ประชาไท - 5 ก.ย.2549    สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอาร์ไอ) โดยการสนับสนุนของสำนักงานสนับสนุนการวิจัย (สกว.) นำเสนอผลการศึกษา "การมีส่วนร่วมของประชาชนและกลไกในการลดผลกระทบด้านลบจากการทำความตกลงการค้าเสรี" เพื่อนำความคิดเห็นต่างๆ ในเวทีนี้ไปปรับปรุงงานวิจัยให้สมบูรณ์ก่อนนำฉบับเต็มเผยแพร่ในเว็บไซต์ www.ftadigest.com เร็วๆ นี้

ดร.สมเกียรติ ตั้งกิจวานิชย์ หัวหน้าโครงการวิจัย กล่าวในภาพรวมว่าที่ผ่านมาเกิดปัญหาการไม่ยอมรับ เอฟทีเอจากลุ่มองค์กรพัฒนาเอกชน (เอ็นจีโอ) และภาคประชาชนมาโดยตลอด เห็นได้ชัดเจนในการประท้วงการเจรจาระหว่างไทย-สหรัฐที่เชียงใหม่เมื่อต้นปีที่ผ่านมา สาเหตุของการไม่ยอมรับประการแรกมาจากความเข้าใจผิด เช่น เอฟทีเอไทย-จีน ที่มีการนำเสนอกันว่าภายหลังลงนาม สินค้าจีนทะลักเข้ามาทำให้เกษตรกรไทยที่ปลูกหอม กระเทียมเสียหาย อันที่จริงสภาพนี้เป็นมาก่อนหน้าจะลงนามเอฟทีเอ

ประการต่อมาคือความไม่เชื่อถือต่อประโยชน์ที่จะได้รับ แม้จะมีแบบจำลองทางเศรษฐศาสตร์คาดการณ์อย่างไร จำนวนมากเพียงไรก็ยังคงมีความไม่เชื่อถือ แต่ส่วนหนึ่งต้องยอมรับว่าแบบจำลองมีข้อจำกัดอยู่จริง โดยเฉพาะหลายครั้งสมมติฐานมีปัญหา อีกประการหนึ่งคือ ความแตกต่างทางอุดมการณ์ความคิด และสุดท้ายคือ ความหลากหลายของผลประโยชน์ในสังคม ซึ่งมีทั้งในส่วนของผู้ประกอบการ ผู้บริโภค แรงงาน ผู้เสียภาษี สิ่งแวดล้อม นักการเมือง ข้าราชการ นักวิชาการ

"มันไม่มีคอนเซ็ปที่ว่าประเทศได้ประโยชน์หรือเสียประโยชน์ ประเทศคือใคร ต้องดูในรายละเอียดเพราะมีหลายภาคี โจทย์ของการวิจัยอยู่ที่ว่า ทำอย่างไรให้ผู้ที่มีผลประโยชน์ต่างกันมหาศาลอยู่ร่วมกันได้ และทำให้การเจรจาโปร่งใส เกลี่ยผลประโยชน์จากผู้ได้ประโยชน์มาให้ผู้เสียประโยชน์ ให้ทุกคนอยู่ได้" ดร.สมเกียรติกล่าว

อย่างไรก็ตาม ในส่วนของปัญหาเฉพาะหน้าอย่างกรณีเอฟทีเอไทย-สหรัฐที่กำลังดำเนินการเจรจาท่ามกลางเสียงเรียกร้องให้นำเข้าร่างข้อตกลงสู่การพิจารณาของรัฐสภาก่อนลงนามนั้น ดร.จันทจิรา เอี่ยมมยุรา และดร.ชาติชาย เชษฐสุมน คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ได้ศึกษาตัวอย่างจากต่างประเทศและนำเสนอทางออกสำหรับประเทศไทย ในงานวิจัยเรื่อง กลไกในการตรวจสอบและถ่วงดุลฝ่ายบริหารในการการเจรจาความตกลงว่าด้วยเอฟทีเอ

ดร.จันทจิรา ระบุว่า เอฟทีเอเป็นสนธิสัญญาที่ต่างจากสิทธิสัญญาทั่วไปตรงที่ใช้ระบบกฎหมายเอกชน เช่น ใช้ระบบอนุญาโตตุลาการ ซึ่งเป็นระบบที่เอกชนต่อเอกชนจะไกล่เกลี่ยความขัดแย้งและผลประโยชน์กันเองได้ ซึ่งตรงนี้ยังเป็นคำถามว่ามีเหมาะสมหรือไม่ที่จะใช้ระบบแบบนี้ เนื่องจากสัญญาระหว่างรัฐต่อรัฐมีวัตถุประสงค์เพื่อประโยชน์ของส่วนร่วม นอกจากนี้เอฟทีเอยังมีสภาพบังคับให้ต้องมีการชดใช้ค่าเสียหาย ต่างจากสนธิสัญญาอื่นๆ ที่โดยทั่วไปจะใช้มาตรการบอยคอตหรือคว่ำบาตร

