นโยบายสาธารณะคืออะไร คงเป็นคำถามแรกที่ต้องให้ความกระจ่าง นโยบายสาธารณะที่กำลังจะพูดถึง คือแนวทางในการแก้ไขปัญหาหรือดำเนินกิจการใดๆ ซึ่งเป็นประโยชน์หรือมีผลต่อสาธารณะ ไม่ว่าจะเป็นการแก้ปัญหาฝุ่นละองและควันพิษในเขตพระนครหรือหัวเมืองใหญ่ การกระจายการถือครองทรัพย์สินเพื่อให้เกิดความเป็นธรรมในสังคมมากขึ้น การปรับเปลี่ยนโครงสร้างภาษีเพื่อให้เกิดการความเป็นธรรมและเป็นการหารายได้อันนำไปสู่การจัดสวัสดิการต่างๆ ให้กับคนในสังคม สิ่งเหล่านี้ล้วนเป็นการคิดแก้ไขปัญหาและดำเนินกิจการงานอันเป็นเรื่องสาธารณะประโยชน์ทั้งสิ้น จึงต้องทำออกมาเป็นนโยบายสาธารณะมิใช่จำกัดไว้เป็นเพียงแนวคิดที่เก็บไว้ประดับความรู้ในห้องเรียน งานวิจัย หรืองานสัมมนา

ตลอดระยะเวลาค่อนศตวรรษที่ประเทศไทยได้เปลี่ยนแปลงการปกครองเป็นการปกครองในระบอบประชาธิปไตยซึ่งมีหลักการที่สำคัญอยู่ประการหนึ่งนั่นคือการแบ่งแยกการใช้อำนาจอธิปไตยในการปกครองประเทศโดยให้ฝ่ายบริหารดำเนินนโยบายบังคับใช้กฎหมายต่างๆ เพื่อประโยชน์สาธารณะ ภายใต้กรอบกฎหมายที่ฝ่ายนิติบัญญัติเป็นคนออก หากมีข้อพิพาทจากการบังคับใช้กฎหมาย ก็เป็นอำนาจของฝ่ายตุลาการในการวินิจฉัยชี้ขาดข้อพิพาท

สิ่งที่ยึดโยงการใช้อำนาจอธิปไตยในการปกครองประเทศของทั้งสามฝ่ายนั่นก็คือ ‘กฎหมาย’ ซึ่งก็เป็นไปตามหลักนิติรัฐที่ยกให้กฎหมายเป็นสิ่งสูงสุดในการปกครองประเทศ เพราะกฎหมายเป็นหลักการ ไม่มีอารมณ์ความรู้สึกเหมือนมนุษย์ที่เปลี่ยนแปลงหรือมีอคติได้ กฎหมายจึงเป็นกรอบที่ใช้ควบคุมหรือให้อำนาจในการกำหนดนโยบายสาธารณะของรัฐได้

การแก้ปัญหาต่างๆในระดับชาติหรือมหภาคจึงจำเป็นต้องมีการทำออกมาเป็นนโยบายสาธารณะโดยอยู่ภายใต้กรอบของกฎหมาย หรือที่เราได้ยินกันเป็นประจำ คือการมีกฎหมายมารองรับ เพื่อเป็นหลักประกันว่านโยบายเหล่านั้นเป็นนโยบายที่สามารถบังคับใช้ได้อย่างมีผลจริง และหากผู้มีอำนาจไม่ทำตามกรอบที่กฎหมายกำหนดก็อาจได้รับผลร้ายตามมา และประชาชนผู้ที่อาจได้รับสิทธิประโยชน์เหล่านั้นก็จะสามารถอ้างเอาสิทธิกับรัฐได้ แม้ไม่มีเส้นสายหรืออำนาจอิทธิพลใดๆก็ตาม เพราะถือว่าเป็นสิทธิที่กฎหมายได้รับรองไว้แล้ว

