บทนำ

การแพร่ระบาดของโรคติดต่อจากสัตว์สู่คนและกลายมาเป็นคนสู่คนไม่ใช่เป็นปรากฎการณ์ที่เพิ่งเกิดขึ้น หากมองย้อนไปในอดีตที่ผ่านมาโรคระบาดมักจะมีต้นตอมาจากสัตว์แล้วแพร่ระบาดมาสู่คน (zoonosis) ไม่ว่าจะเป็น วัณโรค (Tuberculosis) โรคไลม์ (Lyme) หรืออีโบล่า (Ebola)[1] ยิ่งกว่านั้น มีการประมาณกันว่าในรอบ 20 ปีที่ผ่านมา 75% ของเชื้อโรคใหม่ (emerging disease) และการกลับมาอีกครั้งของเชื้อโรคที่เคยเกิดขึ้นแล้วในอดีต (re-emerging disease) มีต้นตอมาจาก pathogens ของสัตว์หรือผลิตภัณฑ์จากสัตว์[2]

ยิ่งในปัจจุบันนี้ เราอยู่ในยุคโลกาภิวัฒน์ (Globalization) ที่นานาประเทศทำการค้าระหว่างประเทศมากขึ้น อุปสรรคการค้าลดลง การเดินทางทั้งทางเรือและทางเครื่องบินมากขึ้นและง่ายขึ้น โลกาภิวัฒน์จึงมีผลกระทบทั้งด้านการค้า การเดินทาง การท่องเที่ยว รวมถึงผลกระทบต่อการระบาดของเชื้อโรคมากขึ้นด้วย มีงานวิชาการหลายชิ้นยืนยันว่า โลกาภิวัฒน์มีผลกระทบต่อการระบาดของเชื้อโรคเพิ่มมากขึ้นและการระบาดนี้มีลักษณะ  global มากขึ้น[3] ส่งผลให้การแพร่ระบาดของเชื้อโรคสามารถเกิดขึ้นทั่วทุกภูมิภาคทั่วโลกโดยใช้ระยะเวลาไม่นาน โดยเชื้อโรคสามารถแพร่กระจายโดยการเดินทางทั้งทางอากาศ ทางน้ำและทางบก (เช่น รถไฟระหว่างประเทศ) นอกจากโลกาภิวัฒน์แล้ว การแผ้วถางป่าเพื่อทำการเกษตรและที่อยู่อาศัยของคนมีมากขึ้น ปัจจัยเหล่านี้ล้วนมีผลเร่งให้เกิดการแพร่เชื้อโรคทั้งจากสัตว์สู่คนและกลายพันธุ์มาเป็นคนสู่คนได้ง่ายขึ้น เร็วขึ้นอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้

1. มาตรการทางกฎหมายภายใน

1.1 พระราชบัญญัติคนเข้าเมือง พ.ศ. 2522

ตามกฎหมายระหว่างประเทศ รัฐมีอำนาจอธิปไตยที่จะอนุญาตหรือไม่อนุญาตให้คนต่างด้าวเข้ามาในราชอาณาจักรได้[4] อำนาจอธิปไตยที่ว่านี้แสดงออกโดยผ่านกฎหมายคนเข้าเมือง (Immigration law) ซึ่งทุกประเทศก็มีกฎหมายเช่นว่านี้  การควบคุมคนต่างด้าวเพื่อสกัดการแพร่เชื้อโรคนี้อาจควบคุมทั้งขาเข้า (entering) และขาออก (leaving)[5] โดยหากพบคนต่างด้าวที่สงสัยว่าอาจติดเชื้อก็อาจมีการกักกันผู้นั้นได้

สำหรับกฎหมายไทยคือ พระราชบัญญัติคนเข้าเมือง พ.ศ. 2522 กฎหมายนี้จะบัญญัติคุณสมบัติของคนต่างด้าวไว้ว่าหากมีคุณสมบัติบางอย่างจะเข้ามาในราชอาณาจักรไทยไม่ได้ และหนึ่งในนั้นก็คือเรื่องสุขอนามัย ฉะนั้น กฎหมายฉบับนี้จึงมีบทบาทสำคัญในการห้ามมิให้คนต่างด้าวที่เป็นโรคติดต่อเข้ามาในอาณาจักรไทย[6]

