หมายเหตุ : การนำเสนอนี้ เป็นส่วนหนึ่งในงานเสวนาวิชาการ หัวข้อ "ความยากจน แรงงาน และสวัสดิการ: โจทย์สำหรับรัฐและชุมชน" จัดโดย คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ เมื่อวันที่ 26 พ.ย. 2550 ณ ห้องประชุมชั้น 5 คณะเศรษฐศาสตร์ มธ.

 

หัวข้อเสวนาในช่วงเช้า คือ "แรงงานและสวัสดิการแรงงาน: สภาพปัญหา สถานะความรู้ และทางออก"

การนำเสนอในประเด็นต่างๆ ได้แก่ "แรงงานนอกระบบ" โดย ผศ.ดร.วัชรียา โตสงวน คณะเศรษฐศาสตร์ มธ., "แรงงานข้ามชาติ" โดย ดร.กิริยา กุลกลการ คณะเศรษฐศาสตร์ มธ., "คนจนในชุมชนเมือง" โดย รศ.ดร.นฤมล นิราทร คณะสังคมสงเคราะห์ศาสตร์ มธ., "สวัสดิการแรงงาน" โดย ดร.นภาพร อติวานิชยพงศ์ สำนักบัณฑิตอาสาสมัคร มธ., "ระบบประกันสังคม" โดย อภิชาต สถินิรามัย คณะเศรษฐศาสตร์ มธ.

 

หัวข้อเสวนาในช่วงบ่าย คือ "สวัสดิการเพื่อแก้ปัญหาความยากจน: สภาพปัญหา สถานะความรู้ และทางออก" มีการนำเสนอประเด็น ได้แก่ "มาตรการทางการคลังเพื่อคนยากจนและด้อยโอกาส" โดย ศ.ดร.ปราณี ทินกร คณะเศรษฐศาสตร์ มธ., "โครงข่ายความปลอดภัยทางสังคม" โดย ศ.ดร.ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ คณะเศรษฐศาสตร์ มธ., "การคลังท้องถิ่นกับสวัสดิการสังคม" โดย รศ.ดร.สกนธ์ วรัญญูวัฒนา คณะเศรษฐศาสตร์ มธ., "สวัสดิการเพื่อผู้สูงอายุ" โดย รศ.ดร.มัทนา พนานิรามัย คณะเศรษฐศาสตร์ มธ., "นโยบายสังคมและสวัสดิการสังคม" รศ.ดร.กิติพัฒน์ นนทปัทมะดุล คณะสังคมสังเคราะห์ศาสตร์ มธ., "องค์กรการเงินชุมชน" โดย คุณภีม ภคเมธาวี มหาวิทยาลัยวลัยลักษณ์

 

ดำเนินรายการโดย รศ.ดร.ปัทมาวดี ซูซูกิ คณะเศรษฐศาสตร์ มธ.

 

ทั้งหมดนี้ "ประชาไท" จะทยอยนำเสนอ โปรดติดตาม

 

 

 

 

ผศ.ดร.วัชรียา โตสงวน นักวิชาการคณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ศึกษาเกี่ยวกับ "นโยบายการคลังเพื่อสังคมและสุขภาวะ: มาตรการเพื่อคนวัยทำงาน" ชี้ถึงสถานการณ์สวัสดิการของวัยทำงานทั้งในระบบและนอกระบบ ที่จำเป็นต้องมองให้ทะลุทั้งโครงสร้างของปัญหา

 

 

000

 

"แรงงานในประเทศไทย"

ผศ.ดร.วัชรียา โตสงวน

คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์

 

 

จากการศึกษาเรื่องนโยบายการคลังเพื่อสังคมและสุขภาวะ : มาตรการเพื่อคนวัยทำงาน โดยแบ่งประเด็นเป็น 2 ส่วนคือ วัยทำงานที่ทำงานที่อยู่ในระบบ และวัยทำงานที่อยู่นอกระบบ เราคงจะพูดเพื่อหาประเด็นให้สามารถศึกษาต่อไปได้และนำไปสู่นัยยะเชิงนโยบายในอนาคต

