การควบคุมการแพร่ระบาดของโรคโควิด19 ในช่วงการระบาดระลอกที่หนึ่งและสองในปี 2020 นั้น ประเทศไทยกลายเป็นประเทศที่ติดอันดับต้นๆ ที่สามารถคุมอัตราการติดเชื้อได้อย่างไม่น่าเชื่อ คนสรรเสริญเยินยอรัฐบาลก็มีบ้าง แต่คนด่ารัฐบาลก็เยอะ เรื่องที่ให้ประชาชนด่าก็มีไม่ซ้ำเกือบทุกวัน จึงเป็นเรื่องกระอักกระอ่วนใจอยู่ไม่น้อยสำหรับคนที่เห็นว่ารัฐบาลอำนาจนิยมนี้ไร้ความสามารถ มีเรื่องให้จับได้ว่าแสวงหาประโยชน์ส่วนตนอยู่เรื่อยๆ  แต่เรากลับเป็นหนึ่งในไม่กี่ประเทศ ที่มีตัวเลขผู้ติดเชื้อเป็น 0 อยู่หลายเดือน มากพอที่จะให้ประชาชนคนรุ่นใหม่ ได้มีโอกาสออกมาตามท้องถนน เพื่อแสดงออกทางการเมือง และพูดในสิ่งที่ควรพูดในสังคมการเมืองไทย ผู้เขียนจึงมาเล่าเรื่องงานวิจัยที่ผู้เขียนทำร่วมกับ อ.หัชชากร วงศ์สายัณห์[1] ให้เห็นว่าบทบาทในการลดการแพร่ระบาดของโรคนั้น องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีส่วนร่วมอย่างสำคัญอย่างไร ตัวสถาบันท้องถิ่น ผู้นำ และเครือข่ายคือพลังที่สำคัญที่สาธารณชนไม่ค่อยเห็น รัฐบาลไม่เคยให้เครดิต ซ้ำยังมีความพยายามดึงอำนาจกลับอย่างต่อเนื่อง ประเด็นสำคัญที่ต้องกล่าวถึงบทบาทของท้องถิ่น เพราะขีดความสามารถในการจัดการขององค์กรเหล่านั้นผูกพันอยู่กับผลประโยชน์ของประชาชนในพื้นที่เหล่านั้นโดยตรง มีความยึดโยงต่อประชาชน (accountability) เพราะเป็นสถาบันทางการเมืองที่เป็นประชาธิปไตย แม้การเลือกตั้งจะถูกทำให้ชะงักไปเป็นเวลานาน แต่บทบาทของพวกเขาในการจัดการโควิด 19 สะท้อนความเป็นประชาธิปไตยและผลประโยชน์ต่อประชาชนที่เหลืออยู่น้อยนิดนักในการเมืองไทย

บทบาทในการลดการแพร่ระบาดของโรคนั้น องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น มีส่วนร่วมอย่างสำคัญอย่างไร ตัวสถาบันท้องถิ่น ผู้นำ และเครือข่ายคือพลังที่สำคัญที่สาธารณชนไม่ค่อยเห็น รัฐบาลไม่เคยให้เครดิต ซ้ำยังมีความพยายามดึงอำนาจกลับอย่างต่อเนื่อง
 

แน่นอนว่าจำนวนผู้ติดเชื้อที่เป็น 0 ในระยะเวลาหนึ่งนั้น แลกกับความพังทลายของธุรกิจ อาชีพ และอนาคตของผู้คนจำนวนมาก แต่บทความนี้ต้องการจำกัดที่บทบาทของท้องถิ่น และตรรกะในปฏิบัติการของพวกเขา หากไม่ได้รับการพูดถึงเราก็จะละเลยบทบาทเชิงสถาบันขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไปโดยไม่ได้สรุปบทเรียน

