รัฐธรรมนูญมาตรา 1 บัญญัติว่า "ประเทศไทยเป็นราชอาณาจักรอันหนึ่งอันเดียว จะแบ่งแยกมิได้"

แม้การเสนอแก้ไขมาตรานี้จะเป็นประเด็นที่มีความละเอียดอ่อนโดยเฉพาะในสังคมที่มีความขัดแย้งและอุมดมการณ์ชาตินิยมยังมีบทบาทสำคัญ แต่มาตรา 1 ก็เป็นประเด็นที่ถูกพูดถึงอยู่บ่อยครั้งในวงวิชาการ โดยข้อเสนอดังกล่าวถูกโจมตีด้วยกระแสของคนกลุ่มหนึ่ง หลังจากที่ ผศ.ดร.ชลิตา บัญฑุวงศ์ อาจารย์ประจำคณะสังคมศาสตร์ มหาวิทยาลัยเกษตรศาสตร์ ได้กล่าวถึงการแก้ไขมาตราดังกล่าวในฐานะ 'ทางเลือกหนึ่ง' ของการแก้ข้อจำกัดของโครงสร้างรัฐที่กดทับคนในพื้นที่สามจังหวัดชายแดนภาคใต้

อย่างไรก็ดี ในงานศึกษาทางวิชาการและความเห็นของนักวิชาการ อย่าง รศ.ดร.อนุสรณ์ อุณโณ คณบดีคณะสังคมวิทยาและมานุษยวิทยามหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ และ ศ.ดร.เอนก เหล่าธรรมทัศน์ อดีตคณบดีคณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ต่างเห็นตรงกันว่า โครงสร้างของรัฐมีผลต่อการรักษาไว้ซึ่งความหลากหลาย จึงจำเป็นต้องมีการจัดวางโครงสร้างเสียใหม่ แต่ทว่า "มาตรา 1" ของรัฐธรรมนูญก็ทำลายจินตนาการต่อรูปแบบโครงสร้างของรัฐที่เหมาะสมกับแต่ละพื้นที่

ที่ผ่านมาจะมีผู้เสนอรูปแบบการปกครองใหม่ ที่ไม่ขัดต่อรัฐธรรมนูญมาตราดังกล่าว แต่ก็ปฏิเสธไม่ได้ว่า "มาตรา 1" เป็นข้อท้าทายอย่างหนึ่งของการแก้ปัญหาความขัดแย้งพื้นที่ชายแดนใต้

รัฐไทยไม่ยืดหยุ่นต่อความแตกต่างทางชาติพันธ์ุ-ศาสนา

รศ.ดร.อนุสรณ์ อุณโณ คณบดีคณะสังคมวิทยาและมานุษยวิทยามหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ และผู้เขียนหนังสือ “We Love Mr.King: Malay Muslims of Southern Thailand in the Wake of Unrest” กล่าวว่า ปัญหาชายแดนใต้เป็นปัญหาของอำนาจอธิปไตยที่มันจัดการไม่ได้ หลังสยามกลายเป็นรัฐสมัยใหม่และผนวกเอาหัวเมืองมลายูเข้ามาเป็นส่วนหนึ่ง ทำให้ตัวตนของคนในพื้นที่มีปัญหา เนื่องจากอุดมการณ์ของรัฐไทย ที่มีชาติ ศาสนา พระมหากษัตริย์เป็นตัวตั้ง ไปผูกอยู่กับชาติพันธุ์ไทยและศาสนาพุทธ ขณะที่คนในพื้นที่เป็นคนมลายูและนับถือศาสนาอิสลาม จึงเกิดวิกฤตของอำนาจอธิปไตย ตัวตนของคนในพื้นที่จึงขัดแย้งกับตัวตนของประชาชนที่รัฐไทยอยากให้เป็น และปัญหานี้ก็ยิ่งลุกลามบานปลายมากขึ้น เพราะรัฐไทยมีลักษณะเป็นรัฐรวมศูนย์

