การลี้ภัยทางการเมือง การส่งผู้ร้ายข้ามเเดนเเละความผิดทางการเมือง

ประชาไททำหน้าที่เป็นเวที เนื้อหาและท่าที ความคิดเห็นของผู้เขียน อาจไม่จำเป็นต้องเหมือนกองบรรณาธิการ

บทความ "ประสิทธิ์ ปิวาวัฒนพานิช" อธิบายหลักการส่งผู้ร้ายข้ามแดนและข้อสังเกตุต่อจดหมาย "พ.ต.ท.ทักษิณ ชินวัตร" ที่แฝงประเด็นข้อกฎหมายอาจต้อง "ถอดรหัส" ต่อไป

ประสิทธิ์ ปิวาวัฒนพานิช

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์

 

 

บทนำ

การปฎิเสธที่จะมารายงานตัวต่อศาลของท่านอดีตนายกรัฐมนตรี พ... ทักษิณ ชินวัตร โดยอดีตนายกรัฐมนตรีเลือกที่จะขอลี้ภัยทางการเมืองเเทนนั้น ได้ก่อให้เกิดความสนใจในหมู่ประชาชนเเละสื่อเเขนงต่างๆ มากว่าเรื่องลี้ภัยทางการเมืองเป็นอย่างไร รัฐบาลไทยจะใช้ช่องทางการส่งผู้ร้ายข้ามเเดนได้หรือไม่ ข้อเขียนนี้จะอธิบายหลักการการสำคัญเกี่ยวกับประเด็นดังกล่าวดังนี้

 

การลี้ภัยทางการเมือง (Political Asylum)

การลี้ภัยทางการเมืองของบุคคลนั้นเป็นที่รับรองทั้งในตราสารระหว่างประเทศอย่างปฎิญญาว่าด้วยสิทธิมนุษยชนสากล (Universal Declaration of Human Rights) มาตรา 14 (1) ที่รับรองว่าบุคคลมีสิทธิที่จะเเสวงหาที่ลี้ภัยจากการประหัตประหาร (หรือการคุกคาม) รวมถึงกฎหมายภายในของรัฐ เช่นรัฐธรรมนูญ (หรือกฎหมายพื้นฐาน) ของประเทศเยอรมัน (มาตรา 16 (2) รัฐธรรมนูญของอิตาลี (มาตรา 10) รัฐธรรมนูญสาธารณะรัฐเชก (มาตรา 43) เป็นต้น ในขณะที่บางประเทศได้รับรองสิทธิการลี้ภัยไว้ในกฎหมายระดับพระราชบัญญัติ เช่น ใน Refugee Act ของสหรัฐอเมริกา

 

การลี้ภัยทางการเมืองนั้นเป็นนิติสัมพันธ์สองฝ่ายระหว่างบุคคลที่ขอสิทธิลี้ภัยกับประเทศที่รับคำร้องการขอลี้ภัย ในทางกฎหมายต่างฝ่ายต่างมีสิทธิด้วยกันทั้งคู่ กล่าวคือ บุคคลทั่วไปมีสิทธิที่จะร้องขอการลี้ภัย (right to Seek Asylum) ในขณะเดียวกัน ก็เป็นสิทธิของรัฐที่จะให้หรือไม่ให้การลี้ภัยเเก่บุคคลนั้น (the Right of State to Grant Asylum) การให้การลี้ภัยหรือไม่เป็นดุลพินิจของรัฐ ไม่มีกฎหมายระหว่างประเทศเเละกฎหมายภายในใดที่กำหนดว่าเป็นหน้าที่ของรัฐที่จะให้ที่ลี้ภัยทางการเมือง การที่บุคคลใดจะได้รับสิทธิลี้ภัยทางการเมืองหรือไม่ย่อมเป็นไปตามกฎหมายเเละกฎระเบียบรวมถึงดุลพินิจของเจ้าหน้าที่ของรัฐนั้นๆ เช่นในประเทศฝรั่งเศสหน่วยงานที่ชื่อว่า French Office for the Protection of Refugees and Stateless Persons มีหน้าที่พิจารณาเรื่องการลี้ภัย

 

ส่วนเงื่อนไขที่บุคคลจะอยู่ในข่ายที่จะได้รับสิทธิลี้ภัยนั้น ส่วนใหญ่กฎหมายของเเต่ละประเทศจะอิงหรืออาศัยคำนิยามของอนุสัญญาว่าด้วยผู้ลี้ภัยค.. 1951 รวมทั้งพิธีสาร ค.. 1967 เป็นเเนวทางในการพิจารณา ส่วนเรื่องขั้นตอนวิธีการการขอเเละการอุทธรณ์เป็นไปตามกฎหมายภายในของเเต่ละประเทศ เงื่อนไขประการสำคัญที่ผู้ร้องจะได้รับสิทธิการลี้ภัยก็คือ ความเกรงกลัวว่าจะถูกประหัตประหาร (Persecute) โดยมีการเลือกปฎิบัติด้วยเหตุผลทางชาติพันธุ์ (race) ศาสนา (religion) สัญชาติ (Nationality) การเป็นสมาชิกของกลุ่มใดกลุ่มหนึ่ง เเละความคิดเห็นทางการเมือง (Political opinion) ซึ่งคำว่า "ความคิดเห็นทางการเมือง" นั้นมีความหมายกว้าง

