TDRI เผย เหตุใดการแก้ปัญหาฝุ่น PM2.5 จึงมีความยาก และข้อจำกัดที่ทำให้การจัดการกับ PM2.5 ของรัฐล้มเหลว หนึ่งในอุปสรรคมาจากการที่ท้องถิ่นขาดเงิน และถูกซ้ำเติมจากกฎระเบียบต่างๆ ที่ยากต่อการบริหารจัดการปัญหาฝุ่น PM2.5 

4 เม.ย. 2566  สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (Thailand Development Research Institute) หรือ TDRI รายงานเกี่ยวกับการจัดการสถานการณ์ฝุ่น PM2.5 หลังในช่วงสัปดาห์ที่ผ่านมาเชียงใหม่เป็นเมืองที่มีฝุ่นมลพิษ PM2.5 เป็นอันดับหนึ่งของโลก และเชียงใหม่ก็เคยติดอันดับหนึ่งในเรื่องมลพิษมาก่อนแล้ว ระบุ ภาครัฐเพิ่งเริ่มตระหนักถึงปัญหาฝุ่น PM2.5 ตั้งแต่ปี 2561 เมื่อกรมควบคุมมลพิษเริ่มนำค่า PM2.5 มารวมคำนวณในดัชนีคุณภาพอากาศ ในปีต่อมารัฐบาลได้ประกาศให้ปัญหา PM2.5 เป็นวาระแห่งชาติ โดยกำหนดมาตรการต่างๆ เช่น ห้ามเผาในที่โล่งแจ้ง ตรวจจับรถควันดำ ฯลฯ

หากเปรียบเทียบกับประเทศอาเซียน ไทยมีปัญหา PM2.5 สูงกว่า เช่นปี 2562 ค่า PM2.5 ของไทยคือ 27.4 ไมโครกรัมต่อลูกบาศก์เมตร มาเลเซีย 16.6 ไมโครกรัมต่อลูกบาศก์เมตร อินโดนีเซีย 19.4 ไมโครกรัมต่อลูกบาศก์เมตร เวียดนาม 20.4 ไมโครกรัมต่อลูกบาศก์เมตร

คำถาม คือ ทำไมการแก้ปัญหา PM2.5 จึงยังไม่ประสบความสำเร็จ

TDRI ไล่เลียงว่าให้เห็นการจัดการปัญหาฝุ่น PM2.5 ของไทยที่ล้มเหลวผ่านผลกระทบจาก PM2.5 , ต้นตอของ PM2.5 , เหตุใดการแก้ปัญหาฝุ่น PM2.5 จึงมีความยาก และข้อจำกัดที่ทำให้การจัดการกับ PM2.5 ของรัฐล้มเหลว ดังนี้

1. ผลกระทบจาก PM2.5

สถานการณ์ฝุ่นควันสร้างความสูญเสียทางเศรษฐกิจอย่างมหาศาลและผลเสียมีแนวโน้มทวีความรุนแรง ธนาคารโลกประเมินว่าต้นทุนเศรษฐกิจของไทยเพิ่มจาก 2.10 แสนล้านบาทในปี 2533 เป็น 8.71 แสนล้านบาทในปี 2556  และจากการศึกษาของวิษณุ อรรถวานิช (2562) พบว่า มูลค่าความเสียหายทางเศรษฐกิจของครัวเรือนไทยสูงถึง 2.17 ล้านล้านบาท/ปี เฉพาะครัวเรือนในกรุงเทพฯและปริมณฑลมีค่าความเสียหายต่อครัวเรือน 4.36 แสนล้านบาท/ปี 

