คณะทำงานศึกษาผลกระทบ CPTPP ต่อระบบสาธารณสุขนำเสนอเอกสารต่อที่ประชุม กมธ.ต่างประเทศ สภาผู้แทนราษฎร ห่วงผลกระทบเข้าร่วมความตกลง CPTPP กระทบอุตสาหกรรมยาของไทย ที่ยังต้องการการลงทุนสำหรับการวิจัยและพัฒนาเพื่อพัฒนาขีดความสามารถ ผลกระทบต่อมาตรการ CL เพื่อการเข้าถึงยา และการเข้าร่วมอนุสัญญา UPOV1991 จะส่งผลกระทบต่อพืชสมุนไพร ฯลฯ

หมายเหตุ - ฝ่ายเลขานุการคณะทำงานศึกษาวิเคราะห์ผลกระทบของความตกลงที่ครอบคลุมและก้าวหน้าสำหรับหุ้นส่วนทางเศรษฐกิจภาคพื้นแปซิฟิกต่อระบบสาธารณสุข ที่ตั้งขึ้นในสมัย นพ.ปิยะสกล สกลสัตยาธร เป็นรัฐมนตรีว่าการกระทรวงสาธารณสุข ได้นำเสนอเอกสารหัวข้อ “ผลกระทบของ CPTPP ต่อระบบสุขภาพและการสาธารณสุข” ต่อที่ประชุมคณะกรรมาธิการต่างประเทศ สภาผู้แทนราษฎร เมื่อวันที่ 11 มิ.ย. 63

โดยเอกสารดังกล่าว แสดงความกังวลเงื่อนไขในความตกลง CPTPP จะกระทบการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐ ที่ห้ามให้แต้มต่อในการจัดซื้อจัดจ้างแก่ผู้ประกอบการไทยเหนือกว่าสมาชิก CPTPP และยังกระทบอุตสาหกรรมยาของประเทศไทย ที่ยังต้องการการลงทุนสำหรับการวิจัยและพัฒนาและการส่งเสริมนวัตกรรมในประเทศเพื่อพัฒนาขีดความสามารถ ผลกระทบต่อมาตรการ CL เพื่อการเข้าถึงยา และการเข้าร่วมอนุสัญญา UPOV1991 ที่เป็นพันธกรณีของชาติสมาชิก CPTPP จะส่งผลกระทบต่อพืชสมุนไพร ฯลฯ โดยเอกสารของคณะทำงานฯ มีรายละเอียดดังนี้

ภาพ 11 ประเทศสมาชิกลงนามใน CPTPP เมื่อวันที่ 8 มีนาคม 2018 ที่กรุงซานติอาโก ประเทศชิลี (ที่มา: กรมเจรจาการค้าระหว่างประเทศ [5])

ภาพคำอธิบาย CPTPP  ของ เพจ ธนาคารแห่งประเทศไทย - Bank of Thailand อธิบายไว้เมื่อวันที่ 17 ต.ค.61 ว่า เป็นความตกลงการค้าเสรีที่ครอบคลุมในเรื่องการค้า การบริการ และการลงทุนเพื่อสร้างมาตรฐานและกฎระเบียบร่วมกันระหว่างประเทศสมาชิก ทั้งในประเด็นการคุ้มครองทรัพย์สินทางปัญญา มาตรฐานแรงงาน กฎหมายสิ่งแวดล้อม รวมถึงกลไกแก้ไขข้อพิพาทระหว่างรัฐบาลและนักลงทุนต่างชาติ โดยมีประเทศสมาชิก 11 ประเทศ คือ ญี่ปุ่น แคนาดา เม็กซิโก เปรู ชิลี ออสเตรเลีย นิวซีแลนด์ สิงคโปร์ มาเลเซีย บรูไน และเวียดนาม ความตกลง CPTPP ไม่ใช่การจัดตั้งขึ้นมาใหม่ แต่เป็นการปรับโฉมจากความตกลง TPP (Trans-Pacific Partnership) โดยมีประเทศสหรัฐอเมริกาเป็นสมาชิกด้วย แต่หลังจากที่สหรัฐอเมริกาได้ถอนตัวออกไปเมื่อปี 2560 ประเทศสมาชิกที่เหลือก็ตัดสินใจเดินหน้าความตกลงต่อ โดยใช้ชื่อใหม่ว่า CPTPP ซึ่งแตกต่างจาก TPP ตรงที่มีขนาดเศรษฐกิจและการค้าเล็กลง และมีกฎเกณฑ์ที่ผ่อนคลายมากขึ้น

