ชำนาญ  จันทร์เรือง

องค์ประกอบที่สำคัญที่สุดของความเป็นรัฐคือ อำนาจอธิปไตย (sovereignty) เพราะเป็นอำนาจสูงสุดในการปกครองประเทศโดยเป็นอำนาจที่จะบังคับให้ประชาชนภายในรัฐปฏิบัติหรืองดเว้นปฏิบัติ และยังใช้ในการอ้างสิทธิเพื่อป้องกันไม่ให้กลุ่มอำนาจอื่น ๆ เข้ามามีอำนาจเหนือพื้นที่ที่รัฐ นั้น ๆ อ้างอำนาจอธิปไตยอยู่ หรือกล่าวอีกนัยหนึ่งก็คืออำนาจอธิปไตยคืออำนาจสูงสุดในการปกครองประเทศหรืออำนาจทางกฎหมายที่มีลักษณะเบ็ดเสร็จเด็ดขาด (final legal authority) โดยอำนาจเบ็ดเสร็จเด็ดขาดนั้นจะขึ้นอยู่กับเจตนารมณ์ของประชาชนผู้ที่เป็นเจ้าของอำนาจอธิปไตยที่แท้จริงเป็นสำคัญ

โดยลักษณะสำคัญของอำนาจอธิปไตยนั้นจะแบ่งแยกไม่ได้ (indivisibility) เพราะหากมีการแบ่งแยกจะทำให้รัฐเดิมถูกแบ่งออกไปและมีรัฐเกิดใหม่ขึ้นมา เช่น สหภาพโซเวียตเมื่ออำนาจอธิปไตยถูกแบ่งแยกจะแตกสลายกลายเป็นรัฐเล็กรัฐน้อยต่าง ๆ กว่า ๒๐ รัฐ หรือตัวอย่างที่เห็นได้ชัดอีกตัวอย่างหนึ่งก็คือการที่ติมอร์ตะวันออกแยกออกจากอินโดนีเซียเมื่อ ๓ - ๔ ปีก่อนนั่นเอง

อย่างไรก็ตามถึงแม้ว่าอำนาจอธิปไตยจะแบ่งแยกไม่ได้ แต่เราสามารถจำแนกการใช้อำนาจอธิปไตยได้ (separation of power) ซึ่งโดยปกติอำนาจอธิปไตยจะถูกจำแนกการใช้เป็นอำนาจนิติบัญญัติ อำนาจบริหาร และอำนาจตุลาการ เนื่องเพราะเหตุว่าอำนาจอธิปไตยเป็นอำนาจสูงสุด ผู้ที่ใช้อำนาจนี้จึงมีอำนาจมากที่สุด ยิ่งถ้าผู้ใช้อำนาจมีอำนาจทั้ง ๓ ทางด้วยแล้ว ย่อมจะเกิดผลภัยต่อสิทธิเสรีภาพของประชาชน  ดังนั้น เพื่อเป็นการประกันเสรีภาพของประชาชน จึงต้องมีการจำแนกการใช้อำนาจอธิปไตย เป็น ๓ ส่วน โดยมีหลักการที่สำคัญว่า ผู้ใช้อำนาจทั้งสามส่วนนั้นสามารถตรวจสอบถ่วงดุลกันได้ (check and balance) ด้วยความเชื่อที่ว่าอำนาจต้องควบคุมอำนาจด้วยกันเองจึงจะได้ผล

รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยพุทธศักราช ๒๕๔๐ ที่เพิ่งถูกฉีกไป ได้กำหนดการจัดระเบียบแห่งการใช้อำนาจอธิปไตยโดยวางอยู่บนพื้นฐานของหลักการแบ่งแยกอำนาจเช่นเดียวกับรัฐธรรมนูญของรัฐเสรีประชาธิปไตยอื่น ๆ ดังจะเห็นได้จากมาตรา ๓ ที่ว่า "อำนาจอธิปไตยเป็นของปวงชนชาวไทย พระมหากษัตริย์ผู้ทรงเป็นประมุขทรงใช้อำนาจนั้นทางรัฐสภา คณะรัฐมนตรี และศาล ตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญนี้"

รัฐธรรมนูญฉบับดังกล่าวมอบหมายให้รัฐสภาเป็นองค์กรหลักในการใช้อำนาจอธิปไตยกระทำการทางนิติบัญญัติ และให้คณะรัฐมนตรีเป็นองค์กรหลักในการใช้อำนาจอธิปไตยกระทำการทางบริหาร แต่เปิดโอกาสให้คณะรัฐมนตรีเข้าไปร่วมใช้อำนาจอธิปไตยกระทำการทาง  นิติบัญญัติกับรัฐสภาได้ อาทิ ให้มีสิทธิเสนอร่างพระราชบัญญัติ ตามมาตรา ๑๖๙ มีสิทธิถวาย      คำแนะนำและยินยอมให้พระมหากษัตริย์ทรงตราพระราชกำหนดให้ใช้บังคับเช่นพระราชบัญญัติ  ตามมาตรา ๒๑๙ และมาตรา ๒๒๐ ฯลฯ