ต้นทุนทางเศรษฐกิจที่สำคัญที่สุด คือ ต้นทุนสุขภาพ ข้อมูลของ State of Global Air รายงานว่าไทยมีผู้เสียชีวิตจาก PM2.5 ถึง 32,200 คนในปี 2562 (หรือ 33.1 คนต่อประชากรแสนคน) ข้อมูลการวิเคราะห์ 36 จังหวัดที่เผชิญหน้ากับปัญหามลพิษทางอากาศของ Green Peace เผยว่า ในปี 2564 ตัวเลขผู้เสียชีวิตก่อนวัยอันควรจากPM2.5 สูงถึง 29,000 ราย นับเป็นตัวเลขที่สูงกว่าการตายจากอุบัติเหตุบนท้องถนน ยาเสพติด และการฆาตกรรมรวมกันเสียอีก อย่างไรก็ตามอัตราการเสียชีวิตจาก PM2.5 ของไทย (33.1 คนต่อประชากรแสนคนในปี 2562) ยังต่ำกว่าเพื่อนบ้าน เช่น มาเลเซีย 43.6  เวียดนาม 44.8   อินโดนีเซีย 56.0 

ต้นทุนอีกประเภทที่คนส่วนใหญ่ยังไม่ตระหนักคือมลพิษจากฝุ่น PM2.5 กำลังสร้างความเสียหายต่อคุณภาพดิน น้ำและการเติบโตของสิ่งมีชีวิตในป่า รวมทั้งความหลากหลายด้านชีวภาพ ในสหรัฐอเมริกามีระบบติดตามและแก้ปัญหามลพิษจาก PM2.5 ที่อยู่ในรัศมี 124-186 ไมล์รอบอุทยานสำคัญต่างๆ

2. ต้นตอใหญ่ของ PM2.5

ปรกติแล้วฝุ่น PM2.5 จะเกิดขึ้นมาก ในช่วงปลายหนาวถึงต้นฤดูแล้ง (มกราคม-มีนาคม) ทั้งนี้เพราะความกดอากาศสูงที่แผ่ลงมาปกคลุมภาคเหนือมีกำลังอ่อนลง ลมมรสุมตะวันออกเฉียงเหนือมีกำลังอ่อนลง หรือมีลมสงบ ประกอบกับการผกผันกลับของอุณหภูมิในอากาศ ทำให้เกิดสภาพอากาศร้อนด้านบนกดทับอากาศเย็นเหมือนมีฝาครอบ การไหลเวียนและถ่ายเทอากาศไม่ดี ฝุ่นควันจึงสะสมในอากาศ และสภาพอากาศแห้งยังเอื้อต่อการเกิดไฟป่าง่ายอีกด้วย ยิ่งไปกว่านั้น เขตภาคเหนือยังได้รับผลกระทบจากปัจจัยด้านภูมิประเทศที่เป็นที่ราบล้อมรอบไปด้วยภูเขา ลักษณะเหมือนแอ่งกระทะ การสะสมหมอกควันในอากาศจึงรุนแรงกว่าพื้นที่อื่น 

ฝุ่น PM2.5 เกิดจากแหล่งกำเนิดโดยตรง (เช่น การเผาในที่โล่งแจ้งในชนบทและในป่า การขนส่ง การผลิตไฟฟ้าและโรงงาน) และแหล่งกำเนิดทางอ้อมที่เกิดจากการรวมตัวของก๊าซและมลพิษในบรรยากาศ โดยเฉพาะซัลเฟอร์ไดออกไซด์ และไนโตรเจนออกไซด์

ต้นตอใหญ่ที่สุดของฝุ่น PM2.5 คือการเผาในที่โล่งในพื้นที่เกษตร และไฟไหม้ป่า รายงานการศึกษาในอดีตระบุว่าการเผาในที่โล่งในพื้นที่เกษตรก่อให้เกิดฝุ่น PM2.5 ประมาณ 209,937 ตัน) 

รองลงมาคือ อุตสาหกรรม (65,140 ตัน/ปี) และการขนส่ง (50,200 ตัน/ปี) และการผลิตไฟฟ้า (31,793 ตัน/ปี) ส่วนแหล่งกำเนิดทางอ้อมของ PM2.5 ที่สำคัญที่สุด คือซัลเฟอร์ไดออกไซด์ที่ส่วนใหญ่เกิดจากการผลิตไฟฟ้าจากถ่านหินและน้ำมัน (231,000 ตัน/ปี) จากโรงงานอุตสาหกรรม (212,000 ตัน/ปี) ส่วนต้นตอสำคัญของไนโตรเจนออกไซด์ คือ การขนส่ง (246,000 ตัน/ปี) การผลิตไฟฟ้า (227,000 ตัน/ปี) และโรงงานอุตสาหกรรม (222,000 ตันต่อปี) ตามลำดับ