ดังนั้นการแก้ปัญหาหรือกำหนดนโยบายสาธารณะใดๆ ก็ตาม ถ้าต้องการให้ได้ผลบังคับใช้จริงก็มักจะมีการผลักดันให้ออกมาในรูปแบบของกฎหมาย เช่น ปัญหาความเหลื่อมล้ำทางสังคมอันเนื่องมาจากการกระจุกตัวของกรรมสิทธิ์ที่ดินในหมู่คนรวยไม่กี่เปอร์เซ็นต์ของประเทศ และเกิดการขาดแคลนที่ดินอันเป็นปัจจัยการผลิตที่สำคัญในหมู่คนจนเกือบครึ่งหนึ่งของประเทศ ต้องมีการปรับเปลี่ยนโครงสร้างการถือครองที่ดินโดยพยายามบีบให้คนรวยปล่อยที่ดินรกร้างว่างเปล่าไม่ได้ใช้ประโยชน์ออกมาเพื่อให้คนจนสามารถเข้าถึงที่ดินได้มากขึ้น

แต่จะเปลี่ยนแนวคิดดังกล่าวให้มาเป็นวิธีการที่เป็นรูปธรรมก็อาจจะต้องใช้มาตรการต่างๆ เข้าไปจัดการหรือบังคับ ไม่ว่าจะเป็น ภาษี หรือการจำกัดการถือครองที่ดิน ซึ่งมาตรการทั้งสองจะทำโดยพลการมิได้ จำต้องมีการออกมาเป็นกฎหมายรองรับ เช่น พระราชบัญญัติภาษีที่ดิน พระราชบัญญัติการถือครองที่ดินเป็นต้น

เนื่องจากการจำกัดเอาสิทธิในที่ดินซึ่งแต่เดิมเป็นของเอกชน รัฐธรรมนูญไทยกำหนดไว้ว่าจะต้องกระทำโดยผลของกฎหมายที่ออกจากรัฐสภา ดังนั้นมาตรการขั้นสูงสุดของการดำเนินนโยบายสาธารณะในหลายๆ กรณีจึงต้องอาศัยมาตรการทางกฎหมาย ซึ่งตรงนี้เองจะต้องอาศัยบทบาทของนักกฎหมายในการเข้ามาเปลี่ยนแนวคิดและหลักการให้กลายเป็นบทบัญญัติมาตราต่างๆ ในกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับนโยบายสาธารณะเรื่องนั้น

นักกฎหมายไทยในสายตาผู้สร้างและเปลี่ยนแปลงนโยบายสาธารณะนั้น ผู้เขียนคงไม่สามารถบอกได้เองเนื่องจากตัวผู้เขียนก็ถือกำเนิดเติบโตทางวิชาการมาในสายกฎหมาย ดังนั้นจึงขออาศัยเรื่องเล่าบางอย่างที่ออกจากปากนักคิดนักสร้างนโยบายสาธารณะบางท่านที่อาจต้องสงวนนามไว้ ณ ที่นี้ เนื่องจากสิ่งที่ท่านได้ปรารภอาจกระเทือนซางนักกฎหมายในองค์กรกฎหมายระดับสูงของประเทศโดยตรง

เรื่องมีอยู่ว่า ในการเปิดตัวสถาบันวิจัยนโยบายสาธารณะแห่งหนึ่งของประเทศ มีการพูดถึงการผลักดันงานวิจัยให้กลายเป็นนโยบายสาธารณะว่า ต้องขับเคลื่อนไปในรูปแบบใด ก็ได้มีนักวิชาการระดับศาสตราจารย์หลายท่านได้พูดถึงอุปสรรคในการผลักดันความรู้ที่อยู่บนฐานการวิจัยในเรื่องต่างๆ อาทิ การแก้ปัญหาสิ่งแวดล้อม การจัดการป่าชุมชน ให้มีผลบังคับใช้ได้จริงว่า ต้องเปลี่ยนความรู้ในงานวิจัยเหล่านั้นให้กลายไปเป็นนโยบายสาธารณะโดยผ่านกระบวนการต่างๆ หลายขั้นตอน แต่ขั้นตอนที่เหนื่อยยากลำบาก และมักไม่สามารถทำให้สัมฤทธิผลมากที่สุดก็คือ ขั้นตอนการผลักดันให้นโยบายสาธารณะเรื่องนั้นเป็นกฎหมาย