และเปิดโอกาสให้รัฐสภาเข้าไปร่วมใช้อำนาจอธิปไตยกระทำการทางบริหารกับ คณะรัฐมนตรี อาทิ ให้มีอำนาจพิจารณาอนุมัติงบประมาณรายจ่ายของแผ่นดิน ตามมาตรา ๑๗๙ ให้สมาชิกวุฒิสภาและสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรมีสิทธิตั้งกระทู้ถามรัฐมนตรีในเรื่องใดเรื่องหนึ่งที่เกี่ยวกับงานในหน้าที่ได้ ตามมาตรา ๑๘๓ และมาตรา ๑๘๔ ให้วุฒิสภาและสภาผู้แทนราษฎร มีอำนาจเลือกสมาชิกของแต่ละสภาตั้งเป็นกรรมาธิการสามัญและมีอำนาจเลือกบุคคลผู้เป็นสมาชิกหรือมิได้เป็นสมาชิก ตั้งเป็นคณะกรรมาธิการวิสามัญเพื่อทำการสอบสวนการบริหารราชการแผ่นดินเรื่องต่าง ๆ ได้ ตามมาตรา ๑๘๙ ฯลฯ 

อนึ่ง ความสัมพันธ์ระหว่างรัฐสภากับคณะรัฐมนตรีก็มีลักษณะถ่วงดุลอำนาจซึ่งกันและกัน ดังจะเห็นได้จากความในมาตรา ๑๘๕ ที่ให้สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรจำนวนไม่น้อยกว่าหนึ่งในห้าของจำนวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของสภาผู้แทนราษฎร มีสิทธิเข้าชื่อเสนอญัตติขอเปิดอภิปรายทั่วไปเพื่อลงมติไม่ไว้วางใจรัฐมนตรีเป็นรายบุคคลหรือทั้งคณะ

และความในมาตรา ๑๑๖ ที่ให้คณะรัฐมนตรีมีสิทธิถวายคำแนะนำและยินยอมให้พระมหากษัตริย์ทรงตราพระราชกฤษฎีกายุบสภาผู้แทนราษฎรเพื่อให้มีการเลือกตั้งสภาผู้แทนราษฎรใหม่

ศาลซึ่งเป็นองค์กรผู้ใช้อำนาจอธิปไตยกระทำการทางตุลาการนั้น มาตรา ๒๓๓ ที่บัญญัติว่า "การพิจารณาพิพากษาอรรถคดีเป็นอำนาจของศาลซึ่งต้องดำเนินการตามรัฐธรรมนูญตามกฎหมาย และในพระปรมาภิไธยพระมหากษัตริย์" ซึ่งแสดงให้เห็นว่าศาลเป็นผู้ใช้อำนาจอธิปไตยพิจารณาพิพากษาอรรถคดีแต่เพียงผู้เดียว รัฐสภาและคณะรัฐมนตรีไม่มีโอกาสเข้ามาร่วมใช้อำนาจนี้กับศาลได้แต่อย่างใด

การยึดโยงระหว่างอำนาจตุลาการกับอำนาจอื่นนั้น มีเพียงการให้ความเห็นชอบของวุฒิสภาในการแต่งตั้งตุลาการศาลรัฐธรรมนูญและตุลาการศาลปกครอง โดยมาตรา ๒๕๗ และ ๒๗๗ ไม่รวมถึงผู้พิพากษาหรือประธานศาลฎีกาแต่อย่างใด ส่วนการตรวจสอบก็จะทำได้เพียงการถอดถอนโดยวุฒิสภาตามมาตรา ๓๐๓ เท่านั้น

ในเรื่องของการยึดโยงกับอำนาจอธิปไตยอื่นของอำนาจตุลาการนั้นได้มีการถกแถลงทางวิชาการของไทยเรากันค่อนข้างมากขึ้นในระยะหลัง ๆ โดยฝ่ายที่เห็นว่ายังขาดการยึดโยงหรือการตรวจสอบการใช้อำนาจตุลาการก็เห็นว่าน่าจะมีการยึดโยงกับอำนาจอธิปไตยอื่น ส่วนผู้ที่เห็นว่าที่เป็นอยู่ปัจจุบันนี้คืออยู่แล้ว เพราะมีการตรวจสอบกันอยู่แล้ว อาทิ การตรวจสอบคำพิพากษาโดยศาลในลำดับสูงกว่า หรือในองค์ประกอบของคณะกรรมการตุลาการศาลยุติธรรมหรือ ก.ต. เองก็มีบุคคลภายนอกเข้ามาเป็นกรรมการด้วยเช่นกัน