ในเขตเมืองใหญ่ๆโดยเฉพาะกรุงเทพมหานคร ต้นตอที่ทำให้เกิด PM2.5 มากที่สุดมาจากไอเสียจากรถยนต์ผนวกกับการจราจรที่ติดขัด  โดยเฉพาะจากพาหนะเครื่องยนต์ดีเซลที่มีกระบวนการเผาไหม้ไม่สมบูรณ์ เกิดเขม่าและฝุ่นควันมาก ยิ่งกว่านั้นไทยยังคงควบคุมมลพิษจากเครื่องยนต์ด้วยมาตรฐานยูโร 4 ต่ำกว่ายุโรป (ยูโร 5-6) รถยนต์ดีเซลในไทยตามมาตรฐานยูโร 4 ปล่อยอนุภาคฝุ่นระดับ 10 ไมครอน 0.025 กรัมต่อกม. เทียบกับยูโร 5-6 ที่ปล่อยอนุภาคฝุ่นไม่เกิน 0.005 กรัมต่อกม. รองลงมา คือ การเผาไหม้เชื้อเพลิงฟอสซิลในโรงไฟฟ้า โรงงานอุตสาหกรรม การเผาเศษขยะ และกิจกรรมในครัวเรือน

ส่วนต้นตอในชนบท ส่วนหนึ่งเกิดจากการเผาวัสดุการเกษตรทั้งในที่โล่งและที่ไม่โล่ง เช่น การเผาอ้อยก่อนตัด การเผาตอซังในไร่ข้าวโพด และนาข้าว เพราะเป็นวิธีที่ง่ายและประหยัดแรงงานและค่าใช้จ่ายสำหรับเกษตรกรผู้มีรายได้น้อย การเผาขยะ ในบางพื้นที่มีการเผาเพื่อหาของป่า การเผาเพื่อบุกรุกพื้นที่ป่าและจับจองพื้นที่เพื่อทำมาหากิน และไฟป่าโดยเฉพาะในปีถัดมาหลังจากมีฝนตกชุกในปีก่อน ทำให้มีความชื้นสะสมในป่า

นอกจากต้นเหตุที่เกิดภายในประเทศแล้ว ฝุ่นควันที่พัดมาจากประเทศเพื่อนบ้านอันเนื่องจากการเผาวัสดุทางการเกษตรหลังจากการเพาะปลูกข้าวโพดเลี้ยงสัตว์และอ้อยก็เป็นอีกต้นตอหนึ่งโดยเฉพาะจังหวัดในภาคเหนือที่อยู่ติดชายแดนพม่าอย่าง จ.ตาก จ.แม่ฮ่องสอน  จ.เชียงราย และภาคตะวันออกที่ติดเขมร  ฝุ่นควันดังกล่าวอยู่นอกเหนืออำนาจการจัดการของรัฐไทย ขอบเขตทางภูมิศาสตร์ของฝุ่นมลพิษนี้เรียกว่า airshed หรือ แอ่งฝุ่น PM2.5 

ภาพจาก TDRI

3. ทำไมการแก้ปัญหาฝุ่น PM2.5 จึงยากมาก: สาเหตุด้านระบบการผลิตและพฤติกรรม

การแก้ปัญหา PM2.5 ให้ได้ผลจำเป็นต้องทำความเข้าใจเรื่องสาเหตุต่างๆที่สลับซับซ้อน ตั้งแต่สาเหตุด้านระบบการผลิตทั้งในภาคเกษตร โรงไฟฟ้า การขนส่ง และโรงงานอุตสาหกรรม พฤติกรรมของคนในเมืองและเกษตรกร ข้อจำกัดและจุดอ่อนของนโยบายและแนวทางการแก้ปัญหาของรัฐ และข้อจำกัดด้านการเมือง เป็นต้น