โดยเรื่องเล่าที่สุดแสนจะเร้าใจของศาสตราจารย์ท่านนั้น คือการผลักดันนโยบายสาธารณะการแก้ไขปัญหามลพิษโดยอาศัยเครื่องมือทางเศรษฐศาสตร์ในการจัดการปัญหาสิ่งแวดล้อม โดยการนำเครื่องมือทางเศรษฐศาสตร์ไม่ว่าจะเป็น ภาษี ค่าธรรมเนียม การเก็บมัดจำ หรือค่าปรับนั้น จะบังคับใช้ต่อผู้ก่อมลพิษที่เป็นผู้ประกอบการได้ก็ต่อเมื่อต้องระบุเป็นเครื่องมือตามที่กฎหมายรับรองเท่านั้น ดังนั้นจึงได้มีความพยายามยกร่างกฎหมายเครื่องมือทางเศรษฐศาสตร์ในการจัดการปัญหาสิ่งแวดล้อมขึ้นมาเพื่อจัดการกับปัญหามลพิษให้ได้สัดส่วนและมีประสิทธิภาพมากยิ่งขึ้น

การผลักดันร่างกฎหมายฉบับนี้ได้รับการตอบรับจากหลายฝ่ายอย่างน่าประหลาดใจมาก กล่าวคือ ผู้ประกอบการที่อาจจะถูกเก็บภาษี หรือค่าธรรมเนียมมลพิษได้ขานรับร่างกฎหมายฉบับนี้ โดยให้เห็นผลว่าจะได้เป็นการลงโทษผู้ประกอบการที่ลดต้นทุนด้วยการผลักภาระสิ่งแวดล้อมให้สังคม และให้รางวัลกับผู้ประกอบการที่คำนึงถึงคุณภาพสิ่งแวดล้อม (ซึ่งบางท่านอาจจะคิดว่า พูดไปอย่างนั้น ลับหลังก็ไปลอบบี้ให้ล้มกฎหมาย) และการมีร่างกฎหมายฉบับนี้ก็จะเป็นผลดีต่อตัวผู้ประกอบการ เพราะสิ่งที่ผู้ประกอบการเผชิญอยู่ก็คือการกีดกันสินค้าโดยอาศัยมาตรฐานสินค้าด้านสิ่งแวดล้อมที่ประเทศสหภาพยุโรป ญี่ปุ่น สหรัฐ บังคับใช้ การมีกฎหมายเท่ากับมีมาตรฐานและสามารถแก้ปัญหาการกีดกันทางการค้าด้วยข้ออ้างทางสิ่งแวดล้อมได้มากขึ้น

แต่ที่น่าประหลาดใจเป็นอย่างยิ่ง คือ มีเพียงด่านเดียวที่ศาสตราจารย์ท่านนี้ต้องทุ่มกำลังใจกำลังกายอธิบายมาหลายสิบรอบแต่ก็ไม่อาจเปลี่ยนแปลงทัศนคติและผลักดันร่างกฎหมายนี้ให้ออกมาเป็นกฎหมายได้สำเร็จง่ายๆ นั่นก็คือ คณะกรรมการกฤษฎี ซึ่งได้แย้งบทบัญญัติในร่างกฎหมายเครื่องมือทางเศรษฐศาสตร์ในการจัดการปัญหาสิ่งแวดล้อมว่า

1. ถ้าจะจัดเก็บภาษี ต้องระบุมาแน่ชัดเลยว่า จะเก็บในช่วงอัตราเท่าใด (ซึ่งเป็นไปได้ยากสำหรับการคำนวณความเสียหายที่เกิดจากมลพิษไว้ล่วงหน้าเพื่อเขียนลงไปในกฎหมาย)
   