ในเรื่องการมีส่วนร่วมในกระบวนการทำสนธิสัญญา การศึกษาพบว่าหลายประเทศให้ฝ่ายนิติบัญญัติเข้าร่วมพิจารณา ตรวจสอบตั้งแต่การริเริ่มจะทำความตกลง หรือมิฉะนั้นก็ให้ฝ่ายนิติบัญญัติเป็นผู้พิจารณาให้ความเห็นชอบร่างสนธิสัญญาที่เจรจาเสร็จสิ้นแล้วก่อนจะยินยอมผูกพันกัน แต่ประเทศไทยไม่มีความชัดเจนในเรื่องนี้ ทำให้รัฐบาลนอกจากจะรักษาความลับในการเจรจาแล้วก็ยังตีความมาตรา 224 ให้หลบเลี่ยงไม่ต้องนำร่างข้อตกลงเข้าสู่การพิจารณาของสภาได้ โดยอ้างว่า ไม่มีการแก้กฎหมายภายในประเทศรองรับเอฟทีเอ จึงไม่เกิดการเปลี่ยนแปลงเขตอำนาจแห่งรัฐ ทำให้กลายเป็นปัญหาความโปร่งใสและขาดการมีส่วนร่วมในกระบวนการทำเอฟทีเอ

กระบวนการเจรจาของต่างประเทศที่น่าเอาอย่าง

อย่างไรก็ตาม จากการศึกษาตัวอย่างในต่างประเทศ งานวิจัยได้ชี้ให้เห็นรูปแบบวิธีการทำสนธิสัญญาในต่างประเทศที่มีความโปร่งใส่ และสร้างการมีส่วนร่วมหลายภาคส่วน ซึ่งน่านำมาประยุกต์ปรับปรุงในประเทศไทย เช่น สหรัฐอเมริกา ออสเตรเลีย นิวซีแลนด์ ฝรั่งเศส

ในสหรัฐอเมริกาฝ่ายนิติบัญญัติเข้ามามีส่วนร่วมตั้งแต่กระบวนการเจรจา โดยรัฐบาลต้องส่งเรื่องให้คณะกรรมาธิการความสัมพันธ์ระหว่างประเทศของวุฒิสภาและสภาผู้แทนราษฎร พิจารณากรอบการเจรจา และมีกฎหมายว่าด้วยการส่งเสริมการค้า (Trade Promotion Act 2002) ที่ให้อำนาจฝ่ายบริหารไปเจรจาได้ จากนั้นจึงนำร่างสุดท้ายของความตกลง พร้อมกับกฎหมายทุกฉบับที่จะต้องปรับปรุงหรือจัดทำขึ้นเพื่อรองรับความตกลงนั้นเข้าสู่การพิจารณาของสภาก่อนลงนาม

ออสเตรเลีย มีคณะกรรมการร่วมไตรภาคี (สหพันธ์-มลรัฐ-เขตปกครอง) ที่รับแจ้งรายการเจรจาสนธิสัญญาทั้งหมดที่ออสเตรเลียจะทำเพื่อพิจารณาว่าควรทำหรือไม่  และต้องมีการทำรายงานการวิเคราะห์ผลกระทบต่อผลประโยชน์ของชาติ (NIA:National Interest Analysis) เพื่อเสนอต่อคณะกรรมาธิการร่วมสองสภาที่จะคอยตรวจสอบทุกประเด็น และหากไม่เป็นที่พอใจก็ต้องเปิดรับฟังความคิดเห็นของประชาชน

เนื้อหาของ NIA จะต้องครอบคลุมผลกระทบด้านเศรษฐกิจ สังคม สิ่งแวดล้อม วัฒนธรรม, พันธกรณีที่จะเกิดขึ้นตามความตกลงและการมีผลบังคับใช้, ค่าใช้จ่ายในการรองรับการบังคับใช้ความตกลง, ผลการปรึกษากับมลรัฐและเขตปกครองตลอดจนภาคส่วนอื่นๆ, จดหมายตอบโต้ระหว่างคู่สัญญา

นอกจากนี้ยังต้องมีคำแถลงผลกระทบทางกฎหมาย (RIS:Regulation Impact Statement) ว่าจะต้องมีการตรากฎหมายฉบับใหม่ หรือเปลี่ยนแปลงแก้ไขกฎหมายได้เพื่อรองรับข้อตกลงที่จัดทำขึ้น