 

ในเรื่องสวัสดิการทางสังคมเพื่อคนงานในวัยทำงาน ปัญหาแรกคือ คำนิยามของคำว่า "วัยทำงาน" การสำรวจของสำนักงานสถิติแห่งชาติให้ความหมายกลุ่มทำงานในระบบกับนอกระบบโดยมีจุดแบ่งขาดคือ วัยทำงานที่ได้รับการคุ้มครองแรงงานตามพระราชบัญญัติคุ้มครองแรงงาน ดังนั้นอาชีพไหนหรือแรงงานใดก็ตามที่ไม่อยู่ภายใต้พระราชบัญญัติคุ้มครองแรงงานถือว่าอยู่ภายใต้นิยามแรงงานนอกระบบ

 

แต่ในเรื่องคำนิยามของคำว่า "ในระบบ" หรือ "นอกระบบ" ก็นำไปสู่เรื่องของ "ขนาดแรงงาน" ซึ่งเส้นแบ่งมันไม่ขาดจากกันเนื่องจากต้องอ้างอิงถึงขนาดคนงานที่อยู่ในและนอกระบบ แต่ในการวิจัยจะยึดตามคำนิยามของสำนักงานสถิติแห่งชาติไปก่อน

 

การที่เราจะเข้าใจปัญหาคงดูจากขนาดตัวเลข ในการสำรวจปี 2548 และ 2549 พบว่าประชากรวัยทำงานที่อายุ 15 ปีขึ้นไปทั้งหมดในประเทศไทยมี 50.4 ล้านคน มีผู้มีงานทำ 35.5 ล้านคน อยู่ในระบบ 13.7 ล้านคน นอกระบบ 21.8 ล้านคน จะเห็นว่าปัญหาที่เกิดขึ้นและควรให้ความสนใจคือปัญหาของส่วนนอกระบบที่มีสูงกว่าในระบบด้วยซ้ำ

 

หากแยกไปเฉพาะในเขตกรุงเทพฯ ผู้มีงานทำมี 38 ล้านคน แบ่งเป็น 2.7 ล้านคนอยู่ในระบบ อีก 1.2 ล้านคนอยู่นอกระบบ นี่เป็นจุดที่สองที่ต้องทำการวิจัยเพิ่ม เพราะในกรุงเทพฯ มีประชากรแฝงเยอะ ประชากรแฝงหมายถึงพวกที่เช้าเข้ามาทำงานแล้วเย็นกลับออกไป หรือพวกที่มาหางานทำในกรุงเทพฯแต่ไม่ลงทะเบียนเปลี่ยนสถานภาพตามกฎหมายว่าอยู่ในกรุงเทพฯ ทำให้นโยบายมีขนาดไม่เป็นไปตามสภาพที่แท้จริงว่าต้องการสวัสดิการมากแค่ไหน เพราะส่วนใหญ่จะอ้างอิงตัวเลข อยากเสนอให้มีการศึกษาเรื่องประชากรแฝงเพื่อที่เราจะรู้ขนาดของปัญหาที่แท้จริงในเขตกรุงเทพฯ

 

ในภาคอื่นๆ พบเช่นกันว่าสัดส่วนประชากรนอกระบบมีสูงกว่าในระบบ โดยเฉพาะในตะวันออกเฉียงเหนือและภาคเหนือ ส่วนภาคใต้นั้นมีจำนวนครึ่งๆ เพราะฉะนั้นในส่วนนี้ถ้าดูว่าประชากรที่อยู่นอกระบบทำอะไรกันบ้าง จะพบว่าส่วนใหญ่มีอาชีพอิสระ ภาคการเกษตรหรือค้าขายเล็กๆ น้อยๆ ถ้าเอาตัวเลขการศึกษามาจับดูว่าผู้ที่อยู่นอกระบบมีการศึกษาระดับใดบ้าง จะพบว่าส่วนใหญ่มีการศึกษาในระดับประถมศึกษาหรือต่ำกว่า