ในเขตชนบท การเผาส่วนใหญ่เกิดในป่าผลัดใบ (มากกว่า 65 %) รองลงมาคือป่าไม่ผลัดใบและพื้นที่การเกษตร จุดที่เผาส่วนใหญ่ห่างจากหมู่บ้านและชุมชน มักเกิดในบริเวณใกล้ป่าสงวนมากกว่าป่าอนุรักษ์ แม้แต่ละพื้นที่จะมีสาเหตุและช่วงเวลาของการเผาแตกต่างกันไป แต่ก็มีสาเหตุร่วมกันคือ การเผาวัสดุการเกษตร เผาเพื่อเตรียมทำไร่ หาของป่า จับจองพื้นที่ หรือเพื่อจัดการพื้นที่ป่ารกร้าง ทั้งนี้สาเหตุเชิงซ้อนมีหลายมิติ อาทิ ภูมิประเทศ ภูมิอากาศ อาชีพ (หาของป่ามีรายได้ดีกว่าทำเกษตร) ความยากจน ขาดแรงงาน วัฒนธรรม หรือรสนิยมชอบกินของป่า ขาดเทคโนโลยีที่เป็นไปได้สำหรับการปรับเปลี่ยนชนิดพืชจากข้าวโพด รวมทั้งเทคโนโลยีการจัดการวัสดุการเกษตรที่มีต้นทุนต่ำกว่าการเผา รวมทั้งปัญหาด้านการปรับเปลี่ยนพฤติกรรมของเกษตรกรอีกด้วย

เหตุผลสำคัญที่เกษตรกรยังคงต้องเผาวัสดุการเกษตรในแปลงนาข้าวและข้าวโพด หรือ เผาไร่อ้อยก่อนตัด (ทั้งๆที่มีแรงจูงใจรับซื้ออ้อยที่ไม่เผาในราคาสูง) คือ การขาดแคลนแรงงานและการใช้เครื่องจักรเก็บเกี่ยวที่ต้องลงทุนสูงในการปรับพื้นที่ไร่ให้เสมอ แปลงไร่มีขนาดเล็กจนไม่คุ้มที่จะใช้เครื่องจักร หรือขาดวิธีการจัดการวัสดุการเกษตรในแปลงข้าวโพด และนาข้าวที่มีต้นทุนจัดการต่ำกว่าการเผา หรือการทำนาติดต่อกัน 3 รอบต่อปีทำให้ไม่มีเวลานานพอที่ตอซังและฟางที่ไถกลบจะย่อยสลายได้ทัน ส่วนการทำไร่ข้าวโพดบนเขาก็ไม่สามารถใช้เครื่องจักรได้ ยิ่งกว่านั้นยังไม่มีพืชทดแทนข้าวโพดที่ปลูกง่าย พ่อค้ายินดีให้สินเชื่อเพื่อเพาะปลูก ขายสะดวก และได้กำไรไม่น้อยกว่าข้าวโพด ไม่มีพืช/อาชีพที่ให้รายได้สูงกว่าการเผาป่าเพื่อเก็บเห็ดเผาะและของป่า รวมทั้งการที่มีนายทุนจ้างชาวบ้านเผาป่าเพื่อยึดครองที่ดิน

การแก้ปัญหา PM2.5 ในเมืองเป็นเรื่องยากทั้งด้านโครงสร้างการผลิต และเหตุผลด้านการเมือง  ในด้านโครงสร้างการผลิต ต้องมีการเปลี่ยนรถยนต์ เครื่องจักรในโรงงาน และโรงไฟฟ้า จากการใช้พลังงานฟอสซิลเป็นไฟฟ้าหรือพลังงานหมุนเวียน