ในนิวซีแลนด์ มีการกำหนดชัดเจนถึงประเภทความตกลงที่ต้องขอความเห็นชอบจากรัฐสภา เช่น สิทธิสัญญาที่กระทบผลประโยชน์สาธารณะ เกี่ยวข้องกับงบประมาณ มีการตรากฎหมายรองรับ เป็นต้น  และยังมีการวางหลักเกณฑ์การพิจารณาไว้อย่างเป็นระบบ มีกรรมาธิการต่างประเทศ ความมั่นคงและการค้า สภาผู้แทนราษฎรคอยกลั่นกรองสนธิสัญญาก่อนส่งให้กรรมาธิการชุดอื่นๆ ที่เหมาะสมพิจารณา โดยระหว่างนี้ประชาชนสามารถส่งความเห็น ข้อเสนอแนะมาที่กรรมาธิการได้

ส่วนที่ฝรั่งเศส กำหนดไว้ชัดแจ้งว่า "สนธิสัญญาทางการค้า" ต้องขอความเห็นชอบจากรัฐสภา ตามบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญ ซึ่งในกรณีที่มีปัญหาการตีความ ก็เปิดโอกาสให้ศาลเป็นผู้ชี้ขาดว่าเข้าข่ายต้องนำเข้าสภาหรือไม่

ปัญหาของประเทศไทยและข้อเสนอแนะเชิงนโยบาย

ดร.จันทจิรา กล่าวว่า ปัญหาของประเทศไทยคือ ฝ่ายนิติบัญญัติและประชาชนไม่มีส่วนร่วมในกระบวนการทำสนธิสัญญาที่มีผลกระทบต่อสังคมและประชาชนวงกว้าง ดังนั้น จึงควรมีการตรากฎหมายเป็นพ.ร.บ.ประกอบรัฐธรรมนูญกำหนดกระบวนการให้การปรึกษาหารือรัฐสภาและประชาชนในการทำเอฟทีเอ

โดยหลักใหญ่ที่ควรมีในพ.ร.บ.มีดังนี้ 1.รัฐบาลต้องแจ้งวัตถุประสงค์ในการทำสนธิสัญญา 2.สร้างกระบวนการปรึกษาหารือฝ่ายนิติบัญญัติและประชาชนอย่างชัดเจนก่อนทำการเจรจา 3. ในการนำเสนอร่างฉบับสมบูรณ์ของรัฐบาลเข้าสู่สภาต้องแนบ NIA หรือ RIS มาด้วย 4.มีขั้นตอนการประเมินผลภายหลังเอฟทีเอมีผลบังคับใช้ไประยะหนึ่ง

ส่วนปัญหาการตีความ ม.224 ว่าเอฟทีเอต้องเข้าสู่การพิจารณาของรัฐสภาก่อนลงนามหรือไม่ น่าจะมีการแก้ไขรัฐธรรมนูญให้ชัดเจนเสียเลยว่าสนธิสัญญาประเภทใดต้องเสนอต่อรัฐสภาก่อน นอกจากนี้ในส่วนของปัญหาความน่าเชื่อถือ ควรแก้ไขโดยตั้งองค์กรผู้เชี่ยวชาญที่เป็นอิสระและเป็นกลางจากอำนาจบริหารเพื่อรับผิดชอบทำ NIA และ RIS รวมถึงการจัดตั้งคณะกรรมาธิการการทำสนธิสัญญาของรัฐสภาและศูนย์ข้อมูลเกี่ยวกับสนธิสัญญาเป็นคลังสมองให้รัฐสภา และท้ายที่สุดควรจัดทำคู่มือการปฏิบัติงานของฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติเพื่อกำกับการทำงานของทั้งสองฝ่าย

กลไกรองรับการปรับตัวของลูกจ้างและเกษตรกร

ด้านดร.วรวรรณ ชาญด้วยวิทย์ ได้นำเสนอการศึกษา กลไกรองรับการปรับตัวหรือตาข่ายคุ้มครองทางสังคม โดยระบุว่าการทำเอฟทีเอกับประเทศต่างๆ นั้นมีทั้งส่วนที่จะได้และเสียประโยชน์ซึ่งจะกระทบต่อการจ้างงานพอสมควร เช่น ถ้าเปิดเสรีกับสหรัฐและญี่ปุ่นคู่ค้าหลักของไทย แรงงานที่มีแนวโน้มได้รับผลกระทบคือ แรงงานในอุตสาหกรรมป่าไม้ กระดาษ สิ่งพิมพ์ เคมีภัณฑ์ ยาง พลาสติก โลหะ เครื่องจักร เครื่องใช้ไฟฟ้า ทั้งหมดราว 20,000 คน แต่ความต้องการแรงงานในอุตสาหกรรมสิ่งทอและเครื่องหนังจะเพิ่มประมาณ 80,000 คน และความต้องการแรงงานในภาคเกษตรจะเพิ่มขึ้นมาก ซึ่งรัฐบาลจะต้องสร้างกลไกรองรับการปรับตัว