1.2 พระราชบัญญัติโรคติดต่อ พ.ศ. 2558[7]

กฎหมายฉบับนี้ถือว่าเป็นกฎหมายอนุวัติการกฎอนามัยระหว่างประเทศ (International Health Regulation: IHR) ที่ออกโดยองค์การอนามัยโลกเมื่อปี พ.ศ. 2548 (ค.ศ. 2005) สาระสำคัญของกฎหมายฉบับนี้คือ มีการกำหนดมาตรการเฝ้าระวัง การกำหนดบทบาทของหน่วยงานกลางเพื่อทำหน้าที่ประสานงานกับองค์การอนามัยโลก มาตรการแยกกักและกักขัง มาตรการสุขอนามัยเกี่ยวกับการสัญจรระหว่างประเทศทั้งทางเรือและอากาศยาน เป็นต้น

2.มาตรการทางกฎหมายระหว่างประเทศ

2.1 กฎอนามัยระหว่างประเทศ (International Regulation: IHR) 2005 (พ.ศ.2548)

องค์การอนามัยโลก (World Health Organization: WHO) เป็นองค์การระหว่างประเทศและทบวงการชำนัญพิเศษที่ดูแลรับผิดชอบเรื่องสุขภาพของคนและโรคระบาดที่ติดต่อมายังคนเป็นหลัก สำหรับมาตรการทางกฎหมายขององค์การอนามัยโลกนั้น ตามธรรมนูญขององค์การอนามัยโลกที่ประชุมสมัชชาอนามัยโลก (the Health Assembly) มีอำนาจอยู่สามอย่างหลักๆ กล่าวคือ มีอำนาจในการทำสนธิสัญญา (convention) การออกกฎ (regulation) และอำนาจทำข้อเสนอแนะ (recommendation)[8]

ในบรรดาอำนาจสามประการข้างต้น อำนาจที่สำคัญที่สุดคือ การออกกฎที่เรียกว่า  “กฎอนามัยระหว่างประเทศ” (International Health Regulation: IHR) 2005 (พ.ศ. 2548) กฎอนามัยระหว่างประเทศนี้มีผลบังคับทางกฎหมายกับรัฐภาคีขององค์การอนามัยโลก เว้นแต่รัฐภาคีนั้นจะแจ้งให้เลขาธิการขององค์การอนามัยโลกว่าตนปฏิเสธหรือรัฐนั้นได้ตั้งข้อสงวน (reservation) ไว้[9] วัตถุประสงค์ของ IHR คือเพื่อป้องกัน คุ้มครอง ควบคุมและจัดหามาตรการการตอบสนองสาธารณสุขต่อการระบาดโรคติดต่อระหว่างประเทศ โดยหลีกเลี่ยงการรบกวนต่อการขนส่งและการค้าระหว่างประเทศ (international traffic and trade) ที่ไม่จำเป็น[10] สำหรับหลักการสำคัญที่รับรองไว้ใน IHR ได้แก่มาตรการเฝ้าระวัง การแจ้งเตือน การรายงาน การตั้งจุดประงานงานระดับชาติ การปรึกษาหารือกับองค์การอนามัยโลก เป็นต้น  ตาม IHR เลขาธิการองค์การอนามัยโลกมีอำนาจประกาศ “ภาวะฉุกเฉินด้านสาธารณสุขระหว่างประเทศ” (Public Health Emergency of International Concern: PHEIC) ตามคำแนะนำของคณะกรรมการภาวะฉุกเฉิน[11] ซึ่งสำหรับกรณีสถานการณ์การระบาดเชื้อไวรัสโคโรน่านั้นผู้อำนายการองค์การอนามัยโลกประกาศแล้วว่าเข้าข่ายเป็น “ภาวะฉุกเฉินด้านสาธารณสุขระหว่างประเทศ” แล้ว  ซึ่งก่อนหน้านั้นคณะกรรมการยังมีความเห็นไม่ตรงกัน ประชาชนคนไทยต้องติดตามความเคลื่อนไหวของสถานการณ์อยู่ตลอดเวลาว่าจะมีการออกคำแนะนำขององค์การอนามัยโลกที่มีไปยังรัฐสมาชิกด้วยหรือไม่อย่างไร