งานวิจัยนี้ได้ศึกษาเทศบาลนครสองแห่ง เทศบาลสองแห่งนี้ไม่เหมือนกันในทางกายภาพ แต่มีมิติที่เกี่ยวข้องกับการระบาดของโรคได้อย่างน่าเปรียบเทียบกัน เทศบาลแห่งที่หนึ่งมีประชากรประมาณ 80,000 คน อยู่ติดกับ กทม. เป็นศูนย์กลางการคมนาคม มีท่ารถโดยสารหลากหลายทิศทาง หลายชนิด มีห้างขนาดใหญ่ เป็นแหล่งที่อยู่อาศัยของคนที่ทำงานใน กทม. มีทั้งหมู่บ้านจัดสรรชนชั้นกลาง และมีชุมชนผู้มีรายได้น้อย เทศบาลแห่งที่สองมีประชากรประมาณ 120,000 คน ตั้งอยู่ในจังหวัดที่มีการท่องเที่ยว ในช่วงแรกยังมีนักท่องเที่ยวเข้ามาเป็นจำนวนมาก มีจุดที่มีคนพบปะจำนวนมากเช่นเดียวกัน และทั้งสองแห่งมีงบประมาณในการบริหารใกล้เคียงกัน

เมื่อเข้าไปสำรวจบทบาทของเทศบาล เราพบว่าตัวแสดงหลักในการควบคุมการระบาดของโรคโควิดคือองค์กรปกครองท้องถิ่น ที่สามารถใช้กลไกหลายๆ ด้าน ผสมผสานระหว่างการใช้อำนาจที่เป็นทางการตามที่กฎหมายกำหนดไว้กับอำนาจที่ไม่เป็นทางการ ผ่านเครือข่ายความร่วมมือในหลายระดับ จนสามารถทำผลงานในการป้องกันการแพร่ระบาดได้อย่างประสบผลสำเร็จ ซึ่งตัวชี้วัดในความสำเร็จนี้คือ การไม่มีการแพร่ระบาดเกิดขึ้นในพื้นที่เขตความรับผิดชอบของเทศบาลนครที่เราศึกษา 

ตัวแสดงหลักในการควบคุมการระบาดของโรคโควิดคือองค์กรปกครองท้องถิ่น ที่สามารถใช้กลไกหลายๆ ด้าน ผสมผสานระหว่างการใช้อำนาจที่เป็นทางการตามที่กฎหมายกำหนดไว้กับอำนาจที่ไม่เป็นทางการ ผ่านเครือข่ายความร่วมมือในหลายระดับ จนสามารถทำผลงานในการป้องกันการแพร่ระบาดได้อย่างประสบผลสำเร็จ

เราสามารถดูขีดความสามารถ ของเทศบาลที่เกี่ยวข้องกับเรื่องโควิด 19 ได้ สามด้านด้วยกันคือ ความสามารถเชิงสถาบัน (institutional capacity) ความสามารถด้านการสร้างเครือข่ายและการมีส่วนร่วม (networking and participation) และความพร้อมในการตอบสนองต่อสถานการณ์ที่เพิ่มบทบาทใหม่ให้กับองค์กรปกครองท้องถิ่น

ความสามารถเชิงสถาบัน (institutional capacity) ขององค์กรปกครองท้องถิ่น

ประการแรกความสามารถเชิงสถาบัน (institutional capacity) ขององค์กรปกครองท้องถิ่น ในการดูขีดความสามารถในการตอบสนองต่อท้องถิ่นนั้น งานสาธารณสุขเป็นงานที่สะท้อนเรื่องนี้ได้ดีที่สุด และเป็นงานที่ส่งผลต่อประชาชนอย่างเห็นได้เป็นรูปธรรม เป็นเรื่องน่าสนใจว่าเทศบาลนครมีความรู้ความชำนาญ จากการทำงานด้านสาธารณสุขมาอย่างต่อเนื่อง เมื่อเกิดการแพร่ระบาดของโรคโควิด เทศบาลก็สามารถดำเนินการได้เลย เพราะสอดคล้องกับอำนาจหน้าที่และความชำนาญของเทศบาลอยู่แล้ว

ในการดูขีดความสามารถในการตอบสนองต่อท้องถิ่นนั้น งานสาธารณสุขเป็นงานที่สะท้อนเรื่องนี้ได้ดีที่สุด และเป็นงานที่ส่งผลต่อประชาชนอย่างเห็นได้เป็นรูปธรรม

