชำนาญของกองทัพที่ได้รับการฝึกและเตรียมการเพื่อการนั้น แต่ความมั่นคงของประเทศ (ซึ่งรวมการบริหารกองทัพด้วย) ต้องอาศัยความรู้ความชำนาญมากกว่า “นักรบ” เพราะฉะนั้น องค์กรทางด้านนี้ ซึ่งปัจจุบันถูกบุคลากรของกองทัพครอบงำอยู่ในเมืองไทย ต้องจัดระบบกันใหม่

เพื่อเปิดให้ “คนนอก” ที่มีความชำนาญในด้านอื่นๆ เข้าไปเป็นหลักแทนทหาร

ที่มา: มติชนสุดสัปดาห์ www.matichonweekly.com/column/article_608158