นิธิ เอียวศรีวงศ์: เรามาถึงจุดนี้ได้อย่างไร (1)

ประชาไททำหน้าที่เป็นเวที เนื้อหาและท่าที ความคิดเห็นของผู้เขียน อาจไม่จำเป็นต้องเหมือนกองบรรณาธิการ

นี่เป็นคำถามที่ถามกันมากที่สุดคำถามหนึ่ง ทั้งก่อนและหลังรัฐประหาร 2557

คำตอบเท่าท่ีมีดูจะมีหลายแนว เช่นสถาบันทางการเมืองการปกครองของไทยมีข้อบกพร่อง นับตั้งแต่พรรคการเมือง, นักการเมือง, รัฐธรรมนูญ, ระบบราชการ, กองทัพ, ระบบตุลาการ, ชนชั้นนำไทย, นายทุน, วัฒนธรรมไทย, ไปจนถึงคนไทย ทำให้ไม่สามารถเผชิญกับความเปลี่ยนแปลงอย่างที่สังคมไทยต้องเผชิญอยู่ หรือทำให้ไม่สามารถเผชิญกับ"ระยะเปลี่ยนผ่าน"ได้

บางคำตอบ อาจเน้นพฤติกรรมของบุคคลหรือฝ่ายทางการเมือง อาจเน้นความบกพร่องของกลุ่มคนในสังคม เช่นชนชั้นกลางในเมือง, ชนชั้นล่างในชนบท, เสื้อแดง, เสื้อเหลือง, สลิ่ม, คนใต้, คนอีสาน-เหนือ, ฯลฯ

อาจเป็นอคติในใจเราเองก็ได้ ที่เมื่อได้ฟังคำถามและคำตอบแล้ว เรามักสรุปว่า สังคมไทยเดินมาดีๆ จนวันหนึ่งก็โชคร้ายด้วยเหตุใดเหตุหนึ่ง จึงทำให้เดินเป๋ไปเช่นนี้ และด้วยเหตุดังนั้นอาการเป๋จึงเป็นส่วนหนึ่งของการเปลี่ยนผ่าน เม่ือเปลี่ยนจนผ่านไปแล้ว ทุกอย่างก็จะเริ่มเข้ารูปไปเองปฏิทินประชาไทxไข่แมว2020

แต่เมื่อหันมาดูเงื่อนไขสำคัญสามประการของ Francis Fukuyama ที่จะทำให้เกิดระเบียบทางการเมืองที่เป็นคุณต่อความเจริญก้าวหน้าของสังคมต่างๆ แล้ว (Political Order and Political Decay) ก็อาจทำให้เข้าใจไปได้ว่า ไม่มีเหตุโชคร้ายที่เพิ่งเกิดขึ้นแต่อย่างใด แต่อาการตุปัดตุเป๋ของสังคมไทยเป็นผลมาจากก้าวที่พลาดแล้วพลาดอีกมาหลายร้อยปี สั่งสมมาจนกระทั่งถึงวันนี้ เราย่อมก้าวต่อไปไม่ได้เป็นธรรมดา เสื้อเหลือง-แดง, ศาลรัฐธรรมนูญ, นักรัฐประหารและบริวาร, ทักษิณ ชินวัตร, ฯลฯ ล้วนเป็นผลครับ ไม่ใช่เหตุ

ผมไม่ทราบหรอกว่า มองอย่างนี้แล้วถูกหรือผิด แต่เป็นการมองที่ทำให้เรานึกถึงทางออกอีกอย่างหนึ่ง (ซึ่งค่อนข้างมืด)
หรืออีกทีหนึ่งก็คือรู้ว่าต้องแก้อะไร แม้มองไม่เห็นทางแก้เลยสักอย่าง ซึ่งก็ไม่เป็นไรนะครับ เพราะคนที่ฉลาดกว่าเราย่อมมีอยู่ ผมจึงอยากนำเอาทัศนะของนาย Fukuyama ที่ประยุกต์มาอธิบายสังคมไทยเสนอให้ดู

นาย Fukuyama เห็นว่า มีปัจจัยสำคัญอยู่สามประการที่จะทำให้เกิดระเบียบทางการเมืองขึ้นได้ ไม่ว่าในรัฐอะไรทั่วโลก นั่นคือรัฐเข้มแข็ง, นิติธรรมหรือ Rule of Law, และความรับผิดในเชิงประชาธิปไตย