ดังนั้นเมื่อเกิดการแพร่ระบาดขึ้นโดยมีรายงานพบผู้ป่วยในประเทศไทยตั้งแต่เดือนมกราคม เทศบาลจึงสามารถดำเนินการได้เลย โดยใช้งบประมาณจากแผนรายจ่ายของงานสาธารณสุข และงบกลางร่วมกัน ก่อนที่รัฐบาลกลางจะมีประกาศหรือคำสั่งที่เกี่ยงข้อง เทศบาลทั้งสองแห่ง เริ่มดำเนินการด้วยการประชาสัมพันธ์ เพื่อสร้างความรู้ และแนะนำการปฏิบัติตามมาตรการป้องกัน ผ่านทาง ป้ายบิลบอร์ด, จอ LED, แผ่นพับความรู้, การจัดรายการเสียงตามสาย ในเขตชุมชนดั้งเดิม และสื่อสังคมออนไลน์อย่าง เว็บไซต์ และ Official Facebook Fan page ของเทศบาล ตลอดจน Line Group ของชุมชนที่ประชาชนเข้าถึงได้มากที่สุด และช่วยให้เกิดการสื่อสารสองทาง ซึ่งกลายเป็นแหล่งพึ่งพิงด้านข้อมูลข่าวสารอย่างดีสำหรับประชาชนที่เต็มไปด้วยความกังวลเกี่ยวกับการแพร่ระบาดในระยะแรก 

บทบาทต่อมาคือการจัดซื้ออุปกรณ์ทางการแพทย์ และสิ่งของจำเป็นต่อการป้องกันตนเอง เช่น ชุด PPE (Personal Protective Equipment), หน้ากากอนามัย N95, แว่นตาป้องกัน เป็นต้น ซึ่งดำเนินการผ่านหน่วยงานที่ให้บริการรักษาพยาบาลในสังกัดของท้องถิ่น เทศบาลแห่งแรกมี ศูนย์บริการสาธารณสุข 5 แห่ง เทศบาลแห่งที่สองมีโรงพยาบาลสังกัดเทศบาล ทำให้ใช้ภาระงานของหน่วยบริการสาธารณสุขเหล่านี้ ดำเนินการไปก่อน โดยในเบื้องต้นได้ไกด์ไลน์ที่ท้องถิ่นมีอยู่แล้ว และต่อมาจึงได้ปรับให้สอดคล้องกับคำแนะนำของกรมควบคุมโรค

อีกกลไกหนึ่งที่สะท้อนการสร้างขีดความสามารถเชิงสถาบัน (institutional capacity building) ของเทศบาล คือการใช้กองทุนหลักประกันสุขภาพในการบริหารงานด้านสุขภาพ กองทุนนี้ได้รับการสนับสนุนจากสำนักงานหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ (สปสช.)  ซึ่งก่อตั้งกองทุนหลักประกันสุขภาพในท้องถิ่นหรือพื้นที่ (กปท.) ตั้งแต่ปี 2006 โดยให้เงินทุนแก่องค์กรปกครองท้องถิ่นระดับเทศบาลและอบต. เป็นรายหัวในอัตรา 45 บาท ต่อประชากร 1 คน และองค์กรปกครองท้องถิ่นสมทบทุนในสัดส่วนตามขนาดขององค์กร ซึ่งเทศบาลนครต้องสมทบไม่น้อยกว่าร้อยละ 60 และบริหารจัดการโดยคณะกรรมการขององค์กรปกครองท้องถิ่นเอง โดยมีนายกฯ อปท.เป็นประธาน

ความเข้มแข็งของกองทุนนี้ จึงขึ้นกับการให้ความสำคัญต่องานด้านสาธารณสุขของผู้บริหาร อปท. และความร่วมมือจากภาคส่วนต่างๆ ในพื้นที่ กองทุนนี้ดำเนินการลักษณะที่หน่วยงานให้บริการสาธารณสุขพื้นฐาน (โรงพยาบาลท้องถิ่น หรือ ศูนย์บริการสาธารณสุขชุมชน) และกลุ่มภาคประชาสังคม (เช่น คณะกรรมการชุมชน ชมรมผู้สูงอายุ ชมรมจิตอาสาพัฒนาสุขภาพชุมชน) สามารถจัดทำร่างโครงการเพื่อยื่นขอรับงบประมาณสนับสนุน โดยต้องมีวัตถุประสงค์ที่เกี่ยวข้องกับการสร้างเสริมสุขภาพ, การป้องกันโรค, การฟื้นฟูสมรรถภาพ หรือ การรักษาพยาบาลระดับปฐมภูมิเชิงรุก ซึ่งโดยทั่วไปเราจะเห็นได้จากโครงการของเทศบาลและอบต. ในการให้ความรู้เรื่องโรค การจัดการออกกำลังกายแบบกลุ่ม การตรวจโรคฟรี การส่งคนไปดูแลผู้ป่วยติดเตียง การให้การศึกษาเรื่องโรคติดต่อ เป็นต้น