2. ตามมาด้วยการแย้งในหลักการว่าการที่เราจะไปจัดเก็บภาษีเพิ่มเติมเอาจากผู้ประกอบการนอกเหนือไปจากภาษีรายได้นิติบุคคลประจำปีหรือค่าธรรมเนียมประกอบการอื่นใดจะไม่เป็นผลดีต่อบรรยากาศการลงทุนและการพัฒนาประเทศ (ซึ่งแท้ที่จริงแล้วผู้ประกอบการจะตัดสินใจเข้ามาลงทุนก็ด้วยปัจจัยพื้นฐานที่เกื้อหนุนการลงทุน เช่น ทรัพยากรบุคคลที่มีความสามารถ โครงสร้างพื้นฐาน และปัจจัยส่งเสริมการลงทุนตามครรลองอื่นๆ ที่มิใช่การผลักภาระมลพิษไปสู่ชุมชนจนอาจกลายเป็นความขัดแย้งรุนแรงในพื้นที่)
   

3. คนที่เข้ามาทำมาหากินอย่างสุจริตพาลจะเสียกำลังใจและท้อถอยหากมารีดภาษีมลพิษอันเป็นการเพิ่มภาระต้นทุนประกอบการให้กับเขาอีก(เครื่องมือนี้จะจัดเก็บจากการปล่อยมลพิษที่ล่องลอยไปในสิ่งแวดล้อมแล้วเข้าสู่ร่างกายของประชาชนในชุมชน และภาระค่ารักษาพยาบาลส่วนใหญ่รัฐก็ต้องอุดหนุนโดยมีแหล่งที่มาจากภาษีของเราทุกคน)
   

ซึ่งข้อโต้แย้งต่างๆเหล่านี้ไม่ได้เบาบางลงไปแม้ศาสตราจารย์ท่านนี้จะพยายามอธิบายให้เหตุผลพร้อมกับชี้ให้เห็นว่าแม้แต่ผู้ประกอบการเองก็ต้องการให้มีการออกร่างกฎหมายนี้ ก็ไม่อาจเปลี่ยนแปลงทัศนคติของนักกฎหมายในคณะกรรมการกฤษฎีกาได้มากนัก

จากเรื่องเล่าข้างต้นสามารถสรุปลักษณะของนักกฎหมายที่ไม่พึงประสงค์ต่อการผลักดันนโยบายสาธารณะ ดังต่อไปนี้

1. นิติศาสตร์อนุรักษ์นิยม กล่าวคือ สิ่งที่เป็นกรอบสูงสุดในการวินิจฉัยเรื่องราวต่างๆของนักกฎหมาย ก็คือ กรอบธรรมเนียมปฏิบัติทางกฎหมาย ดังคำโต้แย้งในเรื่องเล่าที่ว่า “ถ้าจะจัดเก็บภาษีต้องระบุมาแน่ชัดเลยว่าจะเก็บในช่วงอัตราเท่าใด” ถ้านโยบายสาธารณะใดมีวิธีการแก้ไขปัญหาซึ่งเป็นนวัตกรรมใหม่ๆที่ขัดหรือแย้งกับธรรมเนียมปฏิบัติทางกฎหมายเดิม นวัตกรรมดังกล่าวอาจจะนำมาใช้ไม่ได้ในระบบกฎหมายไทย

