สันติภาพ ศิริวัฒนไพบูลย์
มหาวิทยาลัยราชภัฏอุดรธานี
นโยบาย (Policy) เป็นหลักวิธีปฏิบัติและแนวดำเนินการเพื่อนำไปสู่เป้าหมาย หรือผลลัพธ์ที่ต้องการ ดังนั้น นโยบายจะกำหนดโดยใครก็ได้ (ส่วนใหญ่มักเป็นผู้ที่กุมอำนาจอยู่) เพื่อไปให้ถึงเป้าหมายที่วางเอาไว้ ถ้าเป็นระบบราชการ ผู้กำหนดนโยบายก็มาจากเจ้ากระทรวง (รัฐมนตรี) ที่เป็นฝ่ายการเมือง และส่งผ่านนโยบายมายังผู้บริหารระดับกรม กอง หน่วยงานต่างๆ เพื่อให้ปฏิบัติตามและทำให้เกิดผลลัพธ์ หรือบรรลุเป้าหมายทั้งเชิงปริมาณ คุณภาพ หรือเวลา ที่ได้กำหนดมาจากเบื้องบน แต่เจ้ากระทรวง หรือรัฐมนตรีก็อาจจะถูกครอบงำความคิด หรือถูกกำหนดแนวนโยบายจากนายกรัฐมนตรีมาอีกต่อหนึ่ง หรือนายกรัฐมนตรีก็อาจจะถูกครอบงำมาจากคนอื่นๆ ที่สามารถชี้นำนายกฯ ได้ เช่น กลุ่มทุนต่างๆ ที่สนับสนุนพรรค หรือผู้มีบารมีเหนือกว่านายกฯ เช่น เมียนายกฯ เป็นต้น
หลายครั้งนโยบาย หรือแนวปฏิบัติเพื่อไปให้ถึงเป้าหมายก็อาจจะเป็นทั้งเรื่องที่ดี หรือไม่ดีก็ได้ แต่โดยทั่วไปแล้วนโยบายก็มักจะคลุมเครือเสมอ เพราะมีหลากหลายเป้าหมายในนโยบายเดียวกัน และบางครั้งทั้งเป้าหมาย และแนวปฏิบัติก็อาจจะขัดแย้งกันเองด้วย หรือนโยบายหนึ่งๆ ก็ไปขัดแย้งกับอีกนโยบายหนึ่ง ทั้งๆ ที่อยู่ในชุดนโยบายระดับใหญ่อันเดียวกัน อันนี้คือความซ้ำซ้อนทางนโยบาย จนก่อให้เกิดความสับสน ความยุ่งยากในการปฏิบัติ หรืออาจจะถึงขั้นทำให้ปัญหายุ่งเหยิงกว่าเดิม
ส่วนคำว่า สาธารณะ (Public) หมายถึง ส่วนรวม หรือสิ่งที่ใช้ร่วมกันทั่วไป
ดังนั้น นโยบายสาธารณะ (Public Policy) จึงหมายถึง หลัก หรือแนวปฏิบัติที่ก่อให้เกิดการเปลี่ยนแปลง แก้ไข หรือดำเนินการแล้วส่งผลกระทบต่อผู้คนส่วนใหญ่ หรือส่งผลต่อการใช้ทรัพยากรของส่วนรวม และเป้าหมายของนโยบายสาธารณะนั้น จะต้องเน้นให้เกิดประโยชน์ต่อคนส่วนใหญ่เป็นสำคัญ ซึ่งอย่างน้อยน่าจะมีองค์ประกอบ ดังนี้
1. จะต้องอาศัยฐานความรู้ในหลากหลายมิติ
2. จะต้องสังเคราะห์หาองค์ความรู้ที่ลึกซึ้ง รอบด้าน และเหมาะสมกับบริบทต่างๆ เพื่อแก้ไขเหตุของปัญหา
3. จะต้องเป็นกระบวนการมีส่วนร่วม (Participatory)
4. จะต้องมีความเป็นธรรมาภิบาล และนำไปสู่ความยุติธรรมในสังคม
5. จะต้องมีกระบวนการติดตาม ประเมินผลจากการใช้นโยบายอย่างมีประสิทธิภาพ