การบริหารจัดการกองทุน นอกจากจะเพิ่มอำนาจให้องค์กรปกครองท้องถิ่น สร้างขีดความสามารถด้านสาธารณสุขแล้ว ยังทำให้เกิดการทำงานกับชุมชนอย่างแน่นแฟ้นมากขึ้น และเป็นงบประมาณที่ค่อนข้างยืดหยุ่นและคล่องตัวกว่า เพื่อเทียบกับการเบิกจ่ายในระบบงบประมาณตามปกติของส่วนราชการ ทำให้ในช่วงการแพร่ระบาดของโควิด-19 เทศบาลได้ปรับเปลี่ยนบทบาทของตนในกระบวนการของกองทุนนี้ กล่าวคือจากการเป็นผู้พิจารณาอนุมัติตามการร้องขอ มาเป็นผู้ผลักดันให้เกิดโครงการอันเกี่ยวเนื่องกับการป้องกันโควิด-19 โดยตรง การดำเนินการนี้ตามมาด้วยการสนับสนุนโดย สปสช. ​เพื่อให้ อปท. สามารถใช้กองทุนนี้ตอบสนองกับการแพร่ระบาดของโรคโควิดได้อย่างรวดเร็วและตรงเป้าหมาย ด้วยการประกาศเกณฑ์การใช้กองทุนในด้านการป้องกันการระบาดของโรคโควิด

เพื่อใช้กองทุนให้สอดคล้องกับสถานการณ์ เทศบาลได้เรียกประชุมเครือข่ายของประชาชนในท้องถิ่น เพื่อแบ่งกลุ่มผู้จัดทำโครงการ กำหนดวัตถุประสงค์ไม่ให้เกิดความซ้ำซ้อนกัน และผลักดันให้เกิดโครงการต่างๆ เพื่อสนับสนุนต่อนโยบายการป้องกันและควบคุมโรคของเทศบาล เช่น การจัดอบรมเชิงปฏิบัติการจัดทำหน้ากากอนามัยแบบผ้า, สายคล้องหน้ากากอนามัย, Face Shield, เจลแอลกอฮอล์ทำความสะอาดมือ ฯ ลฯ , การจัดสภาพแวดล้อมตามหลัก Social Distancing สนับสนุนอุปกรณ์ป้องกันการแพร่ระบาด และวางขั้นตอนการป้องกัน ให้แก่ผู้ให้บริการรถโดยสารสาธารณะ อย่าง รถตู้ รถสองแถว และวินรถจักรยานยนต์รับจ้าง, การให้ความรู้เรื่องโรคติดต่อ และความสำคัญของการล้างมือแก่เด็กนักเรียนในโรงเรียนของเทศบาล, การเคาะประตูบ้านเพื่อติดตามดูแลสุขภาพผู้สูงอายุและผู้ป่วยเรื้อรัง ติดบ้าน ติดเตียง, การจัดอบรมเรื่องการปฏิบัติตัว เฝ้าระวัง และป้องกันโควิด-19 แก่ชมรมผู้สูงอายุ บุคลากรในสถานประกอบการ และชมรมจิตอาสาพัฒนาสุขภาพชุมชน (จพสช.) เป็นต้น เทศบาลทั้งสองแห่งใช้งบประมาณใกล้เคียงกันในระดับประมาณ 8-9 ล้านบาท