โดยเฉพาะต้นทุนจากการเปลี่ยน รถยนต์ปิ๊กอัพ และรถบรรทุกที่ใช้ดีเซลจำนวนมาก ไปเป็นรถไฟฟ้า หรือการใช้ไฮโดรเจนในอนาคต (เฉพาะในกทม. มีรถปิ๊กอัพ 3.2 ล้านคัน คิดเป็น 27.5% ของปริมาณรถทั้งหมด 11.65 ล้านคัน กรมขนส่ง, 31 ม.ค. 2566)  รวมทั้งต้นทุนการวางโครงสร้างพื้นฐานด้านสถานีชาร์จไฟทั่วประเทศ และความไม่สะดวกที่ต้องใช้เวลาชาร์จไฟฟ้านาน

นอกจากภาคธุรกิจและประชาชนจะต้องใช้เงินมหาศาลในการลงทุนเปลี่ยนเครื่องจักรเครื่องยนต์แล้ว ยังต้องใช้ความกล้าหาญทางการเมือง แค่การประกาศใช้มาตรฐานควบคุมมลพิษของรถยนต์รุ่นใหม่เป็นยูโร 5 ตามวาระแห่งชาติเรื่องการแก้ไขปัญหาฝุ่นละอองที่จะต้องเริ่มในปี 2564 ก็ถูกครม.ประกาศเลื่อนไปเป็นปี 2567 เมื่อวันที่ 21 กุมภาพันธ์ 2566 ที่ผ่านมา (ทั้งๆที่เรากำลังเผชิญปัญหา PM2.5 อย่างหนัก) นโยบายที่ยากกว่าเรื่องยูโร 5 ได้แก่ การยกเลิกการอุดหนุนราคาน้ำมันดีเซลในระยะสั้น และขึ้นภาษีน้ำมันดีเซล (แล้วประกาศยกเลิกการใช้รถที่ใช้ดีเซลในระยะยาว

4. ทำไมการแก้ปัญหาหมอกควันของรัฐจึงล้มเหลว: ข้อจำกัด 3 ด้าน

นอกจากข้อมูลดัชนี PM2.5 และดัชนี IQAIR ที่สูงมากเมื่อเทียบกับประเทศในกลุ่มเอเชียใต้แล้ว หลักฐานแสดงความล้มเหลวของนโยบายป้องกันฝุ่น PM2.5 คือ แผนและแนวทางปฏิบัติการป้องกันและแก้ปัญหาไฟป่า การเผาในที่โล่ง และมลพิษหมอกควันของเชียงใหม่ในปี 2561 – 2562 ที่เน้นมาตรการป้องกัน และมาตรการการกำหนดช่วงเวลาห้ามเผาในที่โล่งโดยเด็ดขาด  ผลการดำเนินงานปรากฎว่า จำนวนวันที่ค่า PM10 เกินมาตรฐาน สูงถึง 37 วัน เทียบกับตัวชี้วัดที่ต้องไม่เกิน 10 วัน  

ความล้มเหลวของรัฐมาจากข้อจำกัดและจุดอ่อนสำคัญ 3 ด้าน

ประการแรก แนวทางการจัดการฝุ่น PM2.5แบบภัยพิบัติ ไม่ใช่แนวทางที่เหมาะสม เช่นการตั้งกรรมการในเดือนตุลาคมก่อนมีฝุ่น PM2.5และสลายตัวเดือนพฤษภาคม ทำให้ขาดความจำสถาบัน ขาดการจัดการและการศึกษาวิเคราะห์แบบต่อเนื่องโดยมืออาชีพ กรณีนี้ต้องเปลี่ยนระบบการจัดการเป็นการจัดการเชิงโครงสร้าง

ประการที่สอง ท้องถิ่นขาดเงิน และถูกซ้ำเติมจากกฎระเบียบต่างๆ ที่เป็นอุปสรรคต่อการบริหารจัดการ แม้ว่าสภาพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ (สศช.) และคณะกรรมการพัฒนาระบบราชการ และสำนักงบประมาณได้ริเริ่มให้มีการจัดสรรงบประมาณแบบบูรณาการให้จังหวัด และกลุ่มจังหวัดภายใต้โครงสร้างการบริหารงานเชิงพื้นที่แบบบูรณาการ ตาม พ.ร.บ.วิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2561 รวมทั้งมีระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการบริหารงานเชิงพื้นที่แบบบูรณาการ พ.ศ.2560 และตั้งแต่ปี 2561 มีการตั้งคณะกรรมการบูรณาการนโยบายพัฒนาภาค (ก.บ.ภ.) โดยมีนายกรัฐมนตรีเป็นประธาน สำนักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ (สศช.) เป็นเลขา