2. รู้ไม่เท่าทันการเปลี่ยนแปลงของโลก ไม่เข้าใจศาสตร์อื่น กล่าวคือ มีโลกทัศน์แบบหนึ่งบวกหนึ่งเป็นสอง สองบวกสองเป็นสี่ ถ้ามีกฎหมายกำหนดให้เป็นอย่างนั้น ความเปลี่ยนแปลงใดที่ยังมิได้บัญญัติเป็นกฎหมายก็ไม่อาจถือได้ว่าเป็นจริง ยิ่งถ้าค้านกับความเชื่อเก่าๆที่ได้ร่ำเรียนมายิ่งไม่ยอมรับ ดังคำกล่าวในเรื่องที่ว่า “การที่เราจะไปจัดเก็บภาษีเพิ่มเติมเอาจากผู้ประกอบการนอกเหนือไปจากภาษีรายได้นิติบุคคลประจำปีหรือค่าธรรมเนียมประกอบการอื่นใดจะไม่เป็นผลดีต่อบรรยากาศการลงทุนและการพัฒนาประเทศ” หมายความว่าถ้าเราจะจัดเก็บภาษีอื่นใดเราอาจจะต้องเอาวิธีการทางภาษีที่มีอยู่เดิมมาปรับใช้ หรือไม่ก็ต้องอ้างว่าประเทศอื่นเขาก็มีกฎหมายแบบนี้แล้ว มิใช่การใช้ศาสตร์อื่นที่เกี่ยวข้องกับเรื่องนั้นๆ มาอธิบายให้นักกฎหมายเข้าใจ

3. ตีความกฎหมายแบบทึกทักคาดเดา ใช้ตรรกะแบบจินตนาการผลของกฎหมายเอาเอง กล่าวคือ นักกฎหมายมักจะใช้วิธีการให้เหตุผลหรือคิดตีความกฎหมายว่า ถ้าบทบัญญัติเขียนอย่างนี้ ‘น่าจะ’ มีผลในการบังคับใช้อย่างไร ใครน่าจะได้รับผลร้ายจากกฎหมายนี้ โดยอาจไม่ได้มองไกลไปทั้งระบบว่ามีใครที่กฎหมายไม่ได้พูดถึงโดยตรงแต่อาจได้รับผลกระทบทางอ้อมในระยะยาว ดังข้อโต้แย้งในเรื่องที่ว่า “คนที่เข้ามาทำมาหากินอย่างสุจริตพาลจะเสียกำลังใจและท้อถอยหากมารีดภาษีมลพิษอันเป็นการเพิ่มภาระต้นทุนประกอบการให้กับเขาอีก” ซึ่งเป็นการสะท้อนให้เห็นว่านักกฎหมายผู้นั้นมองไม่เห็นถึงการผลกระทบที่ประชาชนได้รับจากผลักภาระมลพิษไปยังประชาชนโดยที่ตนไม่ถูกลงโทษหรือจัดเก็บภาษีมาเพื่อเยียวยาความเสียหายให้กับประชาชน

เมื่อลองทบทวนดูว่า เหตุการณ์ข้างต้นเกิดจากสาเหตุใด อาจจะได้ข้อสันนิษฐานเบื้องต้นดังต่อไปนี้

1. นิติศาสตร์อนุรักษ์นิยม การเรียนกฎหมายและการทำงานกฎหมายในวิชาชีพกระแสหลัก มักเป็นงานในการปรับข้อเท็จจริงเข้ากับข้อกฎหมาย แล้ววินิจฉัยว่ากรณีนี้มีส่วนใดขัดกับกฎหมายบ้าง เพื่อยกเลิกเพิกถอนจนอาจกลายมาเป็นกรอบความคิดที่มักจะมีการล้อนักกฎหมายว่า อันนี้ก็ไม่ได้ อันโน้นก็ไม่ได้ ออกกฎหมายมาก่อนถึงจะทำได้ แล้วถ้าสิ่งใดเกิดใหม่จะต้องทำอย่างไร? มีนักกฎหมายท่านหนึ่งที่เป็นนักกฎหมายที่อยู่ในแวดวงบริหารราชการแผ่นดินในระดับสูงเคยสั่งสอนเหล่านักกฎหมายว่า “เวลาไปทำงานอย่าเอาแต่บอกว่าอันนี้ไม่ได้ อันนู้นก็ไม่ได้ คนที่เขาคิดจะเอือม ต้องบอกว่าถ้าอย่างนี้ไม่ได้ แล้วอย่างไรล่ะถึงจะได้ เพราะเราเป็นนักกฎหมายย่อมรู้ว่าอย่างไรจึงจะทำได้ ต้องแนะนำเขาเพราะเขาไม่ใช่นักกฎหมาย งานจึงจะเดินไปได้”