 

สำหรับพวกที่อยู่ในระบบมี 5 ล้านคนที่มีการศึกษาในระดับประถมศึกษา ส่วนอีก 14 ล้านคนอยู่นอกระบบ เพราะฉะนั้นถ้าสรุปว่า การศึกษาสะท้อนถึงรายได้ พวกนอกระบบจึงมีรายได้ต่ำ มีเงินออมน้อย หรือออมไม่ได้เลย ดังนั้นเมื่อไหร่ก็ตามที่กลุ่มคนเหล่านี้ประสบกับปัญหาที่ไม่คาดคิดเช่น หัวหน้าครอบครัวเป็นโรคเรื้อรังหรือตกงานก็ประสบปัญหามากกว่าเพราะเงินออมไม่มี

 

จากการที่ศึกษาในส่วนของในระบบ เรื่องการจัดสรรระบบสวัสดิการ ขอเริ่มจากระบบข้าราชการก่อน ถือว่าเป็นระบบที่เคยอยู่ในขั้นดีและอบอุ่นพอสมควร มีบำเหน็จ บำนาญ และคุ้มครองไปถึงครอบครัว แต่ปัจจุบันคิดว่าสิ่งที่ประสบคือ การเบิกจ่ายได้ประมาณ 10 เปอร์เซ็นต์ของที่จ่ายทั้งหมดเท่านั้น ส่วนใหญ่เบิกไม่ได้

 

ความดีของระบบราชการคือ เสมอภาค แต่ข้อเสียคือ ไม่ค่อยมีประสิทธิภาพ บางทีล่าช้ามาก ข้อเสนอในระบบข้าราชการคือ เป็นไปได้หรือไม่ที่จะกระจายอำนาจในการจัดระบบสวัสดิการ ขอท้าทายระบบราชการให้แบ่งตามแต่ละกระทรวงให้จัดการกันเองไปเลย และในการบริหารจัดการอาจจะต้องมีเรื่องระบบประกันภัยมาเกี่ยวข้อง มีการประมูลอย่างเปิดเผย  เงื่อนไขสำคัญคือเรื่องธรรมาภิบาลหรือความโปร่งใส ว่าบริษัทไหนจะได้สิทธิในการประกัน

 

รัฐอาจจะรองรับเรื่องระดับมาตรฐาน ส่วนระดับที่จะเพิ่มเติมให้ข้าราชการแต่ละคน อาจจะเลือกซื้อระดับหนึ่ง สอง หรือสามเอง ส่วนนี้จะลดภาระการบริหารส่วนกลางไป แต่จะมีปัญหาความแตกต่างในแต่ละกระทรวงค่อนข้างมาก กระทรวงขนาดใหญ่จะมีอำนาจต่อรองกับบริษัทประกันได้ค่อนข้างสูงกว่าจึงอาจมีช่องว่างขึ้น นำไปสู่ประเด็นที่ในงานวิจัยว่า ถ้าคาดว่าแนวคิดนี้เป็นไปได้จะใช้เวลาเท่าไหร่ ดูว่าระบบใหม่กับเก่าเป็นอย่างไร ข้าราชการพลเรือนกับทหารมีความเสี่ยงต่างกัน จะมีการจัดการต่างกันหรือไม่

 

ในส่วนของภาคเอกชน ประเด็นที่คิดว่าต้องค้นคว้าต่อคือ จากข้อมูลตัวเลขพบว่ามีประชากรในวัยทำงาน 36 ล้านคน แต่ข้อมูลสถิติของผู้ประกันตนมี 19 ล้านคน ดังนั้นอีก 4.7 ล้านคนอยู่ที่ไหน ซึ่งไม่น้อยส่วนหนึ่งคงเป็นข้าราชการ บางส่วนอาจเป็นผู้ประกอบการรายย่อยที่นายจ้างไม่อยู่ในระบบประกันสังคม พวกนี้ในสถานะทางกฎหมายถือว่ามีนายจ้างและควรจะอยู่ในระบบ ความจริงพวกนี้ควรอยู่ในระบบ แต่การอยู่นอกระบบทำให้มีผู้เสียประโยชน์ไปประมาณ 3-4 ล้านคน ต้องดูว่ามีมาตรการประกันสังคมอะไรบ้าง

