'ปิยบุตร' บรรยาย 87 ปี รัฐธรรมนูญ รัฐสภา การกระจายอำนาจไทยยังไปไม่ถึงไหน

ปาฐกถาพิเศษปิยบุตร แสงกนกกุล พูดถึงสามดำริของคณะราษฎรในเรื่องหลักรัฐธรรมนูญ ระบบรัฐสภาและการกระจายอำนาจที่เริ่มต้นแล้วไม่สำเร็จเสียที ภายใต้วงจรอุบาทว์ของการรัฐประหารและสืบทอดอำนาจ 

ปิยบุตร แสงกนกกุล (ที่มา: Facebook/พรรคอนาคตใหม่ - Future Forward Party)  

26 มิ.ย. 2562 เมื่อวันจันทร์ที่ผ่านมา (24 มิ.ย.) ที่ห้องประชุมวิทยาลัยปกครองท้องถิ่น มหาวิทยาลัยขอนแก่น จ.ขอนแก่น ธนาธร จึงรุ่งเรืองกิจ หัวหน้าพรรคอนาคตใหม่ พร้อมด้วยปิยบุตร แสงกนกกุล เลขาธิการพรรค และพรรณิการ์ วานิช โฆษกพรรค รวมถึง ส.ส.พรรคอนาคตใหม่ ร่วมกิจกรรมเสวนาหัวข้อ “24 มิถุนา วันประชาธิปไตย และการคืนอำนาจสู่ท้องถิ่น” ท่ามกลางประชาชน นักเรียน นักศึกษาจำนวนมาก เข้าร่วมจนแน่นห้องประชุม

ปิยบุตรพูดถึงสามเรื่องที่คณะราษฎรได้เริ่มไว้แต่ยังไม่สามารถลงหลักปักฐานอย่างมั่นคง ได้แก่ หลักรัฐธรรมนูญนิยม ระบบรัฐสภา และการกระจายอำนาจ มีใจความดังนี้

ในวันนี้เมื่อปี 2475 คณะทหารและราษฎรกลุ่มหนึ่งร่วมเปลี่ยนระบอบการปกครอง มีการประกาศหลักหกประการ แต่ในวันนี้จะพูดสามเรื่องที่คณะราษฎรเริ่มต้นแต่ยังไม่ลงหลักปักฐานอย่างมั่นคง หรือบางครั้งก็เริ่มจะไปได้สวยแต่ถูกดึงกลับหรือถูกรื้อถอนไปได้แก่รัฐธรรมนูญ ระบบรัฐสภา และสาม การกระจายอำนาจ

หนึ่ง หลักรัฐธรรมนูญ หลักรัฐธรรมนูญนั้นมาจากตะวันตก เมื่อผู้ปกครองจะปกครองประเทศก็จะต้องมีเอกสารชิ้นหนึ่งร่วมกันที่แต่ละรัฐได้ร่วมกันทำขึ้นมาเรียกว่ารัฐธรรมนูญ แนวคิดดังกล่าวเริ่มแพร่หลายในช่วงปลายศตวรรษที่ 18 เห็นเด่นชัดขึ้นมาเมื่อสหรัฐฯ ประกาศอิสรภาพแล้วทำรัฐธรรมนูญฉบับลายลักษณ์อักษรในปี 1787 การปฏิวัติฝรั่งเศสปี 1789 ที่ตามมาด้วยการทำรัฐธรรมนูญ จากนั้นก็เป็นคลื่นกระแสธารว่าถ้าจะจำกัดอำนาจผู้ปกครองจะต้องมีรัฐธรรมนูญ

รัฐธรรมนูญถูกทำเป็นลายลักษณ์อักษรและสถาปนาโดยประชาชน โดยเนื้อหาข้างในนั้นจะพูดถึงเรื่องสถาบันการเมืองต่างๆ ประกันซึ่งสิทธิ เสรีภาพประชาชน แบ่งแยกอำนาจระหว่างสถาบันการเมืองให้ได้สมดุล กำหนดหน้าที่ ความสัมพันธ์ระหว่างสถาบันอื่นๆ ทั้งหมด เหล่านี้ทำให้รัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายสูงสุด องค์กรอื่นๆ ใช้อำนาจขัดหรือแย้งไม่ได้ รัฐธรรมนูญที่ภาษาอังกฤษคือ Co+Institution แปลว่าการก่อตั้งร่วมกัน ดังนั้นโดยธรรมชาติของรัฐธรรมนูญจึงเกิดขึ้นจากคนในประเทศก่อตั้งขึ้นมาร่วมกัน 