โดยมีเจตนารมณ์ร่วมกันในการกำหนดนโยบายแผนพัฒนาภาคแบบ One Plan ทำงานแบบเครือข่าย มีการจัดทำแผนพัฒนาจังหวัด/กลุ่มจังหวัดผ่านกระบวนการล่างสู่บน (Bottom Up) โดยมีคณะกรรมการบริหารงานกลุ่มจังหวัดแบบบูรณาการ (ก.บ.ก.) เป็นผู้ทำแผนระดับรอง ส่วน ก.บ.จ. คณะกรรมการบริหารงานจังหวัดแบบบูรณาการ (กบจ.) จัดทำแผนพัฒนาจังหวัดระดับอำเภอตามความต้องการของตำบล/หมู่บ้าน และมีอนุกรรมการของ ก.บ.ภ. (คณะกรรมการบูรณาการนโยบายพัฒนาภาค) กลั่นกรองแผนที่ ก.บ.ภ. อนุมัติ ส่วน สศช.กำหนดกรอบการจัดสรรงบประมาณกลุ่มจังหวัดร้อยละ 30 และจังหวัดร้อยละ 70 ซึ่งแบ่งงบบูรณาการเป็น 2 ประเภท ได้แก่ งบบูรณาการตามยุทธศาสตร์ (Agenda) และบูรณาการตามพื้นที่ใต้จังหวัด/กลุ่มจังหวัด

แต่ในทางปฏิบัติ ผลการดำเนินงานช่างน่าผิดหวัง เพราะไม่มีแผนแบบล่างสู่บนในพื้นที่จริงที่เป็นการบูรณาการแผนระหว่างหน่วยงานต่างๆ  การจัดสรรงบประมาณยังไม่มีประสิทธิภาพ 

ด้วยหน่วยงานส่วนภูมิภาคสามารถตั้งงบประมาณได้ 2 ช่องทางคือ ช่องบูรณาการกลุ่มจังหวัด  และช่อง Agenda ตามอำนาจของกรม (รวมทั้งกรมที่ไม่ได้บูรณาการกับกรมอื่นๆ) ภายใต้อำนาจเต็มในการตัดสินใจ/จัดสรรงบของสำนักงบประมาณ สำหรับงบ Agenda ของหน่วยราชการส่วนกลาง/ส่วนภูมิภาคมีอธิบดีและรัฐมนตรีว่าการ (รมว.) ต่อรองกับสำนักงบประมาณโดยตรง แต่งบบูรณาการภาค/จังหวัดไม่มีเจ้าภาพแท้จริง จึงไม่มีอำนาจต่อรองกับสำนักงบประมาณ พูดให้เห็นภาพคือ ของบ 4 บาท ได้มาแค่ 1 บาท แถมต้องหารเฉลี่ยระหว่างจังหวัด งบจังหวัด/กลุ่มจังหวัดจึงน้อยมาก และยังมีแนวโน้มลดลงมากเพราะกรมต่างๆ ไม่สามารถใช้งบได้ตามเป้า และข้อจำกัดห้ามย้ายงบข้ามกรม

งบจังหวัดจึงลดลงจาก 48,611 ล้านบาทในปี 2561 เหลือ 19,600 ล้านบาทในปี 2563 และงบกลุ่มจังหวัดลดลงจาก 16,332 ล้านบาทในปี 2561 เหลือ 8,400 ล้านบาทในปี 2563 และตัวเลขกรอบการจัดสรรงบประมาณของจังหวัดและกลุ่มจังหวัดในปี 2567  ยังเท่ากับปี 2563 