 

นอกจากนั้น ในส่วนภาคเอกชน การประกันสังคมไม่ได้ครอบคลุมถึงครอบครัว แต่ครอบคลุมเฉพาะผู้ประกันตน ตรงนี้จะขยายขอบเขตไปถึงครอบครัวได้หรือไม่ หรืออย่างนี้ดีแล้ว ต้องมาดูกันอีกที

 

ในระบบประกันตน สิ่งที่เป็นห่วงมีเรื่องอย่างกรณีชราภาพ ตัวเลขบอกว่าพวกที่มีรายได้เฉลี่ยเดือนสุดท้ายเดือนละ 13,000 บาท เมื่อเป็นบำนาญชราภาพท้ายสุดแล้วจะได้คนละประมาณ 1,950 บาทต่อเดือนตลอดชีวิต ซึ่งในภาวะน้ำมันราคา 35 บาทต่อลิตรไม่รู้ว่าจะพอค่ารถเมลล์หรือไม่ คำถามที่ตามมาคือ ระบบประกันในเรื่องเงินสมทบต้องทบทวนหรือไม่ ไม่ว่าจะเป็นเงินสมทบของผู้ประกันตนเอง รวมทั้งเงินสมทบของรัฐหรือนายจ้าง

 

ความยั่งยืนของกองทุนนี้มีแค่ไหน ในเวลานี้มีเงิน 4 แสนล้านบาท จากกระทรวงนี้เมื่อก่อนเป็นกระทรวงระดับซีลบ แต่เดี๋ยวนี้เริ่มโตประมาณเอหรือบีแล้ว เพราะเงิน 4 แสนล้านบาทเป็นเงินที่ไม่น้อยที่กองทุนประกันสังคมจะมาบริหารจัดการ คำถามที่ตามมาคือระบบการบริหารจัดการกองทุนประกันสังคมควรมีการทบทวนอีกครั้งหรือไม่ มีข่าวลงหนังสือพิมพ์ออกมาว่ามีการออกไปดูงานต่างประเทศมากมายและปลอดการเมืองแค่ไหน ใช้หลักธรรมาภิบาลและมีมืออาชีพมาจัดการเงินเหล่านี้แค่ไหน ตรงนี้เป็นคำถามที่ฝากเอาไว้

 

อีกประเด็นคือ มาตรการการประกันการว่างงาน ในส่วนของพวกในระบบมีระบบที่ใช้ได้พอสมควร แต่อยากเสนอว่า จะสามารถแยกเรื่องของระบบการประกันการว่างงานออกจากระบบสวัสดิการได้หรือไม่ เพราะลักษณะวิธีการในเรื่องความรับผิดชอบการว่างงาน มันแตกต่างกับสวัสดิการโดยทั่วไป มีตัวอย่างของประเทศทางลาตินอเมริกาเขาจะแยกออกมาและเป็นระบบที่หลายประเทศให้ความสนใจศึกษาเพิ่มเติม

 

ในระบบนี้จะไม่อยู่ในระบบเฉลี่ยทุกข์เฉลี่ยสุขแล้วไปคูณรวมกันใครทุกข์ก็แบ่งไปใช้ ในระบบที่เสนอรูปแบบใหม่คือแต่ละคนจะมีบัญชีส่วนตัวว่าสมทบเท่าไหร่ รัฐสมทบเท่าไหร่ เมื่อทำงานไปสักพักแล้วมีการย้ายงานจะจัดระบบอย่างไร เมื่อไหร่จะหยุดสมทบการว่างงาน  เมื่อเลิกทำงานแล้วเงินสมทบนี้ถือเป็นเงินออมของผู้ทำงาน คือถ้าไม่อยู่ในสภาวะว่างงานหรือตกงานเลย เงินตรงนี้น่าจะคืนให้ผู้จ่ายเงินสมทบถือเป็นเงินบังคับให้ออม แต่ประเทศไทยยังไม่มีการศึกษาในส่วนนี้