หากเราได้นำเอาองค์ประกอบทั้ง 5 อย่าง ไปพิจารณาความเหมาะสมของนโยบายที่ได้สัมผัสเท่าที่ผ่านมา จะพบว่ามีนโยบายมากมายที่ไม่สามารถไปได้ถึง 5 องค์ประกอบดังกล่าว บางนโยบายเป็นเรื่องที่ดี แต่ขาดการมีส่วนร่วม จึงขาดความรอบคอบ และคนส่วนใหญ่ไม่ได้รับรู้ด้วย หรือนโยบายบางอย่างมีกระบวนการดีมาทุกอย่างแต่ขาดความโปร่งใส มีผลประโยชน์ทับซ้อน สุดท้ายก็กลายเป็นสิ่งที่สร้างความอยุติธรรมในสังคมไป เป็นต้น
กระบวนการนโยบายสาธารณะ จึงเป็นการกำหนดนโยบายจากคนส่วนใหญ่ ไม่ใช้กำหนดจากใครคนใดคนหนึ่ง และต้องสร้างให้เกิดการมีส่วนร่วม คือ การแลกเปลี่ยนเรียนรู้ เสนอข้อมูล ข้อคิดเห็น องค์ความรู้ ประสบการณ์ต่างๆ จากหลายฝ่าย และสังเคราะห์เอาข้อมูล ความรู้ที่เหมาะสมสอดคล้องกับบริบทต่างๆ ทั้งทางเศรษฐกิจ สังคม สิ่งแวดล้อม และสามารถแก้ไขปัญหาได้อย่างถึงรากถึงโคน ตลอดจนสามารถบูรณาการแนวปฏิบัติต่างๆ ให้เป็นหนึ่งเดียวได้ โดยไม่ขัดแย้งกัน และต้องมีความโปร่งใส มีประสิทธิภาพ สามารถตรวจสอบได้ และประเมินผลความสำเร็จได้ ผลจากการดำเนินนโยบายจึงต้องทำให้สังคมดีขึ้นในทุกๆ ด้าน โดยไม่ทำให้ส่งผลดีแต่ด้านใดด้านหนึ่งจนขาดสมดุล และนำไปสู่ปัญหาในเรื่องอื่นๆ
นับตั้งแต่มีการใช้นโยบายเศรษฐกิจนำสังคมและการเมือง ภาคเอกชนได้เติบโตมากขึ้น จนกลับกลายเป็นว่าภาคเอกชนเป็นผู้มีส่วนชี้นำทางนโยบายไป ในภายหลังนักธุรกิจเอกชนกลับกลายมาเป็นผู้กำหนดนโยบายเสียเอง โดยเข้ามาเป็นนักการเมือง เป็นเจ้าของพรรคการเมือง เป็นผู้บริหารประเทศ และเป็นผู้บริหารธุรกิจในเครือข่ายการค้าของตนเองด้วย จนเกิดปัญหาวิกฤติทางการเมืองจนถึงปัจจุบัน ทุกวันนี้ประชาชนยังโหยหาผู้นำที่เก่งกาจด้านเศรษฐกิจ เพื่อกระตุ้นการลงทุน การค้า การบริโภค และทำให้เศรษฐกิจดี ประชาชนมีเงิน มีงาน ทั้งที่จริงแล้วเป็นเพียง การปั่นตัวเลขการเติบโตทางเศรษฐกิจ หรือ การเพิ่มผลิตภัณฑ์มวลรวมประชาชาติ (Gross National Products: GNP) และด้วยความเชื่อว่าถ้าเศรษฐกิจดี มีเงินแล้วทุกอย่างก็จะดี จนต้องมีการสร้างการเติบโตนี้ให้กระจายถึงทุกพื้นที่ และนี่คืออีกหนึ่งนโยบายที่มีปัญหา