แม้ฟังดูประหนึ่งว่าทั้งสามปัจจัยนี้ย่อมเกิดได้ในรัฐประชาธิปไตยเท่านั้น แต่นาย Fukuyama ไม่ได้คิดเช่นนั้น อาจเกิดในรัฐอำนาจนิยมก็ได้ และว่าที่จริงแล้ว กำเนิดของสามปัจจัยนี้ล้วนมาจากยุคสมัยก่อนประชาธิปไตย (สมัยใหม่) ทั้งนั้น บางเรื่องมาจากประเพณีของสังคมศักดินายุโรปก็มีเป็นต้น

รัฐเข้มแข็ง ไม่ได้หมายถึงรัฐที่มีอำนาจเหนือเพื่อนบ้าน แต่หมายถึงสามารถทำหน้าที่สามอย่างที่เป็นพื้นฐานของรัฐได้อย่างมีประสิทธิภาพ และสร้างความพอใจแก่ราษฎรของรัฐทุกกลุ่ม หรือเกือบทุกกลุ่มเป็นอย่างน้อย

หน้าที่สามประการนั้นก็คือปกป้องคุ้มครองภัยจากภายในและภายนอกหนึ่ง กระจายทรัพย์สินและทรัพยากร (redistribution) ได้ทั่วถึง --แม้ไม่เท่าเทียมกัน--จนราษฎรพอใจหนึ่ง และอำนวยความยุติธรรมได้อย่างมีประสิทธิภาพและเป็นที่พอใจอีกหนึ่ง

เราต้องคิดถึงสมรรถภาพของรัฐที่จะทำหน้าที่สามอย่างนี้อย่างทั่วถึง ไม่ใช่เพียงเพราะมีกษัตริย์หรือรัฐบาลที่เก่งเพียงอย่างเดียว ผู้ปกครองที่เก่งซึ่งไม่ได้ควบคุมหรือไม่มีเครื่องมือที่ดีสำหรับทำงานสามอย่างนี้ ย่อมทำอะไรไม่ได้มาก และผมอยากพูดว่าส่วนใหญ่ของกษัตริย์และรัฐบาลไทยที่ผ่านมา อาจมีคนเก่งอยู่มากมาย แต่ไม่ได้ครอบครองหรือไม่มีเครื่องมือที่จะทำงานสามอย่างนี้ได้ดีนัก

ดังนั้น เราควรหันมาดูว่าเครื่องมือสำคัญที่จะทำให้รัฐทำหน้าที่สามอย่างได้สำเร็จนั้นคืออะไร สรุปให้เหลือสั้นที่สุดคือระบบราชการ (bureaucracy) ซึ่งอาจแบ่งได้ด้วยภาษาปัจจุบันคือฝ่ายพลเรือน, ทหารหรือกองทัพ, และฝ่ายตุลาการ

ระบบราชการของรัฐที่ไหนๆ ในโลกก็เหมือนกันทั้งนั้น คือเริ่มจากการเป็นบริวารส่วนตัวของหัวหน้าเผ่า, กษัตริย์, หรือกลุ่มคณาธิปไตย เพราะรัฐถูกถือเป็นเหมือนสมบัติส่วนตัวของผู้ได้อำนาจปกครอง ตามลัทธิที่ฝรั่งเรียกว่า patrimonialism และผมขอแปลให้เข้าใจได้ง่ายในภาษาไทยว่าลัทธิรัฐราชสมบัติ

ตราบเท่าที่ลัทธิรัฐราชสมบัติยังครอบงำระบอบปกครองใดๆ อยู่ โอกาสที่จะเกิดระบบราชการที่มีประสิทธิภาพย่อมเป็นไปไม่ได้ ขอยกตัวอย่างที่เห็นได้ง่ายๆ เช่น พื้นฐานสำคัญที่ขาดไม่ได้ของระบบราชการที่ดีคือ meritocracy หรือระบบคุณาธิปไตย คนเก่ง มีความสามารถทำงานตามหน้าที่ซึ่งได้รับมอบหมายได้ดีที่สุด อาจพิสูจน์ความสามารถนี้ได้ตั้งแต่ตอนสอบแข่งขันเข้าทำงาน ไปจนถึง การเลื่อนขั้นเลื่อนตำแหน่งได้รับการพิจารณาจากความรู้ความสามารถที่แท้จริง