ผลกระทบของ CPTPP ต่อระบบสุขภาพและการสาธารณสุข

ฝ่ายเลขานุการคณะทำงานศึกษาวิเคราะห์ผลกระทบของความตกลงที่ครอบคลุมและก้าวหน้าสำหรับหุ้นส่วนทางเศรษฐกิจภาคพื้นแปซิฟิกต่อระบบสาธารณสุข (วันที่ 1 มิ.ย.2563)

ความแตกต่างที่สำคัญของ CPTPP และ FTA ที่ไทยลงนามมาแล้วก่อนหน้า

CPTPP เป็นความตกลง FTA ระดับภูมิภาคที่มีมาตรฐานด้านกฎระเบียบที่เข้มงวดกว่าสถานะของกฎระเบียบของไทยในปัจจุบัน โดยมุ่งสนับสนุนการเปิดและลดอุปสรรคต่อการค้า การลงทุน และมีขอบเขตกว้างขวาง มีผลกระทบหลากหลายประเด็นมากกว่า FTA เดิมที่ไทยเคยทำมา มีแต่ละประเด็นจะต้องพิจารณาตรวจดูความเชื่อมโยงในบทต่างๆ ทั้ง 30 บท และมีข้อบท (text) ที่กำหนดไว้แล้ว โดยที่ส่วนที่จะเจรจาต่อรองได้ จะเป็นเพียงภาคผนวกบางส่วนที่กำหนดไว้ ระยะเวลาปรับตัว และ side letter เท่านั้น การเข้าร่วม CPTPP ไทยจะต้องแก้ไขกฎหมาย กฎระเบียบประมาณ 50 ฉบับ โดยกฎหมายที่อยู่ในความรับผิดชอบของกระทรวงสาธารณสุขอย่างน้อย 8 ฉบับ ประเด็นความแตกต่างนี้ เป็นที่ห่วงกังวลในการตีความ และความเข้าใจถึงผลกระทบต่อระบบอื่นๆ ของประเทศไทยนอกเหนือจากการค้า ของหน่วยงานที่ทำหน้าที่เจรจาการค้าระหว่างประเทศ ซึ่งมิได้มีหน้าที่รับผิดชอบต่อภารกิจในประเทศแต่อย่างใด

ความเห็นต่อประเด็นต่างๆ ที่เกี่ยวกับ CPTPP

1. ความเห็นต่อผลการศึกษาประมาณการผลได้-ผลเสียต่อประเทศไทยจาก CPTPP

การศึกษาเพื่อประเมินผลกระทบจัดทำด้วยวิธีการทางคณิตศาสตร์และเศรษฐมิติ ซึ่งแสดงผลการคาดประมาณการเติบโตของ GDP กรณีการเข้าร่วมความตกลงที่ 0.12% (มูลค่าประมาณ 13.32 พันล้านบาท) การลงทุนขยายตัว 5.14% (148.24 พันล้านบาท) และหากไม่เข้าร่วมความตกลงเฉพาะกรณีการนำเข้า-ส่งออกสินค้า

ผลการศึกษาที่ทำไว้เดิมนี้ น่าจะไม่สอดคล้องกับสภาวการณ์ของเศรษฐกิจและสังคมในปัจจุบัน โดยเฉพาะการศึกษาได้มุ่งเน้นที่การนำเข้า-ส่งออกสินค้า และการลงทุนในเชิงปริมาณ อีกทั้งมีข้อจำกัดของแบบจำลองหลายประเด็น แม้ว่าจะเป็นแบบจำลองที่อยู่บนหลักคิดและสมมติฐาน (assumption) ที่กว้างขวางมากที่สุดแล้ว ในขณะที่ประเด็นอื่นๆ เป็นการวิเคราะห์เชิงคุณภาพ จึงห่วงกังวลว่า เมื่อไทยต้องปฏิบัติตามเงื่อนไขของ CPTPP แล้วนั้น ผลที่คาดว่าจะได้ คุ้มค่ากับผลเสียที่จะเกิดขึ้นและงบประมาณที่จะต้องลงทุนเพื่อเยียวยาผู้ได้รับผลกระทบ รวมทั้งการพัฒนาขีดความสามารถของภาคส่วนอื่นๆ หรือไม่ โดยมีประเด็นสำคัญ ดังนี้