โดย รศ.ดร.อนุสรณ์ ยกตัวอย่างกรณีงานกีฬาสีระหว่างโรงเรียนตาดีกา หรือ ศูนย์การศึกษาอิสลามประจำมัสยิดในพื้นที่จังหวัดชายแดนใต้ สำหรับเด็กอายุระหว่าง 5-12 ปี ซึ่งเดิมทีตาดีกาสัมพันธ์จะจัดโดยตาดีกาของแต่ละตำบล เป็นเจ้าภาพและแข่งกันเองระดับตำบล แต่ต่อมาทางอำเภอกับปลัดอำเภอมาแจ้งว่า ต่อไปนี้ให้งานตาดีกาสัมพันธ์ไม่ต้องจัดระดับตำบลแล้ว แต่ให้มาจัดร่วมกันระดับอำเภอ โดยอ้างว่า ต้องการลดภาระค่าใข้จ่ายให้กับตาดีกา แต่คนในตาดีการู้ดีว่า สาเหตุ จริงๆ ไม่ใช่ต้องการลดค่าใช้จ่าย เพราะในความเป็นจริงทางอำเภอก็ไม่เคยช่วยค่าใช้จ่ายอะไรเลย แต่เหตุผลจริงๆ คือ ต้องการจะมาสอดส่งตรวจตราทุกๆ กิจกรรมของตาดีกา คล้ายๆ กับที่เข้าไปสอดส่องปอเนาะ หรือ สถานการศึกษาของครูสอนศาสนาอิสลาม เพราะคิดว่า เป็นแหล่งบ่มเพาะแนวคิดอิสลามสุดขั้ว ที่เขาเชื่อว่า เป็นเหตุประการหนึ่งที่ทำให้เหตุการณ์ความไม่สงบมันปะทุขึ้นมา เขาจึงต้องการสอดส่องทุกอย่าง ซึ่งคนในพื้นที่ก็ไม่มีทางเลือก ไม่งั้นจะถูกกล่าวหาว่า ต่อต้านรัฐหรือฝักใฝ่เป็นส่วนหนึ่งของขบวนการเคลื่อนไหว

ผลสุดท้ายแล้ว สิ่งเกาะเกี่ยวระหว่างรัฐไทยและคนในพื้นที่สามจังหวัดชายแดนภายใต้ จึงเป็นการแสดงออกถึงความเป็นพสกนิกรที่จงรักภักดีต่อพระมหากษัตริย์ เพื่อสะท้อนถึงความเป็นอันหนึ่งอันเดียวของชาติ แต่ รศ.ดร.อนุสรณ์ ได้ตั้งข้อสังเกตไว้ว่า วิธีการดังกล่าวไม่มั่นคงพอเนื่องจากพึ่งพาแต่พระบารมีของสถาบันกษัตริย์ ไม่ใช่การจัดวางตัวรัฐให้มีความยืดหยุ่น เข้าใจปัญหาและสามารถจะแก้ปัญหาได้ด้วยตัวเอง 

มาตรา 1 ทำให้รัฐไทยขาดจินตนาการทางการเมืองใหม่ๆ

โจทย์ในการจัดความสัมพันธ์ระหว่างรัฐกับประชาชนในพื้นที่สามจังหวัดชายแดนภายใต้ไม่ใช่เรื่องง่าย หลายปีที่ผ่านมามีความพยายามเสนอให้จัดโครงสร้างรัฐใหม่ เช่น ข้อเสนอเรื่องเขตการปกครองพิเศษ หรือ จังหวัดจัดการตนเอง แต่ก็ถูกตั้งข้อครหาว่าเป็น "แยกตัวตั้งรัฐใหม่" และรัฐธรรมนูญมาตรา 1 ที่ระบุว่า ประเทศไทยเป็นราชอาณาจักรอันหนึ่งอันเดียว จะแบ่งแยกมิได้ ก็ถูกยกขึ้นมาอ้างเป็นข้อจำกัดใหญ่สำหรับการปฏิรูปโครงสร้างอำนาจรัฐให้สอดคล้องกับความต้องการในแต่ละท้องที่

สอดคล้องกับความเห็นของ ศ.ดร.เอนก เหล่าธรรมทัศน์ อดีตคณบดีคณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ที่กล่าวปาฐกถาในเวทีฟื้นฟูพลังท้องถิ่นสู่การอภิวัฒน์ประเทศไทย เมื่อปี 2555 ว่า ไทยเป็นรัฐรวมศูนย์ที่เข้มข้นที่สุดรัฐหนึ่งในโลก เรามีส่วนกลาง ส่วนภูมิภาคเป็นพระเอก เราเน้น “เอกนิยม” เป็นหลักคิด คือ มีชาติเดียว ภาษาเดียว อำนาจรัฐเดียว เป็นรัฐเดี่ยว และเป็นรัฐเดี่ยวที่ค่อนข้างจะเถรตรง อำนาจสาธารณะอยู่กับรัฐแต่ผู้เดียว รัฐของเราแม้จะมีความตั้งใจดีแต่ผูกขาดการแก้ปัญหา ผูกขาดการจัดการ การบริหาร การดูแลสังคมและประเทศ ไม่ค่อยมีที่ทางให้ความคิดหลายมิติ ความคิดหลายระดับ ในประเทศไทยมีรัฐย่อยไม่ได้ ข้อเสนอเรื่องปกครองท้องถิ่นรูปแบบพิเศษที่สามจังหวัดภาคใต้ก็มีคนไม่เห็นด้วย