อนึ่ง สำหรับประเด็นเรื่องการแจ้งเหตุ (notification) นั้น ตามกฎอนามัยระหว่างประเทศ มาตรา 6 กำหนดว่าให้รัฐภาคีประเมินเหตุการณ์ที่เกิดขึ้นภายในประเทศและแจ้งเหตุต่อองค์การอนามัยโลกภายใน 24 ชั่วโมงหลังจากตรวจสอบข้อมูลด้านสาธารณสุขและใช้เครื่องมือตัดสินใจแล้ว อย่างไรก็ตามเมื่อเร็วๆนี้ นายแพทย์ ลี่ เหวินเหลียง (Li Wenliang) ได้เสียชีวิตลง ซึ่งแพทย์ผู้นี้เป็นผู้ที่ส่งคำเตือนเรื่องเชื้อไวรัสโคโรน่าเป็นท่านแรกช่วงปลายเดือนธันวาคมปีที่แล้ว แต่ถูกตำรวจของประเทศจีนสั่งห้ามให้หยุดเผยแพร่ข้อมูลดังกล่าวและถูกสอบสวน[12] มีข้อน่าคิดว่า การเสียชีวิตของหมอลี่ทำให้เกิดคำถามว่ารัฐบาลจีนได้ปฏิบัติติตามพันธกรณีมาตรา 6 มากน้อยเพียงใด แม้ว่าการแจ้งเหตุตามมาตรา 6 นี้ในทางปฏิบัติติเป็นขั้นตอนที่ไม่ง่ายเพราะต้องมีการประเมินทางสาธารณสุขหรือทางการแพทย์ การแจ้งเหตุต่อองค์การอนามัยโลกที่เร็วเกินไปอาจมีผลกระทบต่อเศรษฐกิจของรัฐนั้นซึ่งในอดีตเคยมีตัวอย่างว่า การเปิดเผยข้อมูลเรื่องโรคระบาดต่อประชาคมระหว่างประเทศ รัฐนั้นมีความเสี่ยงที่จะโดนมาตรการบอยคอททางสินค้าและการคมนาคมระหว่างประเทศจากประเทศอื่น ๆ อย่างไรก็ตาม ในมาตรา 6 ย้ำคำว่า “โดยแจ้งเหตุทุกเหตุการณ์ในประเทศที่อาจ (which may constitute) มีส่วนทำให้เกิดภาวะฉุกเฉินด้านสาธารณสุขระหว่างประเทศ” ฉะนั้น ระดับความเสี่ยงที่จะต้องรายงานให้องค์การอนามัยโลกทราบไม่ต้องถึงระดับที่ชัดเจนแน่นอนของอาการของโรค

​​​​​​​2.2 อนุสัญญาว่าด้วยการค้าระหว่างประเทศซึ่งชนิดสัตว์ป่าและพืชป่าที่ใกล้สูญพันธุ์ (Convention on International Trade in Endangered Species of Wild Fauna and Flora: CITES)