คณะราษฎรได้ประกาศใช้รัฐธรรมนูญฉบับแรกเมื่อ 27 มิ.ย. 2475 แล้วร่างใหม่หลังประนีประนอมกับรัชกาลที่ 7 ได้มาเป็นฉบับที่ 2 เมื่อ ธ.ค. 2475 ต่อมามีการเปลี่ยนแปลงครั้งใหญ่อีกครั้งในปี 2489 ที่ทำให้ทันสมัยขึ้นด้วยการมีวุฒิสภาหรือที่สมัยนั้นเรียกพฤฒสภา ทว่ากระบวนการได้หยุดลงเมื่อเกิดรัฐประหาร 2490 จากนั้นไทยก็เริ่มเข้าสู่วงจรอุบาทว์ที่เวลาทหารมายึดอำนาจก็ฉีกรัฐธรรมนูญ เขียนรัฐธรรมนูญชั่วคราว ทำรัฐธรรมนูญถาวร มีเลือกตั้ง มีวิกฤติแล้วก็วนกลับไปยึดอำนาจ อย่างที่เห็นล่าสุดคือ 22 พ.ค. 2557 

หลักรัฐธรรมนูญนิยมในวันนี้สะดุดลงและมีทีท่าว่าจะถอยหลังเข้าคลองเมื่อรัฐธรรมนูญไม่ได้เป็นเครื่องมือจำกัดอำนาจผู้ปกครองและไม่ใช่สมบัติร่วมกันของประชาชนเสียแล้ว มันถูกทำให้กลายเป็นของคนกลุ่มใดกลุ่มหนึ่งให้เป็นเครื่องมือในการสืบทอดอำนาจ สร้างความชอบธรรมว่าตนเองมีอำนาจจากรัฐธรรมนูญ หน้ำซ้ำยังเอาประชาชนไปเป็นเครื่องประดับให้ตัวเองดูดีมีอารยะ บอกว่าผ่านประชามติ ทั้งๆ ที่ประชามติครั้งนั้นไม่เป็นสากล คนที่ประท้วงก็ถูกดำเนินคดีกันจริงๆ ส่วนประกาศ คำสั่ง คสช. นั้นประชาชนจะอ้างสิทธิเสรีภาพไปยันอำนาจ ม.44 ไม่ได้เลย เพราะอำนาจตาม ม.44 มันถูกเสมอ ไม่ได้แบ่งแยกอำนาจ อำนาจรวมอยู่ที่คนๆ เดียว มาตราสุดท้ายของรัฐธรรมนูญ 2560 บอกว่าบรรดาคำสั่งของ คสช. ถูกต้องตามรัฐธรรมนูญเสมอ รัฐธรรมนูญที่มีจึงไม่สอดคล้องกับหลักรัฐธรรมนูญนิยม

สอง ระบบรัฐสภา ในภาษาอังกฤษเรียกว่า parliament คือ parley+ment หมายถึงสถานที่ๆ รวมตัวกันพูด เกิดขึ้นสมัยที่ชนชั้นกระฎุมพีต่อรองอำนาจกับกษัตริย์ เอาอำนาจการออกกฎหมายมาอยู่ที่ตัวเองแต่การบังคับใช้กฎหมายเป็นของรัฐบาลที่มีกษัตริย์นำอยู่ ในทางตำราเรียกว่าแบบ dualist หรืออำนาจคู่ รัฐบาลที่จะปกครองประเทศนั้นต้องรับผิดชอบต่อขั้วสองขั้ว หนึ่ง คนที่แต่งตั้งตัวเองก็คือกษัตริย์ และสอง รับผิดชอบต่อรัฐสภาเพราะถ้ารัฐสภาไม่สนับสนุน รัฐบาลก็อยู่ไม่ได้ แต่ว่า dualist พัฒนากลายเป็น monist หรืออำนาจเดี่ยว อย่างในอังกฤษที่ช่วงหนึ่งเอากษัตริย์ราชวงศ์ฮันโนเวอร์ที่พูดอังกฤษไม่ได้ขึ้นมาปกครอง รัฐสภาก็รุกคืบเข้าไป แล้วอำนาจก็ค่อยๆ ถูกถ่ายโอนมาที่สภามากกว่า ต่อมา พัฒนาการต่างๆ ก็ทำให้รัฐบาลมีเสถียรภาพมากขึ้น เช่น รมต. ต้องไม่เป็น ส.ส. หรือจำกัดครั้งการอภิปรายไม่ไว้วางใจ ไปจนถึงการมีองค์กรอิสระ