1.1 ผลที่คาดว่าจะได้จากฉากทัศน์เดิม (สถานการณ์) ยังไม่เป็นไปตามเงื่อนไขที่กำหนดไว้ในการจำลองทั้ง 8 สถานการณ์ ได้แก่ ประเทศต่างๆ อีก 4 ประเทศ (มาเลเซีย บรูไน ชิลี และเปรู) ไม่ได้เข้าร่วมให้สัตยาบัน ทั้งที่ CPTPP มีผลบังคับใช้แล้วตั้งแต่วันที่ 30 ธันวาคม 2561 นอกจากนี้ กลุ่มประเทศที่แสดงความสนใจเข้าร่วม CPTPP ได้แก่ สหรัฐอเมริกา อินโดนีเซีย ฟิลิปปินส์ อังกฤษ ไต้หวัน เกาหลีใต้ และโคลอมเบีย และอยู่ในสถานการณ์จำลองนอกเหนือจากไทยแล้ว ยังไม่มีข้อมูลเพิ่มเติมใดๆ

1.2 การศึกษายังไม่ได้วิเคราะห์เพิ่มเติมในทางเลือกอื่นที่สำคัญ เช่น หากรวมเงื่อนไขที่ว่า หากไทยซึ่งมี FTA กับประเทศสมาชิก CPTPP อยู่แล้วถึง 9 ประเทศ (i) เจรจาขยายต่อยอดจาก FTA เดิมที่มีอยู่ก่อนแล้ว (ii) โดยเฉพาะประเด็นการส่งออก-นำเข้าสินค้าในขอบเขต (ชนิดสินค้า และเงื่อนไขภาษีศุลกากร) ของ CPTPP อาจจะทำให้ไทยมีโอกาสที่ดีกว่า และเจรจาได้ง่ายและยืดหยุ่นกว่าบน FTA ที่ยังไม่มีการกำหนดตายตัวเหมือน CPTPP (รวมถึงประเทศที่ยังไม่มี FTA) ทั้งนี้เนื่องจาก โดยเฉพาะในประเด็นนอกเหนือการเข้าสู่ตลาดของสินค้า และลดอุปสรรคการค้าทั้งที่เป็นภาษีและที่ไม่ใช่ภาษี ทั้งนี้ ไทยมีนโยบายที่จะเจรจาการค้าแบบทวิภาคีกับประเทศสมาชิก CPTPP ที่ไทยยังไม่มีความตกลงการค้าและการลงทุนเสรีด้วย ได้แก่ แคนาดานับตั้งแต่เดือนมีนาคม 2555 และได้ศึกษาความเป็นไปได้ของการทำความตกลงฯ แล้วเมื่อปี 2557 (iii)

1.3 การศึกษายังไม่ได้คำนวณเปรียบเทียบระหว่างผลได้ทางเศรษฐกิจที่คาดว่าจะทำให้เกิดการขยายตัวกับผลเสียและงบประมาณที่จะต้องใช้เพื่อการเยียวยาหรือปรับปรุงระบบให้เป็นไปตามข้อกำหนดของ CPTPP และเพื่อให้ไทยมีขีดความสามารถในการแข่งขันกับสมาชิก CPTPP อื่นๆ และ/หรือใช้ประโยชน์จาก CPTPP ได้เต็มที่

1.4 จากสถานการณ์โรคระบาดโควิด-19 ในปัจจุบัน แสดงให้เห็นว่า ภาวะการกระตุ้น (shock) จากด้านการสาธารณสุข หรือสถานการณ์ของปัจจัยด้านอื่นๆ ยังไม่มีการคำนึงถึง การศึกษานี้ จึงอาจไม่เป็นจริง

2. ผลกระทบต่อระบบยา และอุตสาหกรรมยาของไทย

ภาพในเอกสารแนบแสดงผลกระทบของความตกลง TPP และ CPTPP ต่อห่วงโซ่คุณค่ายา และระบบกล่องที่เป็นเส้นประ เป็นประเด็นภายใต้ TPP ที่ suspended ไว้ใน CPTPP