 

ในส่วนแรงงานนอกระบบ ปัญหาใหญ่ขั้นแรกคือการขาดข้อมูลที่ชัดเจน กระจัดกระจายแล้วแต่อาชีพ ไม่มีแหล่งทำงานชัดเจน เพราะฉะนั้นข้อมูลของแรงงานนอกระบบควรจะต้องดูกันอย่างจริงจังอีกสักครั้งว่ามีขนาดมากน้อยแค่ไหน

 

ปัญหานี้ทำให้แรงงานนอกระบบขาดสิทธิและโอกาสในการได้รับการคุ้มครอง เพราะขาดกฎหมายรองรับ นิติสภาพไม่มีเนื่องจากลักษณะของการจ้างงานไม่แน่ไม่นอน หรือในกรณีที่มีการรับจ้างทำของ นายจ้างก็ถือว่าพวกนี้ไม่เป็นลูกจ้างโดยตรง นายจ้างก็ไม่รับผิดชอบในการทำงานของคนพวกนี้ นอกจากนี้ยังขาดขาดระบบประกันสังคม อาชีวะอนามัย ความปลอดภัยในการทำงาน สารเคมี อุบัติเหตุ แรงงานนอกระบบรับไปเองเต็มตัว และสำคัญที่สุดคือแรงงานนอกระบบขาดอำนาจในการต่อรอง เนื่องจากขาดการรวมตัว และไม่มีเวทีสะท้อนปัญหา

 

ในการศึกษาแรงงานนอกระบบมีปัญหา 2 ประเภท หนึ่งคือศึกษาตามกลุ่มอาชีพ เช่น ขับแท็กซี่ แม่บ้าน ฯลฯ ซึ่งขนาดที่ศึกษามันเล็กเกินไป แต่เมื่อสรุปส่วนใหญ่จะเหมาว่าเป็นปัญหาแรงงานนอกระบบ ดังนั้นข้อเสนอคือ การศึกษาแรงงานนอกระบบต้องทำทั้งระบบจริงๆ เพื่อนำไปสู่ข้อสรุปที่เหมารวมได้มากกว่าเป็นปัญหากลุ่มๆ

 

ปัญหาในส่วนที่สอง ให้ความสนใจในองค์กรการเงินและเครือข่าย จะสามารถตั้งระบบกองทุนได้แค่ไหน อย่างไรก็ตาม โดยสรุป ทางออกเรื่องแรงงานนอกระบบ ประการแรกต้องทำการศึกษาใหม่อย่างเต็มที่ อาจมีทีมยักษ์ใหญ่มาทำ ส่วนที่สองคือเรื่องรูปแบบกองทุนควรแยกให้ชัดเจนเป็นกองทุนสวัสดิการในระหว่างชีวิตที่ทำงาน อีกส่วนเป็นกองทุนของวัยชรา เพราะสิทธิประโยชน์เรื่องนี้ต้องการเครื่องมือที่ต่างกัน

 

ประการที่สาม เรื่องการเข้าถึงกองทุน แรงงานนอกระบบส่วนใหญ่อยู่ตามต่างจังหวัด ดังนั้นจะให้นำเงินไปจ่ายที่สำนักงานแรงงานก็ทำได้ค่อนข้างยาก จะสามารถมีระบบจ่ายที่ง่ายๆ ได้หรือไม่ อาจผ่านไปรษณีย์หรือองค์การปกครองส่วนท้องถิ่น ส่วนถ้าอยู่ในเมืองในเมื่อจ่ายค่าน้ำไฟผ่านเซเว่นอีเลฟเว่นได้ ทำไมไม่คิดระบบที่สามารถเอื้ออำนวยในการสมทบกองทุนด้วย

 