ในระดับจังหวัด ที่ผ่านมาก็มียุทธศาสตร์การพัฒนากลุ่มจังหวัด และยุทธศาสตร์จังหวัด เพื่อหาทางเพิ่มผลิตภัณฑ์มวลรวมระดับจังหวัด (Gross Provincial Products: GPP) โดยกำหนดให้เป็นนโยบายสำคัญของผู้ว่า CEO หรือผู้ว่าฯ บูรณาการ ซึ่งต้องดำเนินการอยู่ 3 เรื่อง หลักๆ จากสูตร GPP ของจังหวัด GPP = C + I + G (C คือ รายจ่ายสำหรับการบริโภค I คือ การลงทุนของภาคเอกชน และ G คือ การลงทุนของภาครัฐ) ดังนั้น หน้าที่ของผู้ว่า CEO จึงไม่มีอะไรมากไปกว่า 1) เร่งรัดให้มีการเบิกจ่ายงบประมาณให้เร็วที่สุด ตามแผนงานโครงการยุทธศาสตร์จังหวัด 2) การจัดการเพื่อสร้างการใช้จ่ายงบประมาณโดยเร็ว และมีผลต่อเศรษฐกิจของจังหวัดมากที่สุด และ 3) เอื้ออำนวยความสะดวกให้เกิดการลงทุนภาคเอกชนให้มากที่สุด จึงปรากฏผลงานอันล้มเหลวมากมายของระบบ CEO ที่สักแต่ว่าทำโครงการเพื่อใช้จ่ายงบประมาณ อัดฉีดเงินเข้าไปสู่ระบบเศรษฐกิจ โดยที่โครงการเหล่านั้นไม่ได้สนองความจำเป็นของสังคมและไม่ได้สร้างผลดีต่อสาธารณะอย่างยั่งยืน นี่จึงเป็นนโยบายที่ขาดสมดุล
นโยบายซ่อนเร้น (Hidden Policy) เป็นกระบวนการนโยบายอันแยบยลที่สาธารณะชนไม่สามารถเชื่อมโยงที่มาที่ไปของนโยบายได้ หรือกว่าจะรู้ว่านโยบายเหล่านี้ส่งผลต่อประชาชน และเชื่อมโยงกับนโยบายอื่นๆ ในภาพรวมอย่างไร ก็ต้องค้นแคะแกะรอยกันเป็นเวลานาน
ขอยกตัวอย่าง เรื่อง นโยบายการพัฒนาอุตสาหกรรมเกลือและโปแตซ ในภาคอีสาน ผู้คนส่วนใหญ่ต่างรับรู้เพียงว่า การทำเหมืองเกลือ หรือเหมืองโปแตซขนาดใหญ่ในภาคอีสาน เป็นนโยบายเพื่อตอบสนองการเติบโตทางเศรษฐกิจ พัฒนาอุตสาหกรรมต่อเนื่อง ก่อให้เกิดการจ้างงาน การสร้างรายได้ มีการลุงทุนและกระตุ้นให้เกิดการหมุนเวียนของเศรษฐกิจ การค้า ทั้งในท้องถิ่นและระดับชาติมากมาย (เพิ่ม GPP และ GNP) จนนโยบายระดับกระทรวง (กระทรวงอุตสาหกรรม) ก็สนับสนุนเต็มที่ มียุทธศาสตร์รองรับที่ชัดเจน และมีแผนการพัฒนาอุตสาหกรรมต่อเนื่องจากเกลือและโปแตซ นอกจากนี้ ยังถูกกำหนดไว้ในแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ แต่ก็ติดปัญหาว่ามีการคัดค้านของประชาชนในพื้นที่ ซึ่งไม่เห็นด้วยกับนโยบายดังกล่าว เพราะกลัวว่าจะเกิดผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมและสุขภาพจากฝุ่นเกลือ แผ่นดินทรุด ดินเค็ม น้ำเค็ม สารเคมีจากกระบวนการผลิต อุบัติเหตุจากการขนส่ง การแย่งชิงทรัพยากรน้ำ สัญญาสัมปทานที่ไม่เป็นธรรม การดำเนินการ EIA ที่ผิดขั้นตอนของกฎหมาย ขาดการมีส่วนร่วมของประชาชน ก่อให้เกิดผลกระทบทางสังคม และขาดการพิจารณาทางเลือกอื่นๆ ที่ยั่งยืนกว่า เป็นต้น