นอกจากด้านสาธารณสุขอันเกี่ยวเนื่องกับการระบาดครั้งนี้แล้ว เทศบาลนครยังมีกลไกการบรรเทาทุกข์สำหรับภัยพิบัติในรูปแบบต่างๆ อยู่แล้ว ทำให้เทศบาลนครทั้ง 2 มีบทบาทในด้านการบรรเทาทุกข์แก่ผู้ได้รับผลกระทบจาก โควิด-19 อย่างทันท่วงที โดยใช้งบประมาณปกติของเทศบาลเอง เช่น เทศบาลแห่งแรก ให้เงินช่วยเหลือครอบครัวละ 1,000 บาท มากกว่า 1,000 ครัวเรือน โดยให้สิทธิผู้ที่ได้รับผลกระทบมากกว่าก่อน (ต้องมีการลงพื้นที่สัมภาษณ์) เทศบาลแห่งที่สองแจกถุงยังชีพ (ภายในประกอบไปด้วย ข้าวสาร 5 กิโลกรม, น้ำมันพืช 1 ขวด ปลากระป๋อง 10 กระป๋อง, บะหมี่กึ่งสำเร็จรูป 1 แพ็คใหญ่) โดยให้ทุกครัวเรือนที่มีชื่ออยู่ในทะเบียนบ้าน 

ความสามารถด้านการสร้างเครือข่ายและการมีส่วนร่วม

ประการที่สองความสามารถด้านการสร้างเครือข่ายและการมีส่วนร่วม เครือข่าย อสม. (อาสาสมัครสาธารณสุขประจำหมู่บ้าน) เป็นกลไกเครือข่ายภาคประชาชน ที่เข้มแข็งที่สุดในงานด้านสาธารณสุข และอสม.ทำงานร่วมกับเทศบาลนครอย่างเป็นอันหนึ่งอันเดียวกัน และประเด็นนี้น่าจะเป็นคำตอบสำคัญที่ชุมชนต่างๆ ทั่วประเทศไทยสามารถยับยั้งการแพร่กระจายของโรค และสามารถป้องกันไม่ให้ชุมชนเป็นแหล่งเกิดเหตุ big spreader ขึ้น  ทั้งๆ ที่หลายชุมชน โดยเฉพาะในเขตเทศบาลแห่งที่สอง เป็นชุมชนแออัด มีการตั้งถิ่นฐานแบบครอบครัวขยาย มีความสัมพันธ์ใกล้ชิด อสม. คือ บุคคลที่ได้รับการคัดเลือกจากชุมชน และผ่านการฝึกอบรมมาตรฐานอาสาสมัครสาธารณสุข มีหน้าที่และความรับผิดชอบตามระเบียบกระทรวงสาธารณสุข พวกเขาเป็นส่วนสำคัญของระบบสุขภาพปฐมภูมิ มีจุดแข็งอยู่ความสามารถในการเข้าถึงชุมชน เป็นรายครัวเรือน (อสม. 1 คน ดูแลประมาณ 10-20 ครัวเรือน) โดยเฉพาะการถ่ายทอดความรู้ความเข้าใจเกี่ยวกับโรค การเผยแพร่ข่าวสารที่จำเป็น การสำรวจข้อมูลด้านสาธารณสุข การรวบรวมบันทึกด้านสุขภาพของครอบครัว และการรณรงค์เกี่ยวกับการป้องกันโรค 

เครือข่าย อสม. เป็นกลไกเครือข่ายภาคประชาชน ที่เข้มแข็งที่สุดในงานด้านสาธารณสุข และอสม.ทำงานร่วมกับเทศบาลนครอย่างเป็นอันหนึ่งอันเดียวกัน และประเด็นนี้น่าจะเป็นคำตอบสำคัญที่ชุมชนต่างๆ ทั่วประเทศไทย สามารถยับยั้งการแพร่กระจายของโรค และสามารถป้องกันไม่ให้ชุมชนเป็นแหล่งเกิดเหตุ big spreader ขึ้น