ในต่างประเทศอย่างสหรัฐอเมริกา มีกฎหมายกำหนดมาตรการให้ความช่วยเหลือคนงานที่ได้รับผลกระทบจากการลดภาษีศุลกากรอย่างชัดเจน ทั้งในอุตสาหกรรมต้นน้ำถึงปลายน้ำ มีโครงการช่วยเหลือชุมชน ช่วยเหลือผู้สูงอายุเกิน 50 ปีที่ตกงาน รวมทั้งช่วยเหลือเกษตรกรโดยชดเชยราคาสินค้าเกษตรที่ตกต่ำ

ขณะที่แคนาดาและออสเตรเลียไม่มีกลไกเฉพาะสำหรับผู้ได้รับผลกระทบจากการเปิดเสรีทางการค้า แต่มีระบบสวัสดิการของรัฐที่รองรับคนทั้งหมดอยู่แล้ว เช่น การประกันการว่างงาน สวัสดิการรักษาพยาบาล โดยเฉพาะโครงการสิทธิประโยชน์ด้านยาในออสเตรเลีย

สำหรับนโยบายในประเทศไทยนั้น ดร.วรวรรณ เสนอว่า ควรขยายสิทธิประโยชน์และกลุ่มแรงงานในการประกันการว่างงานที่เป็นอยู่ในปัจจุบัน ส่วนเกษตรกรควรมีกองทุนชดเชย หรือส่งเสริมการปรับเปลี่ยนพืชที่ปลูก โดยคณะกรรมการกองทุนไม่จำเป็นต้องมาจากรัฐ และแหล่งรายได้ควรมากจากงบประมาณ และเงินสบทบจากผู้นำเข้าหรือส่งออกที่ได้รับผลประโยชน์จากการเปิดเสรี

นอกจากนี้รัฐควรวางแผนปรับลดภาษีนำเข้าให้ชัดเจน เพื่อให้ภาคการผลิตค่อยๆ ปรับโครงสร้างการผลิตให้มีประสิทธิภาพพร้อมแข่งขันมากขึ้น ซึ่งการปรับลดภาษีนี้จะกระทบรายได้ภาครัฐ ดังนั้น รัฐก็ควรจะวางแผนปรับโครงสร้างภาษีสินค้านและบริการและภาษีรายได้เพื่อเพิ่มรายได้เข้ารัฐแทน

อย่างไรก็ตาม ในเรื่องการให้ผู้ส่งออกหรือนำเข้าสบทบเงินเข้ากองทุนนั้น ภาคเอกชนตลอดจนหน่วยราชการที่ร่วมประชุมยังไม่ค่อยเห็นด้วย เนื่องจากเห็นว่าการนำเสนอในส่วนนี้ยังไม่ชัดเจน และการที่ผลักให้เป็นภาระผู้ประกอบการนั้นก็เท่ากับผู้ประกอบแทบไม่ได้อะไรจากการเปิดเสรี

นอกจากนี้ยังมีการเสนอความเห็นว่า ในส่วนการมีส่วนร่วมนั้นหากสมาชิกรัฐสภาอยู่ในสภาพที่ไม่อาจฝากความหวังได้ ควรให้มีการทำประชามติจากประชาชนโดยตรง

"บางทีการสรุปว่าปัญหาที่เกิดขึ้นเกิดจากอุดมการณ์ไม่ตรงกัน มันทำให้ไปต่อไม่ได้ เราน่าจะเริ่มต้นที่ว่าเรามีกรอบวิธีคิด และการตั้งโจทย์ต่างกัน โจทย์ของงานวิจัยนี้อยู่บนกรอบที่ว่ายังไงก็จะต้องทำเอฟทีเอ แต่มันยังมีโจทย์อื่น ทางเลือกอื่นในการทำความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ หรือการแข่งขันในเวทีโลก ปัญหาสำคัญของการทำเอฟทีเอคือ สาขาใดควรได้ สาขาใดควรเสีย ใช้เกณฑ์อะไรวัด แล้วใครควรตัดสิน" คำถามจากผู้เข้าร่วมประชุม