เมื่อคณะราษฎรเริ่มประชุม ส.ส. ในวันที่ 28 มิ.ย. 2475 สภาผู้แทนฯ ชุดแรกได้ออกกฎหมายสำคัญๆ หลายเรื่องในห้วงเวลา 6 เดือนแรก เช่น ยกเลิกกฎหมายในระบอบเดิม พ.ร.บ. ยกเลิกสภาป้องกันพระราชอาณาจักร ยกเลิกองคมนตรี ยกเลิกสภาการคลัง ย้ายอำนาจตรวจเงินแผ่นดินมาอยู่ที่คณะราษฎร ล้างมลทินให้คณะ ร.ศ. 130 ยกเลิกการปรับโทษตามศักดินา 

เมื่อคณะราษฎรพยายามทำอะไรมากขึ้นๆ ก็มีความขัดแย้งกับประมุขก็คือรัชกาลที่ 7 ที่เห็นว่า พ.ร.บ. ที่ลงพระปรมาภิธัยนั้น พระองค์ต้องมีพระราชอำนาจให้รับความเห็นชอบหรือไม่เห็นชอบ แต่คณะราษฎรแย้งว่าประมุขมีอำนาจแค่วีโต้ 30 วันเท่านั้น ถ้าสภายืนยันกลับไปแล้วกษัตริย์ไม่ลงนาม ก็รอ 15 วันแล้วให้กฎหมายถูกประกาศใช้ทันที ปัจจุบันหลักการนี้ยังใช้อยู่เพียงแต่ขยายวันออกไปเท่านั้น

คณะราษฎรยังออก พ.ร.บ. เลือกตั้ง พ.ร.บ. การป้องกันรักษารัฐธรรมนูญ ระเบียบราชการบริหารแห่งสยาม จัดระเบียบกระทรวง ทบวง กรม  ไปจนถึง พ.ร.บ. ตั้งมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ 2477 ที่เป็นดำริของปรีดี พนมยงค์

สภาผู้แทนฯ ของไทยทำผลงานได้ค่อนข้างเยอะในช่วง 15 ปีแรก แต่การทะเลาะครั้งใหญ่มีขึ้นในประเด็นที่มาของสภาผู้แทนฯ ประเภทที่สอง สุดท้ายปรีดีได้ดึงประเภทที่สองของ ส.ส. มาเป็นพฤฒสภามีที่มาโดยการเลือกตั้งทางอ้อม แต่ก็มีปัญหาเพราะฝ่ายคณะราษฎรได้จำนวนที่นั่งเยอะ มีบางพรรคการเมืองที่ได้น้อย ความคับข้องของสภาประเภทที่สองกลายเป็นสาเหตุหนึ่งของการรัฐประหาร 2490 จากนั้น ส.ว. ส่วนใหญ่ก็เป็นการแต่งตั้งเสมอมา

ในสายตาพี่น้องประชาชน สภาฯ มักกลายเป็นสถานที่ที่ไปถกเถียงในเรื่องไม่เป็นสาระ เวลารัฐประหารก็มักกล่าวโทษว่านักการเมืองไม่ได้เรื่อง ถือเป็นการทำลายความชอบธรรมของสภาฯ ทั้งๆ ที่สภาฯ เป็นองค์กรใช้อำนาจรัฐเพียงองค์กรเดียวที่มีจุดเชื่อมโยงกับประชาชนมากที่สุด

สาม การกระจายอำนาจ การกระจายอำนาจเริ่มต้นเมื่อมี พ.ร.บ. จัดระเบียบเทศบาล 2476 ให้คนในท้องถิ่นเลือกสภาบริหารเทศบาลเอง แต่พอเริ่มแล้วก็ลุ่มๆ ดอนๆ สุดท้ายมหาดไทยดึงไปเหมือนเดิม จนกระทั่ง 2540 ที่พยายามทำใหม่แต่ก็มีปัญหาอีก

