* หมายเหตุ : การนำเสนอนี้ เป็นส่วนหนึ่งในงานเสวนาวิชาการ หัวข้อ "ความยากจน แรงงาน และสวัสดิการ: โจทย์สำหรับรัฐและชุมชน" จัดโดย คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ เมื่อวันที่ 26 พ.ย. 2550 ณ ห้องประชุมชั้น 5 คณะเศรษฐศาสตร์ มธ.

หัวข้อเสวนาในช่วงเช้า คือ "แรงงานและสวัสดิการแรงงาน: สภาพปัญหา สถานะความรู้ และทางออก"

การนำเสนอในประเด็นต่างๆ ได้แก่ "แรงงานนอกระบบ" โดย ผศ.ดร.วัชรียา โตสงวน คณะเศรษฐศาสตร์ มธ., "แรงงานข้ามชาติ" โดย ดร.กิริยา กุลกลการ คณะเศรษฐศาสตร์ มธ., "คนจนในชุมชนเมือง" โดย รศ.ดร.นฤมล นิราทร คณะสังคมสงเคราะห์ศาสตร์ มธ., "สวัสดิการแรงงาน" โดย ดร.นภาพร อติวานิชยพงศ์ สำนักบัณฑิตอาสาสมัคร มธ., "ระบบประกันสังคม" โดย อภิชาต สถินิรามัย คณะเศรษฐศาสตร์ มธ.

หัวข้อเสวนาในช่วงบ่าย คือ "สวัสดิการเพื่อแก้ปัญหาความยากจน: สภาพปัญหา สถานะความรู้ และทางออก" มีการนำเสนอประเด็น ได้แก่ "มาตรการทางการคลังเพื่อคนยากจนและด้อยโอกาส" โดย ศ.ดร.ปราณี ทินกร คณะเศรษฐศาสตร์ มธ., "โครงข่ายความปลอดภัยทางสังคม" โดย ศ.ดร.ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ คณะเศรษฐศาสตร์ มธ., "การคลังท้องถิ่นกับสวัสดิการสังคม" โดย รศ.ดร.สกนธ์ วรัญญูวัฒนา คณะเศรษฐศาสตร์ มธ., "สวัสดิการเพื่อผู้สูงอายุ" โดย รศ.ดร.มัทนา พนานิรามัย คณะเศรษฐศาสตร์ มธ., "นโยบายสังคมและสวัสดิการสังคม" รศ.ดร.กิติพัฒน์ นนทปัทมะดุล คณะสังคมสังเคราะห์ศาสตร์ มธ., "องค์กรการเงินชุมชน" โดย คุณภีม ภคเมธาวี มหาวิทยาลัยวลัยลักษณ์

ดำเนินรายการโดย รศ.ดร.ปัทมาวดี ซูซูกิ คณะเศรษฐศาสตร์ มธ.

ทั้งหมดนี้ "ประชาไท" จะทยอยนำเสนอ โปรดติดตาม

เมื่อมิติเรื่องสวัสดิการไม่จำกัดแค่ความหมายของสวัสดิการรัฐเท่านั้น แต่ยังมีมิติที่ชุมชน-คนงาน ทำเอง แล้วรัฐมีบทบาทสนับสนุน โดยพบว่า มีตัวอย่างของเครือข่ายแรงงานที่รวมตัวกันชัดเจน ทำให้มีบทบาทผลักดันนโยบายส่วนกลางและออกแบบสวัสดิการชุมชน สิ่งที่น่าสนใจคือ เครือข่ายองค์กรประเภทอื่นๆ เช่น เครือข่ายผู้ประกันตน ที่หากเกิดขึ้นได้ มีความเข้มแข็ง จะมีพลังต่อรองในหลายเรื่อง สิ่งที่ต้องคิดต่อไปคือ แล้วรัฐจะมีบทบาทสนับสนุนได้อย่างไร