ที่สำคัญคือเรื่อง มิติสภาพของกองทุน นักกฎหมายควรเข้ามาช่วยดู เพราะพวกนี้ไม่มีมิติสภาพกฎหมายรับรอง การกระทำนิติกรรมใดๆ ไม่สามารถทำได้ เมื่อมีการโกง การฟ้องร้องก็ทำได้ยากทำให้ขาดความเชื่อมั่นกองทุน อีกส่วนคือเรื่องการอบรมต่างๆ เพราะกองทุนจะสำเร็จได้ต้องรู้เรื่องบัญชีและทักษะในการบริหารงานอย่างดี เราจะมีระบบอะไรบ้างที่ช่วยเรื่องกองทุนเรื่องนี้

 

อีกเรื่องคือการศึกษาความยั่งยืนขององค์กรการเมืองชุมชน เป็นเรื่องใหญ่ ต้องมาดูกันว่าองค์กรเมื่อตั้งแล้วจะอยู่จะอยู่ได้กี่ปี เพราะปัจจุบันประชานิยมแพร่หลายมากทำให้เมื่อมีการแข่งขันกันระหว่างหมู่บ้าน หรือจังหวัดแล้วผู้ที่ตั้งกองทุนมีกองทุนนิดเดียวในขณะที่ต้องเอื้อประโยชน์เยอะแยะมาก ในฐานะนักเศรษฐศาสตร์จะไปดูแล้วควรบอกว่าอยู่ได้กี่ปี คือเขาอาจจะทำได้ก็ได้แต่มันน่าจะต้องมีการศึกษา

 

ท้ายที่สุดอีกเรื่องที่ต้องพูดคือ ทัศนคติของเรื่องสวัสดิการ บ่อยครั้งเมื่ออ่านงานมักมีคำว่า "อยู่ในดุลพินิจ" "อยู่ในความช่วยเหลือ" จิตใต้สำนึกว่าเรื่องนี้อยู่ในมุมว่าเรื่องสงเคราะห์ยังไม่หายไป เพราะเรื่องนี้เดิมอยู่ในกรมประชาสงเคราะห์ แต่ปัจจุบันมันเปลี่ยนแล้วเพราะมันไม่ใช่เรื่องสงเคราะห์ มันเป็นเรื่องสังคมที่ต้องดูแล การทำให้คนเหล่านี้รู้สึกว่าการสวัสดิการเป็นเรื่องสงเคราะห์มันผิดพลาดในการดำเนินนโยบายเศรษฐกิจหลายอย่าง นำไปสู่ความยากจนและการไม่สามารถช่วยเหลือตัวเองได้ในระยะยาว เรื่องนี้เป็นหน้าที่ที่เราจะต้องแก้ไขความรู้สึกอคติเกี่ยวกับเรื่องการสงเคราะห์.

 

 

รายงานอื่นๆ ที่น่าสนใจ :

นฤมล นิราทร : แล้ว "คนจน" ก็จะ "จน" ต่อไป ?

กิริยา กุลกลการ : ทำไมไม่กระจายอำนาจ ให้ท้องถิ่นดูแล "แรงงานข้ามชาติ"

ปราณี ทินกร : ดู "ความจริงใจ" ของรัฐบาลได้จากงบประมาณที่ใช้ในการแก้ปัญหาของ "ประชาชน"

มัทนา พนานิรามัย : สังคมจะเตรียมตัวอย่างไรให้ผู้สูงอายุสามารถอยู่ได้อย่างมี "คุณภาพ" ?

ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ : แรงงานนอกระบบก็มีบำนาญได้ : แนวทางสวัสดิการ "การออมพันธมิตร" รัฐ+ชุมชน

นฤมล อติวานิชพงศ์ : ชุมชนแรงงานเป็นโต้โผ แล้วรัฐสนับสนุน - ทางออกการจัดการสวัสดิการสังคม

 

 

ชมเทปบันทึกงาน เสวนา "ความยากจน แรงงาน และสวัสดิการ: โจทย์สำหรับรัฐและชุมชน"