ตั้งแต่เดือนมกราคม 2020 กรมสนับสนุนบริการสุขภาพ กระทรวงสาธารณสุขซึ่งเป็นกรมที่อสม. สังกัดอยู่ ได้ประกาศจัดตั้งศูนย์ปฏิบัติการฉุกเฉินโควิด-19 ให้คำแนะนำเตรียมพร้อมรับมือสถานการณ์ จึงทำให้อสม. ตื่นตัวและเริ่มปฏิบัติการ ด้วยการเตรียมดึงฐานข้อมูลสุขภาพของสมาชิกในชุมชน เพื่อติดตามผู้สัมผัสโรค พร้อมที่จะนำไปสู่กระบวนการกักตัวและรักษาได้อย่างรวดเร็ว. การดำเนินการนี้ทำเป็นรูปธรรมร่วมกับโรงพยาบาลที่สังกัดการปกครองส่วนภูมิภาค และเชื่อมต่อกับกระทรวงสาธารณสุขระดับชาติมากขึ้น ซึ่งหน้าที่ทำงานกับชุมชนนี้อสม. ทำอยู่แล้ว แม้ว่าจะไม่ได้รับคำสั่งจากส่วนกลาง โดยเฉพาะด้านการเฝ้าระวัง ติดตาม และป้องกันในระดับพื้นฐาน สำหรับนักท่องเที่ยวในกรณีเชียงใหม่ และกลุ่มที่เดินทางกลับจากต่างประเทศในกรณีรังสิต ร่วมกับหน่วยงานระดับท้องถิ่นมาอย่างต่อเนื่องอยู่แล้ว

ถึงแม้ว่า อสม. จะรับเงินเดือนและสวัสดิการจากกระทรวงสาธารณสุข ไม่ใช่บุคลากรของท้องถิ่นโดยตรง แต่พวกเขากลับทำงานประสานกันได้อย่างใกล้ชิดกับเจ้าหน้าที่ในสังกัดของเทศบาล ด้วยความรู้สึกผูกพันและเป็นกันเอง มากกว่าที่มีต่อโรงพยาบาลในสังกัดการปกครองส่วนภูมิภาค หรือ สำนักงานสาธารณสุขจังหวัด ส่วนหนึ่งเป็นเพราะแต่เดิมนั้น เคยมีช่วงที่ อสม. อยู่ในความดูแลและได้รับงบประมาณสนับสนุนในการทำโครงการต่างๆ จากท้องถิ่น ก่อนที่กระทรวงสาธารณสุขจะถ่ายโอนกลับไปในปี 2008  ยิ่งในช่วงโควิด-19 นี้ หน่วยงานที่ปฏิบัติการ ร่วมกับ อสม. มากที่สุด ก็คือ กองสาธารณสุขและสิ่งแวดล้อม ซึ่งเป็นเจ้าพนักงานควบคุมโรคที่มีอำนาจตามกฎหมาย ในขณะที่ อสม. คือกำลังหลักที่ทำงานเชิงรุกในพื้นที่ต่อเนื่อง 24 ชั่วโมง ซึ่งเทศบาลแห่งแรกมีอยู่ 300 คน และเทศบาลแห่งที่สองมีอยู่เกือบ 1,500 คนตัวอย่างการทำงานร่วมกันระหว่าง อสม. และท้องถิ่น เช่น การประจำจุดคัดกรองต่างๆ ไม่ว่าจะเป็น สถานีขนส่ง ด่านขาเข้าจังหวัด หรือ จุดตรวจเขตชุมชน และในกรณีเชียงใหม่ยังมีภารกิจร่วมกับเทศกิจ อย่างการช่วยจัด Social Distancing และตรวจวัดอุณภูมิ ให้กับบริเวณที่มีการแจกอาหารเอกชนประมาณ 30-40 จุด ในแต่ละวันอีกด้วย, การเฝ้าระวังผู้ที่กักตัวอยู่บ้าน 15 วัน และการเข้าถึงตัวผู้สัมผัสโรคได้อย่างทันท่วงที หลายครั้งไม่ต้องรอให้ได้รับแจ้งจากทางโรงพยาบาล แต่เครือข่ายในท้องถิ่นของเทศบาล อย่างคณะกรรมการชุมชน แกนนำสุขภาพ และ จพสช. ได้ร่วมเป็นหูเป็นตาและติดต่อประสานงานกันเองได้ก่อนที่จะมีคำสั่งลงมา ผ่าน Line Group โดยมีกองสาธารณสุขของเทศบาล และ สมาชิกสภาเทศบาล (ส.ท.) เป็นผู้ตัดสินใจหน้างาน และเป็นตัวกลางที่สำคัญในการเชื่อมต่อกับจังหวัดและส่วนกลางอีกที