อนุสัญญาไซเตส (CITES) มีวัตถุประสงค์ในการควบคุมการค้าระหว่างประเทศเกี่ยวกับสัตว์ป่าและพันธุ์พืช ประเทศไทยก็เป็นสมาชิกอนุสัญญา CITES โดยตามอนุสัญญานี้ได้แบ่งบัญชีออกเป็นสามประเภท โดยบัญชีที่หนึ่ง ได้ห้ามค้าสัตว์ป่าและพันธุ์อย่างเด็ดขาดยกเว้นเพื่อการศึกษาและเพาะพันธุ์เท่านั้น บัญชีสอง เป็นบัญชีของชนิดพันธุ์สัตว์ป่าและพันธุ์พืชที่ใกล้สูญพันธุ์และยังอนุญาตค้าได้แต่จะต้องมีหนังสืออนุญาตให้ส่งออกและการส่งออกนั้นจะต้องไม่มีผลกระทบต่อการดำรงอยู่ของสัตว์หรือพรรณพืชชนิดนั้นๆ และบัญชีสาม เป็นพันธุ์สัตว์ป่าหรือพันธุ์พืชที่ได้รับความคุ้มครองอย่างน้อยในอีกประเทศหนึ่งแล้ว การค้าจะทำได้เมื่อมีหนังสือรับรองจากประเทศถิ่นกำเนิด

 คำถามก็คือ แล้วอนุสัญญา CITES มาเกี่ยวอะไรกับโรคระบาดของไวรัสโคโรน่า ดังที่กล่าวมาแล้วในตอนต้นว่า pathogens ของสัตว์เป็นต้นตอสำคัญที่ก่อให้เกิดโรคระบาดหลายโรค นอกจากนี้ แหล่งข่าวได้ยืนยันว่า ต้นตอของเชื้อไวรัสโคโรน่ามาจากการกินอาหารสัตว์ป่า ซึ่งอาจเป็นค้างค้าว หรือตัวนิ่ม (Pangolins)[13] ซึ่งสำหรับนิ่มเป็นสัตว์ที่อยู่ในบัญชีที่ 1 ของ CITES[14] จึงห้ามค้าเด็ดขาดเพราะใกล้สูญพันธุ์ โดยที่ผ่านมาของปรากฎว่าเจ้าหน้าที่ไทยได้จับกุมผู้ลักลอบค้าตัวนิ่มเพื่อส่งออกไปยังประเทศจีนและเวียดนามหลายร้อยตัว[15] ซึ่งเป็นมูลค่าจำนวนมหาศาล ฉะนั้น หากต้องการป้องกันการระบาดของโรคติดต่อจากสัตว์ในอนาคตแล้ว ไทยจะต้องตรวจตรามิให้มีการลักลอบค้าสัตว์ระหว่างประเทศอย่างผิดกฎหมายไม่เว้นเฉพาะตัวนิ่มรวมถึง ชะมด หรือสัตว์ป่าอื่นๆที่คนนิยมบริโภคกัน

2.3 มาตรการห้ามนำเข้าสินค้าจากต่างประเทศ (import ban): การคุ้มครองสุขภาพคน

แม้วัตถุประสงค์ในการก่อตั้งองค์การการค้าโลกจะตั้งอยู่บนพื้นฐานหลักการการค้าเสรีแบบทุนนิยมก็ตาม เช่นหลักการการห้ามหรือจำกัดการนำเข้าสินค้า แต่บทบัญญัติของ GATT/WTO ก็อนุญาตให้รัฐภาคีสามารถละเมิดหลักการของ GATT/WTO ได้หากมาตรการนั้นจำเป็นต่อการคุ้มครองสุขภาพของมนุษย์ หรือที่รู้จักกันดีว่า ข้อยกเว้นทั่วไป (General Exception) ซึ่งหมายความว่า รัฐอาจใช้มาตรการห้ามนำเข้าสินค้าบางประเภทหากมาตรการนั้นเป็นมาตรการที่จำเป็นในการคุ้มครองสุขภาพของมนุษย์ และการใช้มาตรการดังกล่าวไม่มีลักษณะเป็นการเลือกปฏิบัติหรือใช้อย่างอำเภอใจหรือเป็นการกีดกันทางการค้าอย่างแอบแฝง มาตรการห้ามนำเข้าตามข้อที่ XX (b) จัดว่าเป็น “ยาแรง” ที่ผ่านมามีคดีที่สามารถอ้างข้อยกเว้นข้อที่ XX (b) สำเร็จมีอยู่ไม่กี่คดี เช่น คดีห้ามนำเข้าแร่ใย่หิน (Asbestos)[16] และคดีห้ามนำเข้ายางเก่าที่ใช้แล้วหรือยางหล่อดอกใหม่ (Retreaded Tyres)[17] เพราะว่าข้อยกเว้นทั่วไปเป็นมาตรการที่เป็นข้อยกเว้นองค์กรระงับข้อพิพาทขององค์การการค้าโลกจึงตีความอย่างเคร่งครัด การประสบความสำเร็จในการอ้างข้อยกเว้นตามข้อที่ XX จึงมิได้กระทำโดยง่าย