การรับรู้เรื่องนี้จึงจำกัดอยู่ในประเด็นที่กล่าวมา การถกเถียงและสร้างความถูกต้องให้กับโครงการจึงเป็นเพียงการอ้างอิงเชิงเทคนิควิชาการว่าสามารถแก้ไขผลกระทบต่างๆ ได้ด้วยเทคโนโลยีที่ทันสมัย และควรสนับสนุนให้ดำเนินการต่อไป เพราะผลดีนั้นมีมากกว่า โดยเฉพาะด้านเศรษฐกิจ และเศรษฐกิจของชาติต้องก้าวไปข้างหน้า ขณะที่ชาวบ้านก็ยังยืนยันว่าไม่ต้องการเหมือง เพราะต้องการมีวิถีชีวิตอย่างพอเพียง มีเศรษฐกิจแบบพอเพียง ซึ่งก็ถือเป็นนโยบายหลักของชาติเช่นกัน จึงเป็นการปะทะกันทางความคิดระหว่าง แนวคิดเศรษฐกิจแบบพอเพียงของชาวบ้านกับเศรษฐกิจทุนนิยมเสรี (ซึ่งไม่พอเพียง) แต่ยังมีวาระอื่นๆ ซ่อนเร้น กลายเป็นนโยบายเร้นลับจากเรื่องนี้อยู่มาก ดังข้อมูลเหล่านี้
เมื่อประมาณต้นเดือนกุมภาพันธ์ที่ผ่านมา มีการสัมมนาวิชาการ เรื่อง "การลงทุนในกิจการไฟฟ้าภายใต้รัฐบาลปัจจุบัน: ประโยชน์ ภาระ และความเสี่ยง" จัดโดย คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ เนื่องจากกระทรวงพลังงานกำลังเตรียมเปิดประมูลโครงการโรงไฟฟ้าเอกชน (ไอพีพี) เพื่อสร้างโรงไฟฟ้าถ่านหินและก๊าซเพิ่ม (รวมถึงการเตรียมความพร้อมสำหรับโรงไฟฟ้านิวเคลียร์) พร้อมๆ กันกับการพยากรณ์ความต้องการไฟฟ้าและการวางแผนพัฒนากำลังผลิตไฟฟ้าของประเทศไทย (PDP) ซึ่งจะกำหนดอนาคตการลงทุนด้านพลังงาน และอนาคตของชุมชนต่างๆที่จะเป็นพื้นที่เป้าหมายของการก่อสร้างโรงไฟฟ้า ในที่ประชุมได้เสนอข้อมูลความจำเป็นในการสร้างโรงไฟฟ้านิเคลียร์ในประเทศไทย เพื่อรองรับความต้องการการใช้พลังงานที่จะมีมากขึ้นในอนาคต ส่วนการคาดการณ์ปริมาณความต้องการพลังงานในอนาคตจะเป็นจริงดังนั้นหรือไม่ก็ยังถกเถียงกันอยู่ว่า กระทรวงพลังงานคำนวณโดยอิงจากฐานการเติบโตทางเศรษฐกิจเป็นสำคัญ ซึ่งอาจจะก่อให้เกิดความต้องการที่เกินจริง เพื่อเอาไปอ้างเป็นเหตุผลในการสร้างโรงไฟฟ้าเพิ่ม โดยเฉพาะโรงไฟฟ้าจากก๊าซธรรมชาติ และนิวเคลียร์
มีการพูดคุยถึงความเหมาะสมของโรงไฟฟ้านิวเคลียร์ในประเทศไทยว่าอาจจะมีต้นทุนสูง โดยเฉพาะการกำจัดกากนิวเคลียร์ซึ่งต้องส่งไปกำจัดยังต่างประเทศ แต่ทางกระทรวงพลังงานก็ได้บอกว่า ต้นทุนการกำจัดกากนิวเคลียร์จะถูกลง เนื่องจากจะมีอุโมงค์ใต้ดินมากมายในภาคอีสานจากการทำเหมืองใต้ดินที่สามารถเป็นแหล่งกำจัดกากนิวเคลียร์ได้ เมื่อไปค้นคว้าข้อมูลเพิ่มเติมว่าอุโมงค์เหมืองใต้ดินจะสามารถเป็นที่เก็บกากนิวเคลียร์ได้อย่างปลอดภัยหรือไม่ ก็พบข้อมูลที่น่าสนใจ ดังนี้