ดร.นภาพร อติวานิชยพงศ์ จากสำนักบัณฑิตอาสาสมัคร มธ. พูดในหัวข้อ "สวัสดิการแรงงาน" โดยพูดถึงแรงงานในระบบที่มีการจัดตั้งสหภาพแรงงานที่เข้มแข็งมานาน ทำให้มีพลังในการเรียกร้องสวัสดิการ โดยนอกจากเรียกร้องสวัสดิการที่ดีขึ้นแล้ว ยังเรียกร้องการเข้าไปมีส่วนร่วมในการจัดสวัสดิการของตนเอง รวมถึงการเรียกร้องให้มีสถาบันอิสระที่จัดการเรื่องความปลอดภัยในการทำงานด้วย อย่างไรก็ตาม บทบาทของสหภาพแรงงานไม่ได้เรียกร้องสวัสดิการให้เฉพาะแรงงานในระบบเท่านั้น หากยังรวมถึงแรงงานนอกระบบและแรงงานข้ามชาติที่เพิ่มขึ้นอีกด้วย

ด้านแรงงานนอกระบบเองก็มีเครือข่ายของตนอยู่ โดยมีการจัดทำข้อมูลของกลุ่มกันเอง ซึ่งหากรัฐไปทำงานร่วมกับเครือข่ายดังกล่าว อาจทำให้การเข้าถึงสวัสดิการของแรงงานนอกระบบดีขึ้น นอกจากนี้ กลุ่มนี้ยังรวมตัวกันเองเพื่อจัดสวัสดิการของกลุ่มอีกด้วย อย่างไรก็ตาม ในแง่ของการบังคับใช้กฎหมาย แม้รัฐจะสร้างกฎหมายขึ้นมา แต่เวลาบังคับใช้ ก็ปรากฎว่า มีอำนาจต่อรองที่ต่างกันระหว่างนายจ้างกับลูกจ้างอยู่ดี

0000000

"สวัสดิการแรงงาน"

ดร.นภาพร อติวานิชยพงศ์

สำนักบัณฑิตอาสาสมัคร มธ.

กรอบคิดใหญ่ที่ใช้ในเรื่องสวัสดิการแรงงานภาคอุตสาหกรรม เป็นกรอบคิดเรื่องความมั่นคงทางสังคม social safety net เพราะเรายังไม่พัฒนาไปถึงขั้นรัฐสวัสดิการ แต่เบื้องต้นอยากมองว่า อะไรที่เป็นสวัสดิการขั้นพื้นฐานสำหรับคนแต่ละกลุ่ม เห็นด้วยกับ อ.นฤมล (รศ.ดร.นฤมล นิราทร คณะสังคมสงเคราะห์ศาสตร์ มธ.) ที่มองเรื่อง "สวัสดิการ" ควบคู่กับเรื่อง "สิทธิ"ขณะเดียวกัน มิติเรื่องสวัสดิการก็ค่อนข้างกว้าง ไม่เน้นเฉพาะสวัสดิการของรัฐ มีทั้งแง่ของชุมชน หรือที่คนงานทำกันเอง โดยรัฐอาจมีบทบาทช่วยสนับสนุน แต่คนงานสามารถทำกันเองได้

สำหรับแรงงานภาคอุตสาหกรรมมีหลายกลุ่ม มีทั้งแรงงานในระบบ แรงงานนอกระบบ โดยแรงงานนอกระบบค่อนข้างหลากหลาย จึงเน้นไปที่กลุ่มในภาคการผลิต หรือผู้รับงานไปทำที่บ้าน หรือผู้ทำการผลิตที่บ้าน กลุ่มแรงงานข้ามชาติ และคนงานไทยในต่างประเทศ