ประเด็นห่วงกังวลที่สำคัญ 3 ประการ คือ

2.1 ข้อกำหนดของการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐที่ทำให้นโยบายไทยแลนด์ 4.0 และการส่งเสริมนวัตกรรมไทยจะทำได้ยากมากขึ้น ทั้งนี้เนื่องจาก ข้อบท CPTPP กำหนดห้ามให้แต้มต่อหรือสิทธิพิเศษในการจัดซื้อจัดจ้างแก่ผู้ประกอบการไทยเหนือกว่าสมาชิก CPTPP ในกรณีที่วงเงินโครงการสูงกว่ามูลค่าที่ขอผูกพันไว้ อย่างไรก็ตาม CPTPP ได้เปิดโอกาสให้มีเจรจาเรื่องการกำหนดมูลค่าที่ขอผูกพัน (threshold) และข้อยืดหยุ่นไว้ในระดับหนึ่ง กล่าวคือ การเจรจาขอระยะเวลาปรับตัวพร้อมกับการกำหนดมูลค่าที่ขอผูกพันที่ลดระดับลงตามระยะเวลาปรับตัว ไปจนถึงระดับของมูลค่าฯ มาตรฐานที่กำหนดร่วมกัน

ในขณะที่ อุตสาหกรรมยาของประเทศไทยขาดการสนับสนุนอย่างเพียงพอและต่อเนื่องตลอดมา จึงยังต้องการการลงทุนสำหรับการวิจัยและพัฒนาและการส่งเสริมนวัตกรรมในประเทศเพื่อพัฒนาขีดความสามารถ อีกทั้งราคายาซึ่งมีแนวโน้มจะเป็นยาประเภทชีววัตถุมากขึ้น ราคาแพงขึ้น เป็นผลให้มูลค่าโครงการมีแนวโน้มสูงขึ้น การกำหนดมูลค่าที่ขอผูกพันจึงมีความสำคัญมาก

2.2 กรณีการเข้าร่วมอนุสัญญา UPOV1991 ซึ่งเป็นพันธกรณีที่กำหนดให้สมาชิก CPTPP ต้องเข้าร่วมและผลกระทบต่อระบบยาเรื่อง พืชสมุนไพรจะเป็นเช่นเดียวกับพืชเกษตรอื่นๆ

2.3 กรณีการใช้มาตรการ CL ซึ่ง CPTPP ได้กำหนดเป็นกรณีที่ Doha Declaration เพื่อการสาธารณสุขดำเนินการได้ตามบทที่ 18 เรื่องทรัพย์สินทางปัญญา มาตรา 18.41 และได้รับยกเว้นแบบเงื่อนไขจากข้อบทของกรณีพิพาทในบทที่ 28 มาตรา 28.3 ข้อ 2 รวมถึงบทที่ 9 ที่ว่าด้วยการลงทุน ในมาตรา 9.8 (5) แต่มาตรานี้ จะเชื่อมโยงกับ Annex 9B ซึ่งขึ้นกับการตีความ

3. Policy space ของการกำหนดมาตรการต่างๆ เพื่อปกป้องสุขภาพ และการสาธารณสุขของไทย

3.1 นโยบายและมาตรการภาครัฐที่มีเป้าประสงค์คือลดการบริโภคสินค้าที่เป็นอันตรายต่อสุขภาพ ในขณะที่การค้าต้องการส่งเสริมการบริโภค และ CPTPP ดังตัวอย่างใน เครื่องดื่มแอลกอฮอล์ ที่ CPTPP กำหนดในบทที่ 8 และ Annex 8A (Wine and Distrilled Spirits) ซึ่งข้อบทกำหนดกระบวนการและวิธีการกำหนดฉลากบรรจุภัณฑ์ของเครื่องดื่มแอลกอฮอล์