อีกหนึ่งหลักฐานที่ช่วยชี้ให้เห็นถึงความแนบแน่น ระหว่าง อสม. กับ ท้องถิ่น ได้อย่างดี คือการเกิดขึ้นของ ชมรมจิตอาสาพัฒนาสุขภาพชุมชน (จพสช.) ในกรณีเทศบาลแห่งแรก เป็นกลุ่มประชาชนที่จัดตั้งขึ้นในชื่อใหม่ เพื่อทำหน้าที่แทน อสม. หลังย้ายกลับไปสังกัดกระทรวงสาธารณสุข ซึ่งท้องถิ่นมองว่ายังจำเป็นต้องมีเครือข่ายของประชาชนด้านสุขภาพ ที่เชื่อมโยงกับท้องถิ่นโดยตรงอยู่ ท้องถิ่นสามารถเข้าไปจัดอบรมเพื่อพัฒนาพวกเขา และให้การสนับสนุนในกิจกรรมต่างๆ ของชมรมได้ โดยในทางปฏิบัติแล้ว จพสช. ส่วนใหญ่ ก็คือคนที่เป็น อสม. เดิมเพิ่มเติมคือมีหมวกให้สวมอีกใบ (สัดส่วนคนที่เป็นทั้ง 2 อย่างมากถึง 2 ใน 3 ของทั้งหมด) สายสัมพันธ์นี้ ส่งผลต่อดีต่อเทศบาลทั้งในแง่ของ การบริหารจัดการ การได้รับความร่วมมือจากชุมชน และการได้ อสม. และ จพสช. เป็นฐานคะแนนเสียงในช่วงการเลือกตั้งด้วยนั่นเอง

ความสามารถในการสร้างเครือข่าย ยังขยายไปสู่การดึงทรัพยากรจากภายนอกเข้ามาสนับสนุนการดำเนินการด้านสาธารณสุข เป็นการบูรณาการร่วมกับหน่วยงานอื่น เช่น การขอลดภาษีจากกรมสรรพสามิตในการซื้อแอลกอฮอล์ เพื่อนำมาผลิตแอลกอฮอล์ล้างมือ และ ขอน้ำกลั่นจากการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทยในการผสมเพื่อผลิตแอลกอฮอล์ล้างมือ เป็นต้น ในกรณีเทศบาลนครเชียงใหม่... หรือ อาศัยเครือข่ายความสัมพันธ์ส่วนตัวของนักการเมืองท้องถิ่น เช่น การประสานเพื่อขอรับปรอทวัดไข้ จากองค์การบริหารส่วนจังหวัด เป็นต้น 

ความพร้อมขององค์กรปกครองท้องถิ่นในการปรับบทบาท เพื่อตอบสนองต่อสถานการณ์ใหม่ๆ

ประการที่สาม ความพร้อมขององค์กรปกครองท้องถิ่นในการปรับบทบาท เพื่อตอบสนองต่อสถานการณ์ใหม่ๆ บทบาทใหม่ที่องค์กรปกครองท้องถิ่นได้ตามประกาศกระทรวงสาธารณสุข รับรองโดยพระราชบัญญัติโรคติดต่อ พ.ศ. 2558 คือการเป็นเจ้าพนักงานควบคุมโรคติดต่อ ที่ให้มีอำนาจ เช่น ให้มีหนังสือเรียกบุคคลใดๆ มาให้ถ้อยคำ หรือ แจ้งข้อเท็จจริง, เข้าไปในพาหนะ อาคาร หรือสถานที่ใดๆ (ที่ไม่ใช่ยามวิกาล) เพื่อตรวจสอบหรือควบคุมให้เป็นไปตาม พรบ. ฯ ลฯ และหากผู้ใดไม่ปฏิบัติตามคำสั่งจะต้องระวางโทษตามที่ พรบ. กำหนดด้วย โดยบุคลากรในท้องถิ่นระดับเทศบาล เช่น นายกเทศมนตรี, ปลัดเทศบาล, ผู้อำนวยการกองสาธารณสุขและสิ่งแวดล้อม และเจ้าพนักงานสาธารณสุข (ที่ได้รับมอบหมาย) 