ทั้งนี้ แรงงานนอกระบบ ที่ อ.วัชรียา (ผศ.ดร.วัชรียา โตสงวน คณะเศรษฐศาสตร์ มธ.) บอกว่า ปัญหาของการทำสวัสดิการให้แรงงานนอกระบบ ปัญหาหนึ่งเพราะขาดข้อมูลของแรงงานนอกระบบที่ชัดเจน เพราะอยู่กันกระจัดกระจาย ไม่มีสถานที่ทำงาน กฎหมาย นิติกรรมต่างๆ ก็จริง แต่สำหรับแรงงานนอกระบบบางกลุ่ม ขณะนี้ไม่ถือว่าขาดข้อมูลเสียทีเดียว เพราะมีพัฒนาการที่เกิดขึ้น โดยแรงงานนอกระบบบางกลุ่ม โดยเฉพาะกลุ่มที่ผลิตงานที่บ้านมีการรวมตัวกันพอสมควรที่เรียกว่าเครือข่ายแรงงานนอกระบบ โดยกลุ่มนี้มีส่วนผลักดันนโยบายส่วนกลาง โดยเฉพาะเรื่องที่พยายามให้ขยายขอบเขตของระบบประกันสังคมไปสู่แรงงานนอกระบบ

จากการสอบถามคนจากเครือข่ายแรงงานนอกระบบว่า ถ้ามีระบบประกันสังคมที่ขยายสู่แรงงานนอกระบบจะส่งเงินเก็บอย่างไร ปรากฏว่ามีการเสนอให้เก็บเงินผ่านตัวแทนกลุ่มเหล่านี้ เพราะเครือข่ายของเขามีอยู่ทั่วประเทศทุกภาค ในหลายๆ กลุ่มก็มีการรวมตัวกันเองภายในชุมชน โดยคิดว่าทำหน้าที่ตรงนี้ได้ โดยรัฐมีกลไกช่วยสนับสนุนบางอย่าง ทำให้ได้มิติใหม่ๆ ว่าแรงงานนอกระบบไม่ได้กระจัดกระจาย ไม่มีการจัดตั้ง การรวมตัว หรือระบบเสียทีเดียว

นอกจากนี้ ในเชิงกฎหมาย เรื่องของนิติกรรม ตั้งแต่กันยายน 2547 มีประกาศของกระทรวงแรงงานเกี่ยวกับเรื่องผู้รับงานไปทำที่บ้าน ซึ่งประกาศนั้นระบุชัดเจนว่า ต่อไปนี้ นายจ้างที่รับงานจากบริษัท หรือ subcontact มา แล้วเอาไปปล่อยให้แรงงานผู้รับงานไปทำที่บ้าน ต้องมีการทำสัญญาชัดเจนระบุว่า ใครเป็นลูกจ้าง ใครเป็นนายจ้าง จะจ่ายเงินที่ไหน เมื่อไร แต่ในทางปฏิบัติ กฎหมายฉบับนี้ไม่สามารถบังคับใช้ได้ เพราะอำนาจต่อรองต่างกันมากระหว่างคนที่เอางานมาให้กับคนที่รับงานมาทำ คนที่เอางานมาให้ หรือนายจ้างบอกว่าถ้าต้องทำสัญญาอย่างนี้ เขาจะไม่จ้าง จะไปจ้างกลุ่มอื่นที่ไม่เรียกร้อง แรงงานนอกระบบจึงไม่รู้จะทำอย่างไร เพราะถ้ายืนยันให้เขียนสัญญาก็จะไม่ได้งาน ดังนั้น กฎหมายที่พยายามทำให้มีความชัดเจนจึงมี แต่ไม่มีประสิทธิภาพพอที่จะบังคับใช้ได้

นอกจากนี้ ในส่วนของแรงงานนอกระบบมีความน่าสนใจ โดยแรงงานนอกระบบจัดสวัสดิการชุมชนชัดเจน ในหลายกลุ่ม เช่น กลุ่มออมทรัพย์ มีหลายกลุ่ม ในบางชุมชน จัดได้ดีพอสมควร อาจเพราะลักษณะของแรงงานนอกระบบซึ่งต่างจากในระบบตรงที่เขายังไม่ได้มีวิถีชีวิตแบบลูกจ้างอย่างเต็มตัว ยังเป็นชาวบ้านในชุมชนพร้อมๆ ไปกับการทำงานรับจ้าง ลักษณะนี้ เอื้อให้จัดระบบสวัสดิการบางอย่างได้ ขณะที่ลูกจ้างที่อยู่ในระบบโรงงานแล้ว ไม่สามารถทำสวัสดิการในลักษณะนี้ได้ ต้องผูกพันกับสวัสดิการที่รัฐหรือนายจ้างจัดให้

