4 มี.ค.53 คณะกรรมาธิการศึกษาตรวจสอบเรื่องการทุจริตและเสริมสร้างธรรมาภิบาล วุฒิสภา ร่วมกับ คณะอนุกรรมาธิการทบทวนแผนพัฒนากำลังผลิตไฟฟ้าเพื่อให้สอดคล้องกับสภาวะเศรษฐกิจและสังคม และคณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ จัดเสวนา “การพยากรณ์ความต้องการไฟฟ้าและการวางแผนพัฒนากำลังผลิตไฟฟ้า 2010” ณ ห้องประชุมสัญญาธรรมศักดิ์ อาคารโดม มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ เพื่อรวมรวมข้อมูลและความเห็นเสนอต่อรัฐบาล คณะกรรมการนโยบายพลังงานแห่งชาติ (กพช.) และกระทรวงพลังงาน

จากนโยบายเร่งด่วนของกระทรวงพลังงานในการจัดทำร่างแผนพัฒนากำลังการผลิตไฟฟ้าฉบับใหม่ หรือ PDP 2010 ในช่วง 20 ปี (ปี 2553-2573) เพื่อสร้างความชัดเจนในการจัดหาไฟฟ้าของประเทศในระยะยาว กระตุ้นการลงทุนด้านพลังงาน และลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกจากการขยายกำลังการผลิตไฟฟ้าในอนาคต โดยมีกำหนดจะเสนอคณะกรรมการนโยบายพลังงานแห่งชาติ (กพช.) พิจารณาให้ความเห็นชอบภายในเดือนมีนาคมนี้

เมื่อเดือนกุมภาพันธ์ที่ผ่านมา กระทรวงพลังงานได้จัดสัมมนารับฟังความคิดเห็นจากผู้มีส่วนได้เสียทุกภาคส่วนต่อร่าง PDP 2010 ไปแล้ว 2 ครั้ง หลังจากนั้นได้มีการเปิดเผยว่าจะมีการทบทวนการผลิตไฟฟ้าจากพลังงานหมุนเวียนใหม่ โดยปรับแผนการรับซื้อไฟฟ้าจากโครงการรับซื้อไฟฟ้าจากเอกชนรายเล็กเพิ่มขึ้น อย่างไรก็ตามแผน PDP 2010 ดังกล่าวยังถูกท้วงติงจากภาคประชาสังคมด้วยข้อห่วงใยต่างๆ อาทิ กรณีที่มีการวางแผนสร้างโรงไฟฟ้าเพิ่มโดยนำตัวเลข GDP กรณีสูงสุดมาใช้พยากรณ์ทำให้ความต้องการใช้ไฟฟ้าสูงเกินความเป็นจริง อีกทั้งยังมีโครงการโรงไฟฟ้านิวเคลียร์กำลังการผลิต 1,000 เมกกะวัตต์ 5 โรง อยู่ในแผนด้วย

ทั้งนี้ ในที่ประชุมได้มีการอภิปรายถึง 4 ประเด็น คือ การจัดทำแผนพัฒนากำลังผลิตไฟฟ้า (PDP) กับนโยบายภาครัฐ ความน่าเชื่อถือของการพยากรณ์ความต้องการไฟฟ้า ระบบประกันกำไรและวางแผนการลงทุนเกินความจำเป็น และประเด็นประสิทธิภาพและความรับผิดชอบในการวางแผน PDP กับความเป็นธรรมต่อผู้บริโภค 

นายศุภกิจ นันทะวรการ นักวิชาการมูลนิธินโยบายสุขภาวะ อนุกรรมาธิการทบทวนแผนพัฒนากำลังผลิตไฟฟ้าเพื่อให้สอดคล้องกับสภาวะเศรษฐกิจและสังคม ให้ข้อมูลว่า ในปัจจุบันประเทศในอยู่ในภาวะวิกฤตที่มูลค่าการนำเข้าพลังงานสูงขึ้นเรื่อยๆ โดยในปี 2549 มูลค่าการนำเข้าพลังงานแทบจะเท่ากับมูลค่าสินค้านำเข้าทั้งหมด อีกทั้งยังมีวิกฤติในเรื่องประสิทธิภาพของการใช้พลังงาน ขณะที่ทิศทางการพัฒนาประเทศในอีก 20-30 ปีข้างหน้า จะเปลี่ยนจากเศรษฐกิจการผลิตอุตสาหกรรมไปสู่เศรษฐกิจสร้างสรรค์และสังคมฐานความรู้ โครงสร้างประชากรจะเข้าสู่สังคมผู้สูงอายุและส่วนใหญ่เป็นผู้หญิง

นอกจากนั้น ยังมีการขยายตัวของอุตสาหกรรมพลังงานหมุนเวียน ปัจจุบันผู้ผลิตไฟฟ้ารายเล็ก (SPP) และผู้ผลิตไฟฟ้าขนาดเล็กมาก (VSPP) ได้เพิ่มจำนวนขึ้นเรื่อยๆ โดยในปี 2551มีโครงการที่ขอรับการส่งเสริมการลงทุน 62 ราย มูลค่า 19.9 พันล้านบาท ขณะที่ปี 2552 มีโครงการที่ขอรับการส่งเสริมการลงทุนถึง 402 ราย มูลค่า 229 พันล้านบาท ซึ่งในส่วนนี้นอกจากช่วยลดภาระการลงทุนของภาครัฐในการก่อสร้างโรงไฟฟ้าแห่งใหม่แล้ว ยังเป็นการสร้างความมั่นคงให้กับระบบไฟฟ้ามากขึ้น

ในส่วนข้อเสนอสำหรับการวางแผน PDP นายศุภกิจ กล่าวว่ากระทรวงพลังงานควรแสดงการวิเคราะห์ที่ชัดเจนกับสาธารณะเกี่ยวกับทิศทางการพัฒนาประเทศและการพัฒนาอุตสาหกรรม กับการจัดทำแผน PDP ฉบับใหม่ และควรกำหนดเป้าหมายของการวางแผนพีดีพีให้ดี ชัดเจน และวิเคราะห์เพื่อเผยแพร่ต่อสาธารณะ เช่น การลดภาระการนำเข้า เพิ่มประสิทธิภาพพลังงานของระบบเศรษฐกิจและนวัตกรรมด้านพลังงาน สำหรับเวทีรับฟังความคิดเห็นต่อการศึกษา GDP ระยะยาวควรครอบคลุมประเด็นทางการพัฒนาประเทศและโครงสร้างประชากรในอนาคต

ดร.ชโลทร แก่นสันติสุขมงคล นักวิชาการคณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ อนุกรรมาธิการทบทวนแผนพัฒนากำลังผลิตไฟฟ้าเพื่อให้สอดคล้องกับสภาวะเศรษฐกิจและสังคม กล่าวถึงปัญหาของการพยากรความต้องการไฟฟ้ากับแผน PDP 2010 ว่า จากประสบการณ์ในกรณีแผน PDP 2004 และ PDP 2007 ที่มีปัญหาการพยากรณ์เกินจริง โดยสมมติฐานว่าเป็นเพราะใช้ตัวเลข GDP ที่เกินจริงเป็นฐานในการพยากรณ์ ทำให้ในแผน PDP 2010 มีค่าความยืดหยุ่นของความต้องการไฟฟ้าต่อ GDP ที่สูง โดยความยืดหยุ่นเฉลี่ยปี 2009-2014 เท่ากับ 1.238 สูงกว่าช่วงปี 2004-2009 ที่ความยืดหยุ่นเฉลี่ยเท่ากับ 0.905 ที่พบว่ามีการพยากรณ์เกินจริง

ดร.ชโลทร กล่าวถึงข้อเสนอการพยากรณ์ความต้องการไฟฟ้าสำหรับแผน PDP 2010 ว่า ควรมีการจัดกระบวนการมีส่วนร่วมของสาธารณะที่มีผลต่อการเติบโตทางเศรษฐกิจระยะยาว และกำหนดค่าความยืดหยุ่นของการเติบโตของ GDP เพื่อนำมาจัดทำแผน PDP ได้อย่างถูกต้อง และนำผลการศึกษาการพยากรณ์ความต้องการใช้ไฟฟ้าที่ใช้ในการจัดทำแผน PDP มารวบรวมและเผยแพร่ต่อสาธารณะ รวมทั้งกำหนดเงื่อนไขที่ชัดเจนและเผยแพร่เกี่ยวกับการปรับแผนพีดีพีใน อนาคต โดยให้มีหลักเกณฑ์ที่ชัดเจน เช่นว่าหากค่าพยากรณ์คลาดเคลื่อนเกินร้อยละ 2 ให้ปรับปรุงแผน และหากมีการคลาดเคลื่อนเกินกว่าร้อยละ 5 ก็ให้จัดทำแผนฉบับใหม่ 

นางชื่นชม สง่าราศรี กรีเซ่น นักวิชาการอิสระกล่าวถึงปัญหาธรรมาภิบาลในการปรับปรุงแผน PDP ว่า ในเรื่องประสิทธิภาพการลงทุน มีการใช้ผลตอบแทนจากเงินลงทุน (Return on Invested Capital: ROIC) ที่มีขึ้นมาเพื่อรองรับการเข้าตลาดหุ้น มาเป็นเกณฑ์หลักในการกำหนดค่าไฟฟ้า ต้องมีการกำกับดูแลแผนการลงทุนที่เข้มงวด เพราะอาจทำให้เกิดการลงทุนที่เกินความจริง เนื่องจากยิ่งลงทุนมากยิ่งกำไรมาก อีกทั้งเมื่อคณะกรรมการกำกับดูแลขาดข้อมูล ความรู้ และบุคลากรที่เพียงพอในการตรวจสอบถ่วงดุลและขาดอำนาจการพิจารณาอนุมัติ จะส่งผลให้การพยากรณ์ความต้องการไฟฟ้ามักสูงเกินจริง และการวางแผนเน้นทางเลือกที่ใช้การลงทุนสูง

ผลประโยชน์ของการไฟฟ้าและ ปตท.เป็นวงจรที่เกื้อหนุนต่อการขยายการลงทุนภายใต้ระบบผูกขาด โดยการวางแผนและลงทุนขยายระบบไฟฟ้าหรือก๊าซที่อิงตัวเลขพยากรณ์และเน้นรูปแบบการลงทุนที่ใช้งบประมาณสูง ทำให้เกิดต้นทุนสูง แต่ต้นทุนนั้นถูกปรับเปลี่ยนเป็นอัตราค่าไฟฟ้าโดยอัตโนมัติหรือค่า Ft ที่สามารถผลักภาระให้ผู้ใช้ไฟฟ้า รายได้ของผู้ลงทุนถูกประกันแล้ว ทำให้การพยากรณ์ไฟฟ้ามักเกินความจริงกลายเป็นวงจร

นางชื่นชมกล่าวต่อมาว่า แผน PDP ของไทยป่วยเรื้อรังจากโรคลงทุนเกินความจำเป็น โดยการพยากรณ์การใช้ไฟฟ้ามักสูงเกินจริง ส่วนมาตรการประหยัดพลังงาน (DSM) กลับถูกลดทอนในแผน PDP โดยในแผน PDP 2010 มีเพียงโครงการเปลี่ยนหลอดผอม T5 เท่านั้นที่นำมาปรับลดความต้องการไฟฟ้าจากตัวแบบลงเนื่องจากเป็นโครงการใหม่ ทั้งนี้มีการประมาณการว่า หลอดผอม T5 จะทำให้ลดพลังงานไฟฟ้าได้ประมาณ 8,708 ล้านหน่วยต่อปี โดยใช้งบประมาณกว่า 1,000 ล้านบาท แต่การนำมาปรับลดความต้องการไฟฟ้าได้ลงเฉลี่ย 1,170 ล้านหน่วยต่อปีเท่านั้น

อีกทั้ง DSM สามารถทำโครงการใหม่ พัฒนาเทคโนโลยีที่จะประหยัดได้อย่างไม่มีที่สิ้นสุด แต่แผน PDP ของไทยไม่เลือกใช้ DSM และโครงการพัฒนาประสิทธิภาพพลังงาน (Energy Efficiency: EE) แต่มุ่งเน้นการก่อสร้างโครงการโรงไฟฟ้าขนาดใหญ่ที่มีต้นทุนสูงกว่ามาก ทั้งนี้ PDP 2010 อาจนำมาสู่การลงทุนเกินจะเป็นกว่า 20,000 MW และการลงทุนเกินจะก่อให้เกิดภาระค่าโง่นับหมื่น นับแสนล้านต่อปี

นอกจากนั้น ประเทศไทยมีกำลังผลิตสำรองที่สูงเกินความจำเป็น โดยเกณฑ์ในการกำหนดความมั่นคงในระบบไฟฟ้าของไทย มีตัวชี้วัดโอกาสไฟฟ้าดับ (LOLP) ไม่เกินปีละ 24 ชั่วโมง หรือ 0.27 เปอร์เซ็นต์ และกำลังผลิตไฟฟ้าสำรอง 15 เปอร์เซ็นต์ เมื่อเทียบกับตัวชี้วัดโอกาสไฟฟ้าดับของรัฐเทกซัส สหรัฐอเมริกาซึ่งมีความมั่นคงมากกว่าประเทศไทยมาก มี LOLP ต่ำกว่า 0.03 เปอร์เซ็นต์ แต่คำนวณแล้วพบว่ามีกำลังผลิตไฟฟ้าสำรองเพียง 12 เปอร์เซ็นต์ แสดงให้เห็นว่าไทยไม่ได้ใช้ตัวชี้วัดโอกาสไฟฟ้าดับมาวิเคราะห์กำลังผลิตไฟฟ้าสำรองจริงๆ

นางชื่นชมกล่าวถึงข้อเสนอว่า ควรยกเลิกระบบประกันผลกำไรให้การไฟฟ้า และสร้างระบบรับผิดในการวางแผนและพยากรณ์ความต้องการใช้ไฟฟ้าด้วยการให้ผู้ต้องการใช้ไฟฟ้ารายใหญ่ที่ก่อให้เกิดภาระในการจัดหาไฟเพิ่มขึ้นต้องรับผิดชอบ รวมทั้งยกเลิกการชดเชยหน่วยขาวไฟฟ้าในสูตร Ft เพื่อตัดวงจรการขยายระบบอย่างไรประสิทธิภาพ ให้พิจารณา DSM เป็นทางเลือกในการลงทุนจัดหาไฟฟ้า อีกทั้งต้องมีการตรวจสอบแผน PDP ให้มีความสอดคล้องกับนโยบายของรัฐ โดยเปรียบเทียบแผนมากกว่า 1 แผนเพื่อเลือกเอาแผนที่ตอบสนองนโยบายรัฐมากที่สุด

ด้านนายอิฐบูรณ์ อ้นวงษา หัวหน้าศูนย์พิทักษ์สิทธิผู้บริโภค มูลนิธิผู้บริโภค กล่าวถึงปัญหาการทับซ้อนในผลประโยชน์ มีการแก้ไขกฎหมายหลายฉบับเพื่อเอื้อประโยชน์ให้ข้าราชการระดับสูงเข้าไปเป็นกรรมการในรัฐวิสาหกิจอย่าง ปตท.หรือ กฟผ.และมีบทบาทเกี่ยวข้องกับการกำหนดนโยบายด้านพลังงานเข้าไปเป็นกรรมการและรับผลประโยชน์ตอบแทนจากบริษัทเอกชนหลายราย ก่อให้เกิดความขัดแย้งทางผลประโยชน์และปัญหาธรรมาภิบาลอย่างร้ายแรง

ทั้งนี้การที่เจ้าพนักงานของรัฐได้รับค่าตอบแทนจำนวนมากจากการเป็นกรรมการของรัฐวิสาหกิจหรือบริษัทเอกชนที่มากกว่าเงินเดือนข้าราชการ อาจมีผลต่อการกำกับดูแลเพื่อผลประโยชน์ส่วนตัวหรือผลประโยชน์ส่วนรวม

นายอิฐบูรณ์ กล่าวถึงข้อเสนอว่า นโยบายพลังงานแห่งชาติต้องผ่านความเห็นชอบจากรัฐสภา ก่อนนำมาปฏิบัติใช้ได้จริง ต้องยกเลิกกฎหมายที่เปิดโอกาสให้ข้าราชการเป็นกรรมการบริษัทด้านกิจการพลังงานและไม่เปิดโอกาสให้ผู้ใกล้ชิดในกิจการพลังงานเข้ามาทำหน้าที่กำกับดูแลกิจการ การกำกับกิจการพลังงานควรขึ้นตรงนายกรัฐมนตรี ไม่ใช่รัฐมนตรีว่าการกระทรวงพลังงาน กิจการท่อส่งก๊าซธรรมชาติซึ่งเป็นระบบผูกขาดโดยธรรมชาติต้องอยู่ภายใต้การบริหารของภาครัฐโดยตรง และต้องเร่งพิจารณาปรับโครงสร้างค่าไฟฐานให้เป็นธรรมและยกเลิกเก็บค่า Ft กับผู้ใช้ไฟฟ้ากลุ่มที่อยู่อาศัย

ด้านนายวีระพล จิรประดิษฐกุล ผู้อำนวยการสำนักงานนโยบายและแผนพลังงาน (สนพ.) กล่าวถึงการจัดทำแผนพัฒนากำลังผลิตไฟฟ้าหรือ PDP 2010 ว่า เรื่องโครงการโรงไฟฟ้านิวเคลียร์ที่บรรจุอยู่ในแผน PDP มีเป้าเพื่อการลดการปล่อยก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์ให้มากที่สุด แต่อย่างไรก็ตามแผนดังกล่าวยังสามารถแก้ไขได้ ส่วนข้อสังเกตว่าการทำแผนระยะยาว 20 ปี เป็นเพราะไม่ต้องการให้โครงการโรงไฟฟ้านิวเคลียร์หลุดไปจากแผน PDP 2010 นั้น นายวีระพลกล่าวว่าการก่อสร้างโรงไฟฟ้าแต่ละโรงต้องใช้เวลา 5-7 ปี จึงจะส่งไฟฟ้าเข้าสู่ระบบได้ หากการวางแผนให้เวลาน้อยเกินไปจะไม่สามารถก่อสร้างโรงไฟฟ้าเพื่อนำพลังงานมาใช้ได้ทัน ทั้งนี้โรงไฟฟ้าพลังก๊าซที่ต้องมีการก่อสร้างแนวท่อส่งก๊าซต้องใช้เวลามาก นอกจากนี้การที่ไทยรับซื้อก๊าซจากต่างประเทศเพื่อผลิตกระแสไฟฟ้า แต่หากไม่ได้ตามเป้าหมายการทำแผนรองรับเพื่อนำพลังงานมาชดเชยจะไม่สามารถทำได้ทันการ ดังนั้นแผน PDP ควรต้องใช้เวลาอย่างน้อย 15 ปี

ส่วนโครงสร้างค่าไฟ มีการปรับทุก 5 ปี การปรับครั้งล่าสุดเริ่มทำการศึกษาตั้งแต่ปีที่แล้วและยังมีการดำเนินการอยู่ ซึ่งคงไม่มีการนำผลตอบแทนจากเงินลงทุน (ROIC) มาใช้อีก แต่ไม่แน่ใจว่าจะแล้วเสร็จเมื่อไหร่ 

ทั้งนี้ ในวันที่ 8 มี.ค.53 คณะทำงานทบทวนสมมติฐานแผนพัฒนากำลังผลิตไฟฟ้าของประเทศไทย จะจัดสัมมนารับฟังความคิดเห็น เรื่อง “ร่างแผนพัฒนากำลังผลิตไฟฟ้าของประเทศไทย พ.ศ.2553-2573 (PDP 2010)” เพื่อประกอบการพิจารณาของคณะอนุกรรมการพิจารณาปรับปรุงแผนพัฒนากำลังการผลิตไฟฟ้า ของประเทศไทย ก่อนเสนอคณะกรรมการนโยบายพลังงานแห่งชาติ (กพช.) พิจารณาให้ความเห็นชอบ