3.2 ผลกระทบทางอ้อมต่อการออกมาตรการด้านคุ้มครองผู้บริโภคและการปกป้องสุขภาพ และการสาธารณสุขไทย โดยที่ CPTPP ได้เปิดให้สมาชิกสามารถหยิบยกประเด็นต่างๆ ที่ไม่สอดคล้องกับความตกลงฯ นี้เป็นกรณีพิพาทได้ ทั้งในกรณีรัฐต่อรัฐ (บทที่ 28) และ นักลงทุนฟ้องรัฐด้วยกลไก ISDS (Investor-State Dispute Settlement) และอนุญาโตตุลาการ (บทที่ 9) ทั้งนี้เนื่องจาก การกำหนดมาตรการของรัฐที่มีผลกระทบต่อทรัพย์สินและการลงทุนของนักลงทุนจัดเป็นการเวนคืนรูปแบบหนึ่ง และในกรณีของมาตรการด้านการสาธารณสุข ดังจะเห็นได้จากกรณีศึกษาเรื่อง การควบคุมฉลากเครื่องดื่มแอลกอฮอลล์ของไทยในกรณีที่ถูกหยิบยกเข้าสู่ประเด็นห่วงกังวลของคณะกรรมการการลดอุปสรรคทางเทคนิคต่อการค้า (TBT); การออกมาตรการบุหรี่ซองเรียบของออสเตรเลียและกรณพิพาทที่บริษัทบุหรี่ฟ้องรัฐ และให้นักลงทุนฟ้องรัฐ รวมถึงการฟ้องร้องด้วยระบบขององค์การการค้าโลก

4. เครื่องมือแพทย์ปรับแต่งใหม่ และเครื่องมือแพทย์มือสอง

ประเด็นสำคัญ จะเป็นเรื่องการตรวจสอบว่า เครื่องมือแพทย์ปรับแต่งใหม่ใดเข้า/ไม่เข้าตามเกณฑ์ที่กำหนด และหากไม่เข้าเกณฑ์ก็จะกลายเป็นเครื่องมือแพทย์ที่ใช้แล้ว ซึ่งก็คือเครื่องมือแพทย์มือสอง

การตรวจสอบดังกล่าวต้องการการลงทุนในการพัฒนาขีดความสามารถของประเทศไทยเป็นอย่างมาก ทั้งในด้านโครงสร้างพื้นฐาน เครื่องมือจำเพาะขั้นสูง และบุคลากรเฉพาะทาง เช่น วิศวกรนิวเคลียร์ฟิสิกส์ หรือวิศวกรการแพทย์

5. การแก้ไขกฎหมายสาธารณสุขในประเทศไทย

ข้อบทของ CPTPP ส่งผลกระทบให้ต้องแก้ไขกฎหมายด้านสาธารณสุขหลายฉบับ ซึ่งเป็นลักษณะกฎหมายที่มิได้เลือกปฏิบัติกับประเทศใด ดังนั้น การแก้ไขกฎหมายจาก CPTPP ก็จะทำให้ประเทศที่ไม่ใช่สมาชิก CPTPP ได้ประโยชน์ดังกล่าวด้วย ในขณะที่ไทยอาจจะไม่ได้ประโยชน์ใดๆ จากประเทศทั้ง CPTPP และนอก CPTPP

6. การเยียวยาและการเตรียมการในประเทศ

จากชุดประสบการณ์ที่ผ่านมา การดำเนินการเพื่อรองรับผลกระทบ การเยียวยา และการพัฒนาขีดความสามารถเพื่อให้ไทยได้เพิ่มขีดความสามารถในการแข่งขันและการใช้ประโยชน์จาก FTA ที่ผ่านมา ไม่มีการดำเนินการอย่างจริงจัง ขาดความต่อเนื่อง ทำให้ไม่สามารถบรรลุวัตถุประสงค์ของการเยียวยาตามที่ตั้งไว้ และใช้เวลานานเกินควร

อ้างอิง

(i) ไทยยังไม่มี FTA กับแคนาดา และเม็กซิโก โดยที่มีข้อมูลแสดงให้เห็นว่า FTA ระหว่างไทยกับแคนาดา มีการเจรจาบ้างแล้ว

(ii) ซึ่งโดยทั่วไปจะต้องกลับมาทบทวนและเจรจาอีกในระยะทุกๆ 3 ปีของ FTA เดิม

(iii) กรมเจรจาการค้าระหว่างประเทศ (เข้าถึงเมื่อ มิ.ย. 2562)