แม้ว่าระบบนี้เกิดขึ้นในเมืองจีนเมื่อสองพันปีมาแล้ว แต่ไม่ใช่สิ่งที่เกิดได้ง่ายๆ ในรัฐอื่นๆ ทั่วไป ตำแหน่งสาธารณะที่เข้าถึงทรัพยากรสาธารณะได้ง่ายๆ เช่นนี้ จะเก็บไว้ให้แก่ใครได้ดีไปกว่า คนที่จงรักภักดีต่อผู้ปกครอง, คนที่เป็นญาติโกโหติกา, คนที่เป็นบริวารคอยสนับสนุนให้ผู้ปกครองมีอำนาจสืบไป ฯลฯ ระบอบประชาธิปไตยอาจไม่นำมาซึ่งระบบคุณาธิปไตยของระบบราชการก็ได้ ตำแหน่งสาธารณะต่างๆ ในสหรัฐซึ่งเป็นประชาธิปไตยมาตั้งแต่ตั้งประเทศ เป็นรางวัลสำหรับให้นักการเมืองแจกพรรคพวกบริวารผู้สนับสนุนตน สืบมาจนต้นคริสต์ศตวรรษที่ 20 นี้เอง จึงเริ่มเป็นตำแหน่งประจำที่นักการเมืองแทรกเข้ามาไม่ได้ ยกเวันบางตำแหน่งซึ่งยังใช้เป็นรางวัลสืบมาจนทุกวันนี้ (เช่นตำแหน่งทูตปนกันระหว่างรางวัลและนักการทูตแท้ๆ)

ลองกลับมาคิดถึงระบบราชการของไทยดูบ้าง แม้ว่าระบบราชการของรัฐสมัยใหม่เกิดขึ้นตั้งแต่ระยะแรกๆ ของการปฏิรูปสมบูรณาญาสิทธิราชย์สยาม แต่ตลอดสมัยสมบูรณาญาสิทธิราชย์ เคยมีการสอบเข้ารับราชการเพียงครั้งเดียวในร.7 หลังจากน้ันก็ต้องระงับลง เพราะเศรษฐกิจตกต่ำ (เกี่ยวกันอย่างไร ผมก็ไม่สู้จะเข้าใจนัก) แม้ในครั้งเดียวที่มีการสอบแข่งขันเพื่อเข้ารับราชการ บางกระทรวงเช่นกระทรวงการต่างประเทศ ยังขอยกเว้นตัวเองจากการรับผู้สอบแข่งขันได้ ยกสาเหตุอย่างตรงไปตรงมาว่า ไม่อาจรับคนที่ไม่มีหัวนอนปลายตีนเข้ามาเป็นข้าราชการของกระทรวงได้

ไม่ใช่ตำแหน่งสาธารณะของระบบราชการพลเรือนเท่านั้น ในระบบตุลาการ อาจเปิดให้แก่กลุ่มลูกหลานคนชั้นกลางที่ได้รับการศึกษาแผนใหม่ ได้เล่าเรียนทางกฎหมายจนสำเร็จการศึกษาระดับสูงในและต่างประเทศ แต่ตำแหน่งบริหารระดับสูง จะถูกสงวนไว้กับราชตระกูล หรือตระกูลขุนนางที่พิสูจน์ความจงรักภักดีมาแต่โบราณ กองทัพแบบใหม่เสียอีกที่เปิดให้ลูกชาวบ้านได้รับราชการมากกว่า เพราะมีโรงเรียนของตนเองตั้งแต่ชั้นประถมขึ้นมา แต่ก็เหมือนกับราชการตุลาการและพลเรือน ตำแหน่งบริหารระดับสูงจะต้องสงวนไว้กับเจ้านายและขุนนางที่ได้รับความไว้วางใจเท่านั้น เป็นที่รู้กันว่า ไม่ว่าจะเป็นนายทหารที่มีความสามารถสูงสักเพียงไร หากเป็นลูกชาวบ้าน ก็ไม่มีวันจะได้ยศทหารสูงไปกว่านายพันเอก ภายใต้ระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์สยาม

ที่ซับซ้อนกว่าการไม่ใช้ระบบคุณาธิปไตยในระบบราชการ ก็คือ redistribution หรือการกระจายทรัพย์สินและทรัพยากรภายใต้การปฏิรูปสมบูรณาญาสิทธิราชย์สยาม