แต่ก็ได้รับการโต้แย้งว่าการตรวจสอบคำพิพากษานั้นเป็นการตรวจสอบเพื่อใช้อำนาจไปแล้ว มิใช่การดุลและคานก่อนการใช้อำนาจและการตรวจสอบกันเอง และหากเป็นคำพิพากษาในลำดับสูงสุดแล้วไซร้ก็ย่อมเป็นที่ยุติ ส่วนองค์ประกอบของ ก.ต. นั้นมีเพียง ๒ คนจากทั้งหมด ๑๕ คน เท่านั้น  ซึ่งเมื่อเปรียบเทียบกับต่างประเทศแล้วจะเห็นได้ว่า ก.ต. โปรตุเกส มี ๑๗ คน คนในศาล ๗ คน นอกศาล ๗ คน ที่เหลือมาจากการแต่งตั้งของประธานาธิบดี โดยเป็นคนในศาล ๑ คน คนนอกศาล ๑ คน ประธานศาลฎีกาอีก ๑ คน เป็นโดยตำแหน่ง

ก.ต. สเปน มี ๒๑ คน จากคนในศาล ๑๒ คน คนนอก ๘ คน แต่ทั้งหมดมาจากการแต่งตั้งของสภาฯ ไม่นับประธานศาลซึ่งเป็นโดยตำแหน่งอีก ๑ คน

ก.ต. ฝรั่งเศส มี ๑๒ คน มาจากศาล ๕ คน อัยการ ๑ คน จากกฤษฎีกาอีก ๑ คน โดยให้แต่ละองค์กรเลือกกันเอง ที่เหลืออีก ๓ คน มาจากการเลือกของวุฒิสภา ๑ คน สภาผู้แทน  ๑ คน ประธานาธิบดีเลือกมาอีก ๑ คน และก็มี ก.ต. โดยตำแหน่งคือตัวประธานาธิบดีเอง และรัฐมนตรีว่าการกระทรวงยุติธรรม

ก.ต. อิตาลี มี ๒๗ คน เป็นโดยตำแหน่ง ๓ คน ศาลเลือกมา ๑๖ คน อีก ๘ คนมาจากอาจารย์มหาวิทยาลัยที่สภาแต่งตั้ง

ในอังกฤษเองก็มีการปรับปรุงการคัดเลือกผู้พิพากษาใหม่แล้วตาม Constitutional Reform Act 2005 โดยเดิมให้ Lord Chancellor เป็นประธานศาลฎีกาและ Lord Chief Justice ๑๒ คน ก็เปลี่ยนใหม่แล้ว ตั้งแต่วันที่ ๓ เมษายนที่ผ่านมานี้เอง โดยมีคณะกรรมการขึ้นมาคณะหนึ่งคือ Judicial Appointments Commission จำนวน ๑๕ คน มาจากศาล ๕ คน ประชาชน ๖ คน จากศาลแขวงหรือ magistrate ที่เป็นผู้พิพากษาที่ไม่ใช่ผู้พิพากษาอาชีพ จากศาลไกล่เกลี่ยหรือ tribunal อีก ๑ คน จากทนายความอีก ๒ คน

ส่วนของอเมริกาเองที่ผู้พิพากษาศาลสูงจะต้องได้รับการรับรองจากวุฒิสภาฯ โดยเสียงข้างมากนั้น ได้มีแนวคิดจากพรรคดีโมแครตเรียกร้องมาตั้งแต่ปี ๒๐๐๒ ว่าควรที่จะมีการเปลี่ยนระบบจากการรับรองโดยเสียงข้างมากธรรมดา (simple majority) จากเดิมไปเป็นระบบเสียงข้างมากพิเศษ (super majority) จากคะแนนเสียงเกินกึ่งหนึ่งเป็น ๖๐% เป็นอย่างน้อย เพราะเป็นเรื่องที่มีการดุลและคานอำนาจกับคนที่จะเข้าไปใช้อำนาจตุลาการตลอดชีวิต

ที่กล่าวมาทั้งหมดนี้ก็เพื่อชี้ให้ผู้ที่จะมีหน้าที่ร่างรัฐธรรมนูญเห็นว่า การดุลและคานอำนาจอธิปไตยในส่วนของการใช้อำนาจตุลาการนั้น น่าจะมีการตรวจสอบและยึดโยงกับอำนาจอธิปไตยอื่นด้วย มิใช่ว่ามีแต่อำนาจบริหารและอำนาจนิติบัญญัติเท่านั้นที่ตรวจสอบและยึดโยงกัน แต่ในส่วนของอำนาจตุลาการแทบจะไม่มีตรวจสอบและยึดโยงกับอำนาจอธิปไตยอื่นเลย ทั้งๆที่เป็นผู้ใช้อำนาจอธิปไตยของปวงชนเช่นกัน

------------------

หมายเหตุตีพิมพ์เผยแพร่ในกรุงเทพธุรกิจฉบับประจำวันที่ ๓ มกราคม ๒๕๕๐