สำหรับประเทศที่เริ่มใช้มาตรการห้ามนำเข้า (import ban) สินค้าประเภทผลิตภัณฑ์จากสัตว์ (animal products) รวมถึงวัตถุดิบ (raw materials) จากประเทศจีนคือ ประเทศอาร์เมเนีย โดยมาตรการห้ามนำเข้านั้นเริ่มมีผลตั้งแต่วันที่ 26 มกราคมจนกว่าองค์การโรคระบาดสัตว์ระหว่างประเทศ (World Organization for Animal Health: OIE) และองค์การการค้าโลก (WTO) จะประกาศอย่างเป็นทางการว่าประเทศจีนปลอดจากเชื้อไวรัสโคโรน่าแล้ว[18] อาเซอร์ไบจันเป็นอีกประเทศหนึ่งที่ใช้มาตรการชั่วคราวในการห้ามนำเข้าปศุสัตว์ ผลิตภัณฑ์จากสัตว์ อาหารทะเล รวมถึงสัตว์ป่าเพื่อแสดงในสวนสัตว์[19] AFSA ก็ใช้มาตรการห้ามนำเข้า สำหรับประเทศในแถบเอเชียที่เริ่มมีการพูดถึงมาตรการห้ามนำเข้าหรือจำกัดการนำเข้าผลิตภัณฑ์จากสัตว์และสินค้าเกษตรจากจีนก็คือ มาเลเซีย อินโดนีเซีย[20]

2.4 ทรัพย์สินทางปัญญา: สิทธิบัตรยา

การอุบัติขึ้นของโรคระบาดมักจะเกี่ยวข้องอะไรกับประเด็นเรื่องสิทธิบัตรยาและวัคซีนป้องกันโรค เรื่องนี้เคยเกิดขึ้นแล้วช่วงปลายปี 2006 ถึง  2007 รัฐบาลอินโดนีเซียได้ให้ตัวอย่างเชื้อไวรัส H5N1 แก่องค์การอนามัยโลก แต่ตอนหลังพบว่าเชื้อดังกล่าวได้อยู่ในความครอบครองของบริษัทเอกชนแห่งหนึ่งด้านผลิตยาและวัคซีน ทำให้รัฐบาลอินโดนีเซียไม่พอใจอย่างมากเลยเรียกร้องให้คืนตัวอย่างเชื้อไวรัสดังกล่าว[21] ความขัดแย้งในครั้งนี้นำไปสู่การออกข้อมติปี คใศ. 2007 โดยสมัชชาใหญ่ขององค์การอนามัยโลกต่อมาเกี่ยวกับ sharing sample ของเชื้อโรค เหตุการณ์นี้ได้สร้างประเด็นข้อถกเถียงว่า องค์การอนามัยโลกควรมีแรงจูงใจด้านเศรษฐกิจ (economic incentive) ที่จะให้ประเทศกำลังพัฒนาให้ความร่วมมือที่จะให้ตัวอย่างเชื้อโรคแก่องค์การอนามัยโลกเพื่อค้นคว้าวิจัยทำวัคซีนในราคาที่ประเทศกำลังพัฒนาเข้าถึงได้อย่างทั่วถึงและทันท่วงที มิฉะนั้นแล้ว ประเทศกำลังพัฒนาก็อาจปกปิดข้อมูลเพราะเกรงว่าเมื่อตัวอย่างเชื้อหลุดไปอยู่ในความครอบครองของบริษัทยาแล้ว วัคซีนป้องกันหรือยารักษาจะมีราคาแพงจนประเทศกำลังพัฒนาไม่สามารถเข้าถึงวัคซีนหรือตัวยาได้ เนื่องจากบริษัทยาเหล่านี้จะจดสิทธิบัตรยาและได้รับความคุ้มครองด้านทรัพย์สินทางปัญญาเป็นระยะเวลานานมาก นักวิชาการเห็นว่า ข้อห่วงใยเรื่องสิทธิบัตรอาจเป็นเหตุผลหนึ่งที่ทำให้ประเทศกำลังพัฒนาอาจตัดสินไม่เปิดเผยข้อมูลได้ ฉะนั้น ประชาคมระหว่างประเทศจึงควรหามาตรการเพิ่มแรงจูงใจให้ประเทศเหล่านี้ให้ความร่วมมือในการเปิดเผยข้อมูลหรือ sharing samples ของเชื้อโรค[22]