หากมองในมุมใหม่ในการกระจายอำนาจ เราบอกว่าการบริหารราชการไทยมีกลาง ภูมิภาคที่ส่วนกลางแบ่งอำนาจมาให้ และท้องถิ่นอย่างองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ถ้ามาดูคำศัพท์จริงๆ การกระจายอำนาจไม่ตรงกับคำว่า decentralization ไปเสียทีเดียว เพราะ centralization เมื่อใส่ prefix (de) ก็แปลว่าถอน ยุติ คำว่ากระจายอำนาจมีความหมายกระจายจากส่วนกลาง ส่วนกลางเป็นคนเขียนกฎหมายออกมาให้มีการกระจายอำนาจ แต่ถ้าบอกว่าหยุดรวมศูนย์อำนาจ หมายความว่าคนในท้องถิ่นบอกว่าหยุดรวมศูนย์ได้แล้ว ถึงเวลายุติการรวมอำนาจได้แล้ว  นี่คือเซนส์ของความหมายที่กลับกัน

การกระจายอำนาจในปัจจุบันถอยหลังเข้าคลองอย่างถึงที่สุด โดยเฉพาะหลังรัฐประหาร 22 พ.ค. 2557 เริ่มจากหลักการกระจายอำนาจ องค์กรปกครองท้องถิ่นต้องมาจากเลือกตั้ง มีภารกิจ อำนาจ งบประมาณและการบริหาร บุคลากร ส่วนกลางไม่ได้บังคับท้องถิ่น ได้เพียงกำกับดูแล ถ้าไม่มีการกำกับดูแลเลยจะกลายเป็นมลรัฐ องค์ประกอบเหล่านี้ปัจจุบันเละเทะ ไม่มีการเลือกตั้งท้องถิ่น นายกฯ อบต. เมื่อหมดอายุก็มีคำสั่ง คสช. บอกให้เป็นไปเรื่อยๆ รอเลือกตั้ง แต่ถ้ามีคนร้องเรียนว่าบริหารไม่ดีก็มีคำสั่งหัวหน้า คสช. จับไปแขวน วันดีคืนดีก็อาจมีคำสั่งให้กลับคืนตำแหน่ง ซึ่งหลายรายก็ตรงกับช่วงเลือกตั้ง หรือไม่ก็บังเอิญเข้าไปทำงานกับรัฐบาลพอดี การทำเช่นนี้ทำให้อำนาจท้องถิ่นไปยึดโยงอยู่กับหัวหน้า คสช. แทนที่จะฟังประชาชน

และที่แอบแถมคือ รัฐธรรมนูญ 2560 บอกว่าองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแบบพิเศษ อาจมีผู้บริหรที่ไม่ได้มาจากการเลือกตั้งก็ได้ ตอนนี้ท้องถิ่นแบบพิเศษมีกรุงเทพฯ กับเมืองพัทยา เมื่อรัฐธรรมนูญเปิดช่องไว้แล้ว ก็ไม่แน่ว่าในอนาคต ผู้ว่าฯ กทม. ก็อาจไม่ได้มาจากการเลือกตั้ง หรือไปทำเขตเศรษฐกิจพิเศษ EEC แล้วเปลี่ยนพื้นที่เป็นการปกครองท้องถิ่นแบบพิเศษก็สามารถส่งผู้บริหารไปก็ได้ นี่คือการทำลายหลักการปกครองท้องถิ่นอย่างถึงที่สุด

เรื่องอำนาจ มีระเบียบมหาดไทยไปกำกับการเบิกงบประมาณ เอาการตัดสินไจไปไว้ที่ผู้ว่าราชการจังหวัดทำให้ไม่เป็นอิสระจริง ที่ผ่านมาประชาชนไทยงงตลอดว่าอำนาจเป็นของใครเพราะว่าแบ่งอำนาจส่วนกลางกับท้องถิ่นไม่ถูก  