ยิ่งไปกว่านั้น ยังติดปัญหาผู้ว่าราชการจังหวัดสั่งงบบูรณาการกลุ่มจังหวัดได้ แต่โยกย้ายงบไม่ได้ ด้วยกฎหมายห้ามหน่วยราชการใช้งบประมาณเพื่อทำงานของกรม/กระทรวงอื่น ตัวอย่างเช่น การวางสายไฟลอดใต้ทะเลจากเกาะในอ่าวพังงาถึงชายฝั่ง มีพื้นที่ทับซ้อนหลายหน่วยงาน คือ การประปาส่วนภูมิภาค กรมอุทยานแห่งชาติ กรมทรัพยากรทางทะเล แต่ละกรมต้องต่างคนต่างของบ ต่างคนต่างจัดจ้างจัดซื้อ 

นอกจากนี้ การเบิกจ่ายเงินหลวงมีขั้นตอนมากมาย ลัดขั้นตอนไม่ได้ เช่นเงินชดเชยภัยพิบัติใช้เวลาเบิกมากถึง 3 – 6 เดือน เพราะระเบียบราชการยังติดกับดักการตรวจสอบ สร้างอุปสรรคอย่างมากต่อการบูรณาการการทำงาน โดยมีหน่วยงานตรวจสอบถึง 4 หน่วย ได้แก่ สำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน (สตง.) กรมบัญชีกลาง คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.) และสำนักงานคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตในภาครัฐ (ป.ป.ท.)

ความยากลำบากประการที่สาม คือ แม้จะมีการจัดการฝุ่น PM2.5 ภายในจังหวัดที่มีประสิทธิภาพสูงสุด มีความร่วมมือจากหน่วยราชการต่างๆ ชุมชน และกลุ่มประชาสังคม มีมาตรการป้องกันทั้งในเมืองและชนบท ก็ไม่อาจแก้ปัญหาฝุ่น PM2.5 ได้ ดั่งประสบการณ์ของกลุ่มประชาสังคมในเชียงใหม่ ที่มีการจัดการร่วมกันเป็นกลุ่มจังหวัด ก็ยังแก้ปัญหาไม่ได้  เพราะฝุ่น PM2.5 ส่วนหนึ่งพัดข้ามมาจากจังหวัดใกล้เคียงในภาคเหนือและประเทศเพื่อนบ้านโดยเฉพาะชายแดนฝั่งพม่าที่ปลูกข้าวโพด  

ส่วนชายแดนเขมรก็มีการปลูกอ้อยและเผาไร่อ้อย ทำให้ฝุ่น PM2.5 พัดเข้าถึงกรุงเทพฯ แต่นักวิจัยและผู้กำหนดนโยบายของไทยยังไม่มีข้อมูลและความรู้ว่าขอบเขตทางภูมิศาสตร์ของฝุ่น PM2.5 ที่เรียกว่า airshed (คล้ายกับขอบเขตของลุ่มน้ำที่เรียกว่า watershed)  เช่น ในภาคเหนือ airshed กินพื้นที่เท่าไร และในประเทศไทยมี airshed กี่แห่ง แต่ละแห่งครอบคลุมพื้นที่จังหวัดใดทั้งในประเทศและนอกประเทศ เรารู้แค่หยาบๆว่า 60-65% ของฝุ่นpm2.5 ในเชียงใหม่มาจากต่างจังหวัดและประเทศเพื่อน การกำหนดขอบเขตของ airshed ต้องใช้ทรัพยากรจำนวนมากและผู้เชี่ยวชาญหลายด้านเพื่อสร้างแบบจำลอง เพราะนอกจากสภาพภูมิอากาศ กิจกรรมทางเศรษฐกิจแล้ว สภาพภูมิประเทศก็มีส่วนสำคัญ โดยเฉพาะในภาคเหนือที่เป็นหุบเขาจากใต้ไปสู่ทิศเหนือ ประกอบกับแอ่งกระทะหลายๆแอ่ง ทำให้ฝุ่นที่พัดเข้ามาจากตะวันออกติดอยู่ในแอ่งเหล่านั้นในช่วงปลายฤดูหนาวต่อกับต้นฤดูร้อน