สิ่งที่น่าสนใจคือ มีประกาศเจ้าพนักงานควบคุมโรคติดต่อไปแล้ว 3 ฉบับ เพื่อให้อำนาจเจ้าหน้าที่รัฐส่วนต่างๆ เป็นเจ้าพนักงานฯ ได้  แต่เมื่อมีการแพร่ระบาดเพิ่มขึ้น วันที่  13 มีนาคม 2020 จึงประกาศให้พนักงานของท้องถิ่นเป็นเจ้าพนักงานควบคุมโรคด้วย สะท้อนให้เห็นว่ากำลังคนของข้าราชการส่วนกลางและส่วนภูมิภาค ไม่สามารถรับมือกับสถานการณ์ได้ 

ประกาศกระทรวงสาธารณสุขที่ให้บุคลากรในท้องถิ่นระดับเทศบาลเป็นเจ้าพนักงานควบคุมโรคติดต่อด้วยนี้ เป็นการเพิ่มอำนาจให้กับท้องถิ่นอย่างมาก และทำให้เทศบาลมีความคล่องตัวมากขึ้นในการเฝ้าระวัง ป้องกัน และควบคุมโรค ประกอบกับการที่เทศบาลมีเครือข่ายประชาชนที่ใกล้ชิด และมีความสามารถในการเข้าถึงพื้นที่ได้อย่างมีประสิทธิภาพด้วยแล้ว จึงทำให้เทศบาลสามารถปรับตัว และฉวยใช้บทบาทของเจ้าพนักงานควบคุมโรคติดต่อ กลายเป็นตัวแสดงหลักในการจัดการกับการแพร่ระบาดของโควิด-19 ในท้องถิ่นได้อย่างเป็นที่ประจักษ์

ประกาศกระทรวงสาธารณสุขที่ให้บุคลากรในท้องถิ่นระดับเทศบาล เป็นเจ้าพนักงานควบคุมโรคติดต่อด้วยนี้ เป็นการเพิ่มอำนาจให้กับท้องถิ่นอย่างมาก และทำให้เทศบาลมีความคล่องตัวมากขึ้นในการเฝ้าระวัง ป้องกัน และควบคุมโรค

นอกจากนี้ยังได้เห็นบทบาทใหม่ๆ ที่พนักงานของเทศบาลสามารถทำได้ เช่นการใช้เทศกิจ ที่ปกติทำหน้าที่จัดระเบียบหาบเร่แผงลอยตามถนน มาจัดระเบียบให้มี social distancing ในจุดแจกอาหาร หรือท่ารถโดยสาร เป็นต้น

บทสรุป
ในความล้มเหลวหลายประการของรัฐไทย ในการเมืองที่เกิดการชะงักงันของประชาธิปไตยท้องถิ่นอย่างยาวนาน เรากลับเห็นศักยภาพและขีดความสามารถขององค์กรปกครองท้องถิ่น โดยเฉพาะเทศบาลนคร ในการรับมือกับสถานการณ์ที่ท้าทายที่สุดอย่างหนึ่งเท่าที่สังคมไทยและโลกกำลังเผชิญอยู่ ขีดความสามารถของท้องถิ่นนี้เกิดจาก ความรู้ความชำนาญ ด้านสาธารณสุขของท้องถิ่น การมีฐานข้อมูล และการมีโครงสร้างที่เอื้อให้เกิดการเชื่อมโยง กับชุมชนและประชาชน อย่างแน่นแฟ้น แม้ว่าภาพการบริหารสถานการณ์โควิดในระดับชาติจะรวมศูนย์อยู่ที่ ศบค. แต่นั่นเป็นเพียงการรวมศูนย์ด้านการคุมข้อมูลข่าวสารเท่านั้น และในระดับประชาชนในพื้นที่ (ซึ่งคือ voters ในอนาคต) ได้เห็นภาพการดำเนินงานของท้องถิ่นเป็นอย่างดี

อ้างอิง [1]  Vongsayan, Hatchakorn and Nethipo, Viengrat. “The Roles of Thailand’s City Municipalities in the COVID-19 Crisis”. in Contemporary Southeast Asia. Vol. 43/1 (April 2021) pp. 15-23.