เรื่องรายได้ สัดส่วนรายได้มองว่า 70/30 ถ้าท้องถิ่นมีงานเยอะขึ้นแต่มีรายได้เพียงร้อยละ 30 จากทั้งประเทศก็ไม่พอ จะผลักดันให้สัดส่วนเป็น 50/50 แต่ในญี่ปุ่น ท้องถิ่นได้เงินเยอะกว่าส่วนกลาง เพราะมีงานเยอะก็ต้องมีงบประมาณเยอะ ทุกวันนี้เก็บรายได้จากภาษีอากรตัวเล็กๆ น้อยๆ ต้องเอาภาษีตัวใหญ่ๆ ให้ท้องถิ่นเก็บได้มากขึ้น เช่น รายได้นิติบุคคล ที่เดิมธุรกิจใหญ่อย่างโรงงานที่มาเปิดในท้องถิ่นไปจ่ายให้สาขาใหญ่หรือส่วนกลาง ให้มาส่งที่ท้องถิ่นแทน ต้องหาฐานภาษีและแหล่งรายได้ใหม่ๆ ให้ท้องถิ่น

การสอบบรรจุข้าราชการที่เดิมสอบรวมกันแล้วค่อยส่งไปไหน แทนที่ท้องถิ่นจะได้จัดสอบเองก็ไม่ได้จัด มันไม่ต่างอะไรกับกระทรวงมหาดไทยเปิดสอบแล้วส่งให้ท้องถิ่นเวียนไปเวียนมา สัดส่วนข้าราชการท้องถิ่นก็น้อยเมื่อเทียบกับส่วนกลาง ส่วนหลักการกำกับดูแลก็ต่อเมื่อมีอำนาจให้ทำและทำที่จำเป็น แต่ตอนนี้กระทรวงมหาดไทยเข้ามากำกับโดยไม่อ้าง พ.ร.บ. อะไร ใช้เพียงระเบียบที่ออกมา  มีระเบียบกระทรวงมหาดไทยจำนวนมากที่ออกมาใช้กับท้องถิ่นจนไม่ใช่แค่กำกับดูแล แต่จะเป็นบังคับบัญชาอยู่แล้ว

การเลือกตังที่ผ่านมา หลายพรรคชูธงเรื่องกระจายอำนาจ จึงอยากเชิญชวนให้ดูสองเรื่อง หนึ่ง พรรคไหนที่รณรงค์นโยบายกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่น ให้ดูว่าทำจริงไม่จริงคือตอนที่เขามีอำนาจ ถ้าเขาได้คุม มท. 2 หรือ 1 หรือคณะกรรมการการกระจายอำนาจ หรือกระทรวงที่เกี่ยวกับการกระจายอำนาจแล้วเขาไม่ทำ นั่นหมายความว่าเขามาหาเสียงเฉยๆ บทพิสูจน์ของคนที่บอกว่าจะกระจายอำนาจให้ประชาชนคือต้องลองให้อำนาจเขา

สอง การกระจายอำนาจ ในความเห็นส่วนตัวไม่มีทางเกิดขึ้นได้ภายใต้นายกฯ ชื่อ พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา เพราะคุณเป็นคนยึดอำนาจ 2557 แล้วรวมอำนาจไว้ที่ตัวคุณ คนแบบนี้หรือจะสนับสนุนการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่น ในความคิดส่วนตัว คสช. มององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นเครื่องมือในการปกครองประเทศ เป็นกลไกของรัฐบาล ไม่ได้มององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นองค์กรที่มีอิสระในการปกครองบ้านเมืองของตัวเอง

เท่าไรก็ได้ การสนับสนุนจากคุณ คือการร่วมสร้างและรักษาสื่อเสรี ‘ประชาไท’ ... ร่วมสนับสนุนเรา
โอนเงิน พร้อมเพย์ PromptPay "มูลนิธิสื่อเพื่อการศึกษาของชุมชน" 0993000060423
โอนเงิน PayPal คลิกที่นี่ https://paypal.me/prachatai (รายงานยอดบริจาคสนับสนุน)
ติดตามประชาไทอัพเดท ได้ที่:
เฟซบุ๊ก https://fb.me/prachatai
ทวิตเตอร์ https://twitter.com/prachatai
LINE ไอดี = @prachatai

แสดงความคิดเห็น

พื้นที่ประชาสัมพันธ์