รัฐบาลไทยในทุกสมัย ไม่เคยมีรายได้มากเท่ากับรัฐบาลปฏิรูปสมบูรณาญาสิทธิราชย์สยามเลย ผู้นำได้ใช้ส่วนหนึ่งของรายได้จำนวนมากนี้ในการกระจายกลับสู่สังคม เช่นตั้งโรงพยาบาล, ขุดคลองเพื่อเปิดที่นา, ตั้งโรงเรียนแบบใหม่, จัดระบบสุขาภิบาลในเขตเมือง, ตั้งหน่วยงานตำรวจเพื่อดูแลความสงบเรียบร้อย, สร้างรถไฟ, ฯลฯ ทำสิ่งที่ไม่มีรัฐบาลไทยในสมัยใดเคยคิดทำมาก่อน

แต่กลับมาพิจารณากระบวนการกระจายกลับซึ่งทรัพย์สินเหล่านี้ให้ดี ประการแรกคือทำได้อย่างจำกัด เพราะอ้างว่ายังมีเงินไม่พอ ฉะนั้นผู้ที่สามารถเข้าถึงทรัพย์สินที่กระจายกลับนี้จึงต้องมีจำกัดไปด้วย สิ่งที่น่าสนใจก็คือจะ"เลือก"ให้ใครได้เข้าถึงบริการ (และมีการแบ่งประเภทของบริการให้มีลักษณะลดหลั่นกันตามคุณภาพและกำลังของผู้เข้าถึง) ฉะนั้นโดยไม่ต้องมีกฏเกณฑ์ชัดเจนว่าใครจะได้รับบริการอันเกิดจาก redistribution ของรัฐ คนที่เข้าถึงบริการนั้นๆ ได้ก็คือคนที่มีกำลังเป็นสำคัญ กำลังดังกล่าวนี้แบ่งออกได้เป็นสองอย่างคือ"เส้น"อย่างหนึ่ง กับ"ทรัพย์"อีกอย่างหนึ่ง

คนกลุ่มไหนในสังคมที่มี"เส้น"กับ"ทรัพย์"มาก ความเปลี่ยนแปลงทางเศรษฐกิจ-สังคมที่เกิดขึ้น ทำให้ส่วนใหญ่เป็นคนหน้าเดิม มีคนหน้าใหม่เข้ามาด้วยแน่ แต่ไม่มาก และส่วนข้างมากของกลุ่มคนหน้าใหม่คือคนที่มี"เส้น" และเป็น"เส้น"ตามประเพณี นั่นแปลว่าความเปลี่ยนแปลงทางเศรษฐกิจ-สังคมที่เกิดขึ้น ไม่กระทบโครงสร้างสังคมแต่อย่างไร

("เส้น"ดีหรือไม่พักไว้ก่อน ผมอยากให้สังเกตเพียงว่า ในสังคมที่ได้ผ่านการปฏิรูปอย่างแรง -- เช่นปรัสเซียสมัย William Frederick ที่ 1 และ 2 -- หรือการปฏิวัติ "เส้น"ก็อาจยังมีอยู่ แต่เป็น"เส้น"แบบใหม่ ไม่ใช่"เส้น"ตามประเพณี)

ในสมัยสมบูรณาญาสิทธิราชย์ "เส้น"กับ"ทรัพย์"ขัดแย้งกันบ้างเป็นบางกรณี เช่นเมื่อรัฐบาลพบว่าคนที่ได้เรียนในโรงเรียนชั้นดีที่รัฐบาลลงทุนไว้ กลับไม่ใช่"ผู้ดี"เป็นส่วนใหญ่ หากเป็นลูกหลานเจ๊กและราษฎรผู้มีทรัพย์ แนวคิดหนึ่งที่จะ ขจัด"ทรัพย์"ออกไปจากโรงเรียน ก็คือเพิ่มค่าเล่าเรียนให้สูงเสียจนราษฎรสามัญทั่วไปไม่นึกอยากส่งลูกหลานเข้าเรียน ดูเหมือนได้ทดลองทำอยู่ปีหนึ่งหรือสองปี แต่เห็นว่าไม่ได้ผลจึงเลิกไป

สิ่งที่น่าสังเกตในเรื่องนี้มีสองอย่าง

1/ ความคิดที่จะเพิ่มค่าเล่าเรียนต้องไม่มีผลให้เด็ก"เส้น"เรียนไม่ได้ เด็ก"เส้น"จึงต้องมีเงินจ่ายค่าเล่าเรียนที่เพิ่มขึ้น ดังนั้น"เส้น"กับ"ทรัพย์"ในสังคมไทยไม่ใช่สองสิ่งที่แยกจากกัน ต่างเกื้อหนุนกันและกัน