ศ.ดร.เอนก ยังกล่าวในช่วงที่มีการแก้ไขรัฐธรรมนูญ เมื่อปี 2555 ด้วยว่า ประเด็นที่น่าคิดก็คือ อย่าแก้มาตราอื่นๆ แล้วปล่อยมาตราที่ว่ารัฐไทยเป็นรัฐเดี่ยว คิดจะแบ่งแยกไม่ได้ น่าจะต้องอธิบายด้วยว่า ถ้าจะเป็นรัฐเดี่ยว ต้องเป็นพหุนิยมมากกว่านี้ ต้องปลดปล่อยพลังของท้องถิ่น ชุมชน พลังสังคม ดังที่รัฐสมัยหนึ่งได้ปลดปล่อยพลังภาคธุรกิจเอกชนมาแล้ว

จัดโครงสร้างรัฐใหม่ ไม่ใช่การแบ่งแยกดินแดน

อย่างไรก็ดี ในปัญหาความขัดแย้งและไม่สงบในชายแดนภาคใต้ มีนักวิชาการจำนวนไม่น้อยที่พยายามเสนอวิธีแก้ปัญหาโดยการปรับโครงสร้างของรัฐให้สอดคล้องกับอัตลักษณ์และความต้องการของคนในพื้นที่ ในขณะเดียวกันก็ต้องพยายามหลีกเลี่ยงข้อครหาว่า ก่อให้เกิดการปรับเปลี่ยนรูปแบบของรัฐที่ขัดกับรัฐธรรมนูญ

ยกตัวอย่างเช่น งานวิจัยของ ผศ.ดร.ศรีสมภพ จิตร์ภิรมย์ศรี จากคณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยสงขลานครินทร์ วิทยาเขตปัตตานี (ม.อ.ปัตตานี) ร่วมกับ อาจารย์สุกรี หลังปูเต๊ะ จากคณะศิลปศาสตร์ มหาวิทยาลัยอิสลามยะลา ที่เสนอเรื่อง "การปกครองท้องถิ่นแบบพิเศษในจังหวัดชายแดนภาคใต้" โดยเสนอให้มี "ทบวงการบริหารการพัฒนาจังหวัดชายแดนภาคใต้” (Southern Border Provinces Development Administration Bureau - SBPAB) ขึ้นตรงต่อนายกรัฐมนตรี มีรัฐมนตรีทบวงเป็นผู้ดูแลนโยบาย และเสนอให้มี "สมัชชาประชาชนจังหวัดชายแดนภาคใต้” (Chamber of Southern Border Provinces-CSBP) โดยกำหนดให้เป็นองค์กรตามรัฐธรรมนูญ ทำหน้าที่เป็นสภาประชาชนในพื้นที่ คล้ายสภาที่ปรึกษาเพื่อกลั่นกรองนโยบายจากภาคประชาชน และมี "องค์กรสภาผู้รู้ทางศาสนาในระดับตำบล" เพื่อถ่วงดุลการบริหารงานของผู้นำองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

หรือ ในข้อเสนอของ รศ.ดร.โคทม อารียา ที่ปรึกษาสถาบันสิทธิมนุษยชนและสันติศึกษา มหาวิทยาลัยมหิดล ที่เสนอให้ผนวกจังหวัดนราธิวาส ปัตตานี ยะลา และ 4 อำเภอของสงขลา ได้แก่ จะนะ เทพา นาทวี และสะบ้าย้อย เข้าเป็นจังหวัดชายแดนภาคใต้ และให้มีการปกครองส่วนท้องถิ่นใน 3 ระดับ คือ ระดับภูมิภาคที่รวมจังหวัดชายแดนใต้เป็นหนึ่งภูมิภาค และให้มีระดับจังหวัดแต่ละจังหวัด ส่วนระดับท้องถิ่นให้มีการควบรวมองค์กรบริหารส่วนท้องถิ่นเข้าเป็นเทศบาลนคร เทศบาลเมือง และเทศบาลตำบล ตามลำดับ และให้ราชการส่วนกลางคงอำนาจไว้เฉพาะการศาล การป้องกันประเทศ การต่างประเทศ การคลัง การงบประมาณ เป็นต้น นอกจากนี้ ให้การบริการสาธารณะ เช่น การศึกษา สาธารณสุข ตำรวจ อยู่ในความรับผิดชอบร่วมระหว่างการปกครองส่วนกลางและการปกครองส่วนภูมิภาค

เผยแพร่ครั้งแรกใน: โครงการอินเทอร์เน็ตเพื่อกฎหมายประชาชน (iLaw) [1]