ส่วนลูกจ้างในระบบ ถ้าถามว่าสภาพปัญหา สถานะความรู้เรื่องสวัสดิการของเขาเป็นอย่างไรบ้าง ที่ผ่านมา เวลาวิจัยพยายามจะดูว่าตอนนี้เขามีปัญหาอะไร เรียกร้องอะไร จะทำอะไรบ้าง ส่วนตัวคิดว่าถ้าเปรียบเทียบ แรงงานที่อยู่ในระบบอย่างลูกจ้างในระบบโรงงาน ค่อนข้างมีสถานะทางสวัสดิการดีกว่ากลุ่มอื่นๆ ยกเว้นข้าราชการกับพนักงานรัฐวิสาหกิจ แต่ดีกว่ากลุ่มแรงงานนอกระบบ แรงงานภาคเกษตร เนื่องจากมีทั้งกองทุนเงินทดแทน ประกันสังคม และมีกฎหมายที่ให้ความคุ้มครองแรงงานอย่างน้อย 10 ฉบับ และถ้ามองพัฒนาการเรื่องเคลื่อนไหวเรียกร้องสวัสดิการ กลุ่มนี้มีการเคลื่อนไหวเรียกร้อง ขณะที่กลุ่มอื่นไม่ค่อยมี เพราะฉะนั้น จะพบว่าระดับในเรื่องนี้มีความชัดเจน และก้าวหน้ากว่าประชาชนกลุ่มอื่นๆ

ดังนั้น เวลาเรียกร้อง พบว่าสำหรับแรงงานในระบบ มีสองหมวดใหญ่ คือ เรียกร้องการพัฒนาระบบสวัสดิการที่มีอยู่แล้วให้ดีมากยิ่งขึ้น สอง ต้องการมีส่วนร่วมเข้าไปกำหนดผลักดันเรื่องการจัดทำสวัสดิการ ซึ่งที่ผ่านมามีแต่รัฐเป็นคนทำ ตรงนี้เป็นความก้าวหน้า

ในเรื่องการเรียกร้องการมีส่วนร่วมพัฒนาระบบสวัสดิการ พบว่าลูกจ้างในระบบมีกลไก ช่องทางหลายทางในการเข้าไป ซึ่งหากกลไกมีประสิทธิภาพจริง จะทำให้การจัดสวัสดิการต่างๆ โดยรัฐประกอบด้วยการมีส่วนร่วมของประชาชนกลุ่มที่รัฐจะจัดสวัสดิการให้อย่างดีมาก

โดย หนึ่ง ลูกจ้างมีกลไกขององค์กรจัดตั้ง หรือสหภาพแรงงาน ซึ่งพบว่าที่ผ่านมา สหภาพแรงงานมีบทบาทในเรื่องของการจัดสวัสดิการ ทั้งระดับโรงงานและระดับนโยบาย แต่ปัจจุบันมีประเด็นหนึ่งซึ่งเปลี่ยนแปลงไป โดยองค์ประกอบของกำลังแรงงาน มีแรงงานนอกระบบ รวมถึงแรงงานข้ามชาติเข้ามามาก ขณะที่แรงงานในระบบจะค่อยๆ ลดน้อยลงทุกที เพราะฉะนั้น ถ้าสหภาพยังเน้นที่แรงงานในระบบ บทบาทของสหภาพในการเข้ามามีส่วนร่วมผลักดันนโยบายต่างๆ จะลดน้อยไป

อย่างไรก็ตาม เราเห็นพัฒนาการตรงนี้ โดยพบว่าปัจจุบัน สหภาพแรงงานไม่ได้เรียกร้องสวัสดิการให้เฉพาะกับแรงงานในระบบต่อไปแล้ว แต่พยายามแสดงบทบาทตัวแทน โดยเรียกร้องสวัสดิการให้แรงงานนอกระบบและแรงงานข้ามชาติด้วย โดยมีองค์กรประสานงานบางแห่งเป็นอีกกลไกหนึ่ง