มีงานวิจัยซึ่งเป็นวิทยานิพนธ์ของว่าที่ ร.ต.คมกริช เวชสัสถ์ นักศึกษาระดับปริญญาโท สาขาวิชาเทคโนโลยีธรณี มหาวิทยาลัยเทคโนโลยีสุรนารี เรื่อง ศักยภาพเชิงกลศาสตร์ของโพรงเกลือใต้ดินในชั้นเกลือหินสำหรับการทิ้งกากนิวเคลียร์ในภาคตะวันออกเฉียงเหนือ เป็นสิ่งที่พยายามยืนยันทางวิชาการเพื่อการนี้และได้วางแผนกันมานาน ซึ่งได้ศึกษาไว้เมื่อปี 2545 จากการวิจัยสรุปได้ว่า เมื่อนำตัวอย่างแท่งแร่เกลือหินในชั้นความลึกต่างๆ จากการเจาะสำรวจมาทดสอบความแข็งแรงเชิงกลศาสตร์ นำมาออกแบบจำลอง และใช้การคำนวณวิเคราะห์แบบจำลองทางคอมพิวเตอร์ เพื่อศึกษาถึงความเหมาะสมของโพรงเกลือที่มีเสถียรภาพมากที่สุด และสามารถทิ้งกากนิวเคลียร์ได้ในระยะเวลา 500 ปี โดยศึกษาจาก 5 พื้นที่ ได้แก่ 1) บ้านเก่า อ.เมือง จ.อุดรธานี 2) บ้านศรีเมือง อ.วานรนิวาส จ.สกลนคร 3) บ้านกุดจิก อ.วานรนิวาส จ.สกลนคร 4) บ้านโพธิ์พาน อ.นาเชือก จ.มหาสารคาม และ 5) บ้านหนองปู อ.บรบือ จ.มหาสารคาม
โดยตัวอย่างแร่ได้รับการอนุเคราะห์จาก บริษัท Asia Pacific Potash Corporation Ltd. หรือ APPC พบว่า ทุกพื้นที่มีแนวโน้มความเหมาะสมในการทิ้งกากนิวเคลียร์ที่ระดับความลึกต่างกัน คือ 484, 610, 585, 680 และ
เมื่อพยายามหาข้อมูลเพิ่มเติมอีกว่า ปริมาณกากนิวเคลียร์และกากอุตสาหกรรมต่างๆ จำนวนมหาศาลจะมาจากแหล่งใดบ้าง และใครจะได้ประโยชน์จากธุรกิจจัดการของเสียเหล่านี้ ก็พบว่า ในช่วงต้นเดือนเมษายน 2550 ที่ผ่านมา ฯพณฯ ท่านนายกรัฐมนตรี พล.อ.สุรยุทธ์ จุลานนท์ ได้ไปลงนาม ข้อตกลงการค้าเสรี (Free Trade Agreement: FTA) ระหว่างรัฐบาลไทยกับรัฐบาลญี่ปุ่น หรือ เขตการค้าเสรี ไทย-ญี่ปุ่น (Japan-Thailand Economic Partnership Agreement : JTEPA) ข้อตกลงฉบับนี้ได้มีการคัดค้านมาอย่างต่อเนื่อง โดยเฉพาะในรายละเอียดที่ระบุถึงการให้นำเข้าขยะและของเสียจากญี่ปุ่น โดยการลดภาษีเป็น 0% ซึ่งหมายความว่าต่อไปในอนาคต ประเทศไทยก็จะต้องกลายเป็นที่รองรับขยะ และของเสียจากอุตสาหกรรม ซึ่งจะถูกขนส่งมาจากญี่ปุ่น