 

สำหรับตัวอย่างของการให้สิทธิลี้ภัยทางการเมืองนั้น เช่น กรณีที่ประเทศฝรั่งเศสให้สิทธิเเก่ นาย Irakli Okruashvili อดีตรัฐมนตรีของจอร์เจียเมื่อเร็วๆนี้ ซึ่งกรณีของนาย Irakli Okruashvili ก็มีประเด็นเกี่ยวกับขั้นตอนของกระบวนการยุติธรรมเหมือนกัน

 

การส่งผู้ร้ายข้ามเเดน (Extradition)

การส่งผู้ร้ายข้ามเเดนเป็นช่องทางหนึ่งที่ประชาคมระหว่างประเทศใช้ในการติดตามจับกุมผู้กระทำความผิดหรือผู้ถูกกล่าวหาที่หนีไปประเทศอื่น โดยปกติเเล้ว อำนาจอธิปไตยของรัฐย่อมจำกัดเฉพาะภายในดินเเดนหรืออาณาเขตของตนเท่านั้น ตามกฎหมายระหว่างประเทศ รัฐหนึ่งจะใช้อำนาจอธิปไตยเหนือกว่าอีกรัฐหนึ่งโดยที่รัฐนั้นไม่ยินยอมไม่ได้ ดังนั้น เมื่อผู้ถูกกล่าวหาหรือจำเลยได้ไปอยู่ต่างประเทศ รัฐเจ้าของสัญชาติของผู้ถูกกล่าวหาหรือจำเลยจะส่งเจ้าหน้าที่ของรัฐไปจับกุมในต่างประเทศไม่ได้เพราะเป็นการละเมิดอำนาจอธิปไตยของรัฐอื่น ดังนั้น รัฐเจ้าของสัญชาติจึงต้องร้องขอให้มีการช่วยเหลือที่จะติดตามจับกุมผู้ต้องหาหรือจำเลยมาให้ โดยปกติเเล้ว ความร่วมมือระหว่างประเทศในเรื่องการส่งผู้ร้ายข้ามเเดนจะกระทำในรูปของสนธิสัญญาทวิภาคีการส่งผู้ร้ายข้ามเเดน ซึ่งเป็นฐานของความร่วมมือระหว่างรัฐที่ร้องขอให้มีการส่งผู้ร้ายข้ามเเดน (Requesting state) กับรัฐที่ถูกร้องขอให้ส่งผู้ร้ายข้ามเเดน (Requested state) อย่างไรก็ดี หากไม่มีสนธิสัญญาระหว่างกัน รัฐก็สามารถใช้ "หลักต่างตอบเเทน" (Reciprocity) ได้ (ซึ่งผิดกับกรณี "การโอนตัวนักโทษ" ที่ต้องมีสนธิสัญญาระหว่างรัฐที่ร้องขอกับรัฐที่ได้รับการ้องขอเสมอ)

 

อย่างไรก็ดี เเม้จะมีสนธิสัญญาส่งผู้ร้ายข้ามเเดนก็ตามก็มิได้หมายความว่า เมื่อมีการร้องขอให้มีการส่งผู้ร้ายข้ามเเดนเเล้ว รัฐที่ได้รับการร้องขอจะต้องส่งให้ตามคำร้องเสมอ โดยปกติเเล้ว ตามสนธิสัญญาว่าด้วยการส่งผู้ร้ายข้ามเเดนหรือกฎหมายภายในเกี่ยวกับการส่งผู้ร้ายข้ามเเดนจะระบุเงื่อนไขหรือเกณฑ์ที่ใช้พิจารณารวมถึงข้อยกเว้นบางประการด้วย เกณฑ์หรือเงื่อนไขของการส่งผู้ร้ายข้ามเเดนที่สำคัญคือ

 

ประการเเรก ความผิดที่จะส่งให้เเก่กันได้นั้นต้องเป็นความผิดของทั้งสองประเทศคือทั้งของประเทศที่ร้องของเเละประเทศที่ได้รับการร้องขอ ไม่ว่าจะเรียกฐานความผิดในชื่อใดก็ตาม เกณฑ์นี้นักกฎหมายเรียกว่า Double-criminality หรือ Double-jeopardy

 

ประการที่สอง โทษขั้นต่ำของฐานความผิด (เช่น ต้องไม่ต่ำกว่า 1 ปี)

 

ประการที่สาม ความผิดที่จะถูกดำเนินคดีได้เมื่อมีการส่งผู้ร้ายข้ามเเดนตามคำขอนั้น รัฐที่ร้องขอจะพิจารณาคดีเเละลงโทษได้เฉพาะความผิดที่ร้องขอเท่านั้น จะไปดำเนินคดีในความผิดฐานอื่นที่เกิดขึ้นก่อนที่จะมีการร้องขอให้มีการส่งผู้ร้ายข้ามเเดนไม่ได้ เกณฑ์ข้อนี้มีไว้เพื่อป้องกันมิให้มีการดำเนินคดีในควาผิดที่ไม่อาจส่งผู้ร้ายข้ามเเดนให้เเก่กันได้ เเต่รัฐได้อาศัยช่องทางของการส่งผู้ร้ายข้ามเเดน ในความผิดฐานหนึ