มีประเด็นใหม่ๆ เช่น พัฒนาการองค์กรจัดตั้งของแรงงาน เริ่มมีการเสนอว่า นอกจากเรื่องสวัสดิการ อาจมีการสร้างเครือข่ายองค์กรแบบอื่นๆ เช่น สมาชิกของประกันสังคม 9 ล้านกว่าคน ถ้าสร้างเครือข่ายผู้ประกันตนได้ จะมีพลังเรียกร้องต่อรองได้ในหลายเรื่อง

กลไกอื่นที่มีช่องทางที่จะเข้าไปมีส่วนร่วมสำหรับแรงงานในระบบ เช่น ระบบไตรภาคี มีองค์กรไตรภาคีหลายองค์กรที่มีบทบาทจัดทำสวัสดิการเรื่องสุขภาพความปลอดภัย แต่ที่ผ่านมาพบปัญหาว่า ผู้แทนของแรงงานที่ไปอยู่ในองค์กรไตรภาคีไม่ได้ทำบทบาทตรงนี้อย่างเต็มที่ แรงงานเองมองว่า เป็นปัญหาจากระบบการเลือกตั้ง ที่ไม่เอื้อให้ได้ตัวแทนที่ถูกต้องเข้าไป ก็มีการพูดว่าจะเปลี่ยนระบบการเลือกตั้งตรงนี้อย่างไร หรืออาจจะเลือกผ่านผู้ประกันตนทั้งหมด

หรือการต่อสู้เรื่องอำนาจการต่อรองในฐานะฐานคะแนนเสียงทางการเมือง เพื่อผลักดันให้นักการเมืองหันมาให้ความสนใจลูกจ้างมากขึ้น ในการจัดสวัสดิการหรือคิดนโยบายที่เป็นประโยชน์ ก็เป็นเรื่องที่แรงงานรณรงค์อยู่ เช่น ให้ลูกจ้างสามารถเลือกผู้แทนของตัวเองในเขตที่ทำงานได้เลย ซึ่งต่างจากการเลือกตั้งล่วงหน้า ซึ่งก็ยังต้องเลือก ส.ส. ในบ้านเกิด

ปัจจุบันมีข้อเรียกร้องที่สำคัญในกองทุนประกันสังคม ในเรื่องที่ฝ่ายแรงงานหรือลูกจ้างเอง อยากเห็นการบริหารกองทุนที่เป็นอิสระจากรัฐ อาจเป็นองค์กรในกำกับของรัฐก็ได้ เพราะเขามองว่าที่ผ่านมาเมื่ออำนาจการบริหารตกกับรัฐ ทำให้มีปัญหาเกิดขึ้น เช่น การใช้เงินผิดประเภท ลูกจ้างหรือนายจ้างก็ไม่มีอำนาจเข้ามาบริหารตรงนี้ บางกลุ่มก้าวหน้าไปไกล ถึงขนาดที่จะขอเงินประกันสังคมบางส่วน มาจัดตั้งธนาคารหรือทำอะไรอิสระเอง เพื่อให้เงินงอกเงยขึ้นมา หรือเป็นประโยชน์กับลูกจ้างมากกว่านี้

ประเด็นอื่นๆ เช่น หลักประกันด้านสุขภาพและความปลอดภัย จะพบว่า การเรียกร้องของแรงงานในระบบไม่ได้มีแค่เรื่องสวัสดิการ แต่มีอะไรที่ใหญ่กว่านั้น เช่น การมีสถาบันอิสระที่มาบริหารเรื่องสุขภาพความปลอดภัย ซึ่งจะทำหน้าที่ทั้งเรื่องการจ่ายเงินค่าทดแทน ค่ารักษาพยาบาล การดูแลเรื่องสุขภาพความปลอดภัย ซึ่งมีการเรียกร้องมานาน ส่วนเรื่องมิติของการจัดทำสวัสดิการกันเอง ก็มีข้อเสนอ เช่น กลุ่มออมทรัพย์แรงงานในระบบ จัดทำศูนย์เลี้ยงเด็กลูกคนงาน นี่เป็นความพยายามเข้าไปมีส่วนร่วมในการเข้าไปบริหารจัดการสวัสดิการ