โดยที่ญี่ปุ่นไม่ต้องกังวลเรื่องการจัดการขยะในบ้านตัวเองอีกต่อไป เพราะสามารถส่งตรงมากำจัดในไทยได้ บัญชีรายชื่อของเสีย มีตั้งแต่ ขยะทั่วไป ขยะอุตสาหกรรม กากสารเคมี กากแร่ เถ้าที่เกิดจากการเผาขยะ ฯลฯ รวมทั้งกากนิวเคลียร์ด้วย และของเสียเหล่านี้ อาจจะนำมาฝังในช่องอุโมงค์เหมืองต่อไป ซึ่งนับเป็นธุรกิจที่จะสร้างรายได้เพิ่มและผลกำไรให้กับอุตสาหกรรมเหมืองแร่ใต้ดินในภาคอีสานได้อีกมาก
นี่คือ นโยบายที่ซ่อนอยู่ในนโยบาย แม้กระบวนการและที่มาของนโยบายไม่ได้ผ่านกระบวนการมีส่วนร่วมของประชาชน แต่ก็กำหนดออกมาจนได้ และทำให้คนส่วนใหญ่ที่ไม่รู้เรื่องพลอยได้รับผลกระทบไปด้วย คนอีสานส่วนใหญ่ไม่รู้ด้วยซ้ำไปว่า ต่อไปใต้ถุนบ้านของเขานอกจากจะมีช่องอุโมงค์เหมืองแล้ว ในอุโมงค์ยังมีกากนิวเคลียร์ฝังอยู่ด้วย แต่กระบวนการตัดสินใจในการพัฒนาโครงการต่างๆ ที่เกี่ยวข้องกับนโยบายดังกล่าว เช่น โครงการเหมืองแร่โปแตซ กลับไม่มี การประเมินความเสี่ยง (Risk Assessment) เรื่องการนำกากนิวเคลียร์มาทิ้งในอุโมงค์เลย
ความแตกต่างของนโยบายสาธารณะ และนโยบายซ่อนเร้น จึงอยู่ที่กระบวนการนโยบาย หากผู้มีส่วนในการกำหนดนโยบายไม่เคยรับผิดชอบต่อสังคม ไม่เคยสนใจเสียงของประชาชน นโยบายเช่นนี้จะเป็นนโยบายสาธารณะที่ดีไปไม่ได้ เพราะประชาชนควรเป็นผู้ที่กำหนดนโยบายด้วยตัวของพวกเขาเอง เพื่อเลือกอนาคตของเขาและลูกหลาน นโยบายที่ซ่อนเร้นจึงขาดความเหมาะสมที่จะเป็นนโยบายสาธารณะที่ดี เพราะขาดฐานความรู้ในหลากหลายมิติ ขาดองค์ความรู้ที่ลึกซึ้งเพื่อแก้ไขเหตุของปัญหา ขาดกระบวนการมีส่วนร่วม (Participatory) ไม่มีความเป็นธรรมาภิบาล และไม่นำไปสู่ความยุติธรรมในสังคม
...ผู้มีอำนาจล้วนเข้ามาและจากไป ปากก็บอกว่าพอเพียง แต่การกระทำกลับตรงกันข้าม พร้อมกับทิ้งนโยบายที่สร้างสิ่งชำรุดปรักหักพังให้กับสังคม สุขภาพ และสิ่งแวดล้อม จนไม่เหลืออะไรไว้ให้ลูกหลาน นอกจากขยะพิษ และความตาย เป็นความตายที่ผู้อื่นหยิบยื่นให้โดยแท้...
000000
บทความนี้ เป็นส่วนหนึ่งของโครงการพัฒนานโยบายสาธารณะเพื่อการจัดการเกลืออีสาน
สนับสนุนโดย มูลนิธิสาธารณสุขแห่งชาติ (มสช.)
ร่วมบริจาคเงิน สนับสนุน ประชาไท โอนเงิน กรุงไทย 091-0-10432-8 "มูลนิธิสื่อเพื่อการศึกษาของชุมชน FCEM" หรือ โอนผ่าน PayPal / บัตรเครดิต (รายงานยอดบริจาคสนับสนุน)