2.5 หลักจรรยาบรรณการท่องเที่ยวโลก

องค์การการท่องเที่ยวโลก (World Tourism Organization) ได้ออกหลักจรรยาบรรณการท่องเที่ยวโลก (The Global Code of Ethics for Tourism) หลักจรรยาบรรณนี้ไม่ใช่สนธิสัญญาจึงไม่มีผลผูกผันทางกฎหมายในระดับระหว่างประเทศ แต่เป็นเพียงการประมวลหลักปฏิบัติที่ดีในเรื่องการท่องเที่ยว โดยข้อที่ 6 (2) ได้กล่าวว่าผู้ประกอบอาชีพการท่องเที่ยวและเจ้าหน้าที่รัฐควรแสดงความห่วงใยต่อการป้องกันสุขภาพ (health protection) แก่นักท่องเที่ยว ฉะนั้น ผู้ประกอบการสถานที่พักต่างๆแก่นักท่องเที่ยวควรจัดหามาตรการเชิงป้องกันแก่นักท่องเที่ยว  (รวมถึงบุคลากรของผู้ประกอบการด้วย) เพื่อลดและป้องกันการติดเชื้อโรค อาทิเช่น การทำความสะอาดอุปกรณ์ต่างๆในโรงแรม เช่น ที่กดลิฟท์ ราวบันได ลูกบิดและที่จับประตู รวมถึงการใช้เครื่องฟอกอากาศในห้องล๊อบบี้ด้วย เป็นต้น

บทส่งท้าย

การระบาดของเชื้อโรคไวรัสโคโรน่าในครั้งนี้เป็นบททดสอบอีกครั้งของกฎอนามัยระหว่างประเทศฉบับใหม่ ค.ศ.2005 หลังจากของเก่าที่ใช้กันมานานตั้งแต่ ค.ศ. 1969 กฎอนามัยระหว่างประเทศนี้พยายามหาความสมดุลย์ระหว่างสุขอนามัยของคนกับผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจที่มาจากการค้าระหว่างประเทศ การขนส่ง รวมถึงผลกระทบด้านการท่องเที่ยว อย่างไรก็ดี ในทางปฏิบัติ การตัดสินใจในเรื่องนี้ก็ไม่ง่ายนัก เพราะจะต้องมีการประเมินอย่างรอบด้านแข่งกับเวลาที่มีจำกัด[23]  หากเป็นไปได้ รัฐคงอยากเลือกทั้ง “สุขภาพของคน” (Health) และ “เงินรายได้” (Wealth)[24] ไปพร้อม ๆ กัน แต่หากเกิดสถานการณ์ที่จะต้องเลือกขึ้นมาจริงๆอย่างใดอย่างหนึ่งระหว่าง Health หรือ Wealth รัฐภาคีขององค์การอนามัยโลกจะเลือกอะไร เป็นสิ่งน่าคิดอย่างยิ่ง