ส่วนข้อเสนอที่จะพัฒนาระบบสวัสดิการที่มีอยู่ให้ดีขึ้น มีความเปลี่ยนแปลงหรือความก้าวหน้าบางอย่าง เช่น เรื่องค่าจ้าง ซึ่งสำหรับแรงงานในระบบ ค่าจ้างค่อนข้างผูกพันกับเรื่องสวัสดิการ เพราะเวลาคำนวณประกันสังคมหรือกองทุนเงินทดแทน จะคำนวณจากฐานของค่าจ้าง เพราะฉะนั้น ค่าจ้างสูงก็ได้มาก ค่าจ้างน้อยก็ได้น้อย เรื่องค่าจ้างในอดีต แรงงานในระบบจะเรียกร้องเรื่องขั้นต่ำอยู่ทุกปี แต่เดี๋ยวนี้ มีเรื่องการจัดทำโครงสร้างค่าจ้างในสถานประกอบการเพิ่มเข้ามา ซึ่งเขาเองอยากเห็นลูกจ้างในบริษัทเอกชน มีโครงสร้างค่าจ้างเช่นเดียวกับที่ข้าราชการหรือพนักงานรัฐวิสาหกิจมี แต่ปัญหาคือโครงสร้างค่าจ้างของเอกชนไม่สามารถทำแบบเดียวกันทั้งประเทศเหมือนของข้าราชการหรือรัฐวิสาหกิจได้ ก็ต้องมาคิดว่าจะทำอย่างไร

นอกจากนี้ ในส่วนสวัสดิการที่มีอยู่ในประกันสังคมแล้ว เช่น ประกันการว่างงาน มีข้อเรียกร้อง เพราะระบบจ่ายประกัน มีปัญหาเยอะ ทั้งในแง่ข้อมูลข่าวสาร แง่ประโยชน์ที่จะได้รับ โดยเฉพาะประเด็นสำคัญที่พ่วงกับเรื่องประกันการว่างงาน คือ เวลาที่คนงานตกงาน ปรากฎว่ามีสิทธิประโยชน์ตัวหนึ่งที่จะหายไปด้วย เช่น เงินสงเคราะห์บุตร เหมือนซ้ำเติมคนที่ตกงานแล้วเงินสงเคราะห์บุตรยังถูกตัดอีก ก็มีการเรียกร้องว่าจะปรับอย่างไร หรือมาตรฐานการรักษาในระบบประกันสังคม ที่แตกต่างจากการรักษาในระบบที่จ่ายเงินเอง มีข้อเรียกร้องอยู่

ดังนั้น ถ้าจะมองเชิงข้อเสนอแนะว่า สิ่งที่จะเป็นบทบาทของรัฐที่จะทำคืออะไร สำหรับการพัฒนาสวัสดิการให้แก่ลูกจ้างในระบบ ดิฉันมองว่า มีสองระดับ คือ ระดับที่รัฐบริหารจัดการอยู่ ว่าอันไหนจะยกระดับบริการให้สูงขึ้น เนื่องจากระดับคุณภาพควรเป็นไปตามการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ หรือสภาพเศรษฐกิจที่ดีขึ้น

แต่ในขณะเดียวกัน ลูกจ้างในระบบที่มีประสิทธิภาพในแง่การมีส่วนร่วมกำหนดนโยบาย สวัสดิการ หรือทำอะไรบางอย่างด้วยตัวเองได้ รัฐอาจต้องมาดูว่า จะส่งเสริมให้เขามีศักยภาพ ร่วมคิดบริหารนโยบายสวัสดิการที่รัฐทำฝ่ายเดียวมาตลอด หรือบางอย่างที่เขาจะทำเองได้ได้อย่างไร