2. รู้ไม่เท่าทันโลก ไม่เข้าใจศาสตร์อื่น การเรียนกฎหมายในระดับชั้นปริญญาตรีเป็นการเรียนเพื่อให้รู้ว่ากฎหมายบัญญัติไว้ว่าอย่างไร เมื่อนำมาปรับใช้กับข้อเท็จจริงจะเป็นอย่างไร ได้ผลอย่างไร โดยสิ่งที่จะเป็นเครื่องยืนยันได้ดีที่สุดในสายตานักกฎหมายไทย ก็คือ แนวคำพิพากษาศาลฎีกา หมายความว่าถ้าเหตุผลใดขัดหรือแย้งกับแนวคำพิพากษาก็อาจไม่เป็นมรรคผลอันใดที่นักเรียนกฎหมายต้องสนใจรู้ ทำให้ความเป็นสหศาสตร์ในปัญหาเรื่องนั้นพลันมลายหายไป เช่น เรื่องมลพิษก็ต้องเอาเศรษฐศาสตร์ สังคมศาสตร์ด้านสิ่งแวดล้อมมาจับ มิใช่เพียงตีความกฎหมายเก่า เพราะนี่เรากำลังจะสร้างกฎหมายใหม่ให้ดีกว่าเดิม

3. ตีความกฎหมายแบบทึกทักคาดเดา ใช้ตรรกะแบบจินตนาการผลของกฎหมายเอาเอง สิ่งที่น่าเห็นใจนักกฎหมายเป็นอย่างยิ่งคือ ปริมาณเนื้อหาของวิชากฎหมายมีมากครอบคลุมไปซะทุกเรื่องจนกลายเป็นผลร้าย คือ เราจำต้องเรียนกฎหมายอย่างกระชับที่สุด มากกว่าศึกษาศาสตร์อื่นประกอบให้กว้างขวางลึกซึ้งในประเด็นนั้นๆ การจะเข้าใจบทบัญญัติต่างๆจึงต้องอาศัยกรณีศึกษาจากฎีกา หรือจินตนาการกรณีศึกษาขึ้นมาประกอบเอง จนทำให้นักกฎหมายอาจตกหล่มจินตนาการทึกทักคาดเดาว่าสิ่งนั้น “น่าจะ” เป็นอย่างนั้นโดยมิได้มีการทำการศึกษาวิจัยประกอบ ซ้ำร้ายนักกฎหมายไม่สนใจงานวิจัยเลยด้วยซ้ำหากผลการวิจัยนั้นขัดหรือแย้งความเชื่อเดิมๆ ของตน

อุปสรรคต่อการขับเคลื่อนนโยบายสาธารณะทั้งหลายที่เกิดจากนักกฎหมาย ถ้ามองอย่างซื่อตรงก็จะเห็นว่าเป็นการบกพร่องของระบบการศึกษาและขัดเกลานักกฎหมายไทย ที่โรงเรียนสอนกฎหมายทั้งหลายจำต้องรับผิดชอบไปแก้ไขร่วมกัน (ข้าพเจ้าไม่คิดว่าข้อโต้แย้งนโยบายสาธารณะทั้งหลายที่ออกมาจากปากนักกฎหมายจะเป็นการพูดปกป้องกลุ่มทุนตามทฤษฎีสมคบคิดเพื่อประโยชน์ทางเศรษฐกิจการเมืองของกลุ่มผลประโยชน์โดยอาศัยอำนาจที่นักกฎหมายมี แต่น่าจะเป็นอุปสรรคที่เกิดขึ้นจากผลลัพธ์ในการสร้างนักกฎหมายเสียมากกว่า)

ลักษณะนักกฎหมายที่พึงประสงค์ในการขับเคลื่อนนโยบายสาธารณะ “น่าจะ” ได้แก่

1. มีความเป็นเสรีนิยมทางความคิด มีความพร้อมที่จะรับความเปลี่ยนแปลงของสังคมและวิชาการใหม่ๆมากขึ้น เพื่อรองรับวิธีการใหม่ๆในการดำเนินนโยบายสาธารณะ

2. มีความเข้าใจในสหวิทยาการ พร้อมที่จะทำความเข้าใจกับศาสตร์อื่นที่ประกอบกันขึ้นเป็นกฎหมายในเรื่องนั้นๆ เพื่อแสวงหาแนวทางใหม่ๆที่สามารถขับเคลื่อนนโยบายสาธารณะได้อย่างลึกซึ้งและกว้างขวางมากยิ่งขึ้น

3. มีการใช้วิจารณญาณในการวินิจฉัยปัญหาโดยตั้งอยู่บนฐานของการศึกษาวิจัย เพื่อให้เหตุผลอ้างอิงข้อโต้แย้ง ข้อสนับสนุน ได้อย่างมีหลักวิชาและเป็นประโยชน์ต่อการพัฒนานโยบายสาธารณะให้ดียิ่งกว่าการวิพากษ์วิจารณ์โดยอาศัยประสบการณ์ส่วนตัว

เราจะสร้างนักกฎหมายออกมาตอบสนองความต้องการได้อย่างไร หากเรายังเน้นการสร้างนักกฎหมายในเชิงปริมาณโดยไร้ทิศทางว่า นักกฎหมายที่จบใหม่นั้นจะไปทำหน้าที่ใดสังคม แนวทางการเรียนการสอนกฎหมายกระแสหลักยังเน้นไปที่การสร้างนักกฎหมายที่เข้าสู่วิชาชีพกฎหมายกระแสหลัก คือ ผู้พิพากษา อัยการ ทนาย แต่ในความเป็นจริงสังคมต้องการนักกฎหมายที่พร้อมจะเป็นที่ปรึกษาสำหรับผลักดันนโยบายสาธารณะมากกว่า ไม่ว่าจะเป็น นิติกรในหน่วยงานต่างๆทั้งระดับกระทรวง ทบวง กรม กอง แผนก และองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนับพันแห่งทั่วประเทศ ยังมีที่ปรึกษาด้านกฎหมายสำหรับภาคธุรกิจจำนวนมาก รวมถึงนักกฎหมายสำหรับองค์กรพัฒนาเอกชนทั่วประเทศ โรงเรียนสอนกฎหมายทั้งหลายจะต้องคิดอย่างจริงจังถึงแนวทางในการพัฒนานักกฎหมายแล้วหรือไม่ว่าจะมุ่งไปในทิศทางใด

ทางเลือกทางรอดหนึ่งของการสร้างนักกฎหมายเพื่อขับเคลื่อนนโยบายสาธารณะ ก็คือ หากโรงเรียนสอนกฎหมายทั้งหลายไม่มีความพร้อมในการสอนนักกฎหมายให้ไปไกลกว่าประมวลและคำพิพากษาศาลฎีกา เราก็อาจจะต้องพัฒนาระบบการศึกษากฎหมายไปอีกแนวหนึ่งคือ การรับบุคคลที่สำเร็จปริญญาทางด้านอื่นมาก่อนจึงจะสามารถมาเรียนกฎหมายได้ เพื่อให้นักเรียนกฎหมายเหล่านั้นมีความพร้อมมาเองเพราะระบบการศึกษากฎหมายนั้นไม่มีความสามารถเพียงพอ เพราะยุคนี้ต้องหันมาเน้นคุณภาพของนักกฎหมายแต่ไม่ต้องเน้นปริมาณ เนื่องจากตลาดงานกฎหมายต่างจากยุคเริ่มแรกที่ระบบศาลไทยขาดแคลนนักกฎหมายมากจนต้องเน้นปริมาณ