2/ ความขัดแย้งระหว่าง"เส้น"กับ"ทรัพย์"จะดำรงอยู่ในสังคมไทยสืบมาจนทุกวันนี้ จริงอยู่มีเจตนาที่จะรวมสองอย่างเข้าด้วยกัน โดยเฉพาะหลัง 2490 และในความเป็นจริงก็รวมได้ราบเรียบพอสมควร แต่ไม่ได้หมายถึงไม่มีจุดสะดุดเหลืออยู่เลย เรื่อง"เส้น"และ"ทรัพย์"จะถูกลำเลิกขึ้นใช้เป็นครั้งคราวในยามที่มีิวิกฤตความขัดแย้ง โดยคนหลากหลายกลุ่ม รวมทั้งคนที่ไม่มีทั้งสองอย่างด้วย

การปฏิวัติใน 24 มิ.ย. 2475 ไม่กระทบต่อระบบราชการของสมบูรณาญาสิทธิราชย์ จริงอยู่การสอบเข้ารับราชการกลายเป็นภาคบังคับ แต่คนที่จะสามารถสอบผ่าน คือคนที่ได้รับการศึกษาในโรงเรียนดี หรือผ่านมหาวิทยาลัยซึ่งรับจำนวนจำกัด ใครคือคนเหล่านี้ คำตอบก็คือคนที่มี"เส้น"และ/หรือ"ทรัพย์"เหมือนเดิมนั่นเอง โดยเฉพาะตำแหน่งราชการระดับกลางขึ้นมา ไม่ว่าจะเป็นข้าราชการพลเรือน, ทหาร, หรือตุลาการ

ดังนั้น เงื่อนไขอันแรกที่สำคัญที่สุดในการมีระเบียบทางการเมืองที่เอื้อต่อความเจริญผาสุกของประชาชน คือระบบราชการที่ตั้งบนหลักคณาธิปไตย, มีความรู้ความชำนาญอย่างดี, มีความเป็นอิสระในระดับหนึ่ง จนทำให้เกิด Rule of Law ได้ จึงไม่มีในรัฐไทยจนถึงทุกวันนี้

พูดให้ถึงกึ๋นจริงๆ ก็คือ ระบบราชการไทย (พลเรือน, ทหาร, ตุลาการ) ยังแยกไม่ออกจากระบบรัฐราชสมบัติ ใครที่ได้อำนาจปกครองประเทศ ก็ได้ระบบราชการเป็นเครื่องมือแห่งอำนาจของตนไปพร้อมกัน เพราะระบบราชการไทยไม่ได้เป็นสมบัติของรัฐแท้ๆ

ผมไม่ได้เว้นให้นักการเมืองที่มาจากการเลือกตั้งนะครับ คนเหล่านั้นคือคนที่ได้อำนาจปกครอง และมองระบบราชการไทยเหมือนสมบัติส่วนตัว สำหรับใช้ในการเสริมสร้างอำนาจของตน ไม่ต่างจากทหารที่ทำการรัฐประหารยึดอำนาจมาได้

 

(ยังมีต่อ...)

หมายเหตุ: เผยแพร่ครั้งแรกใน มติชนออนไลน์ เพิ่มเติมเพื่อให้เนื้อหาสมบูรณ์ที่ ประชาไท เมื่อ 12 พฤษภาคม 2559

 

 

เท่าไรก็ได้ การสนับสนุนจากคุณ คือการร่วมสร้างและรักษาสื่อเสรี ‘ประชาไท’ ... ร่วมสนับสนุนเรา
โอนเงิน พร้อมเพย์ PromptPay "มูลนิธิสื่อเพื่อการศึกษาของชุมชน" 0993000060423
โอนเงิน PayPal คลิกที่นี่ https://paypal.me/prachatai (รายงานยอดบริจาคสนับสนุน)
ติดตามประชาไทอัพเดท ได้ที่:
เฟซบุ๊ก https://fb.me/prachatai
ทวิตเตอร์ https://twitter.com/prachatai
LINE ไอดี = @prachatai

แสดงความคิดเห็น

พื้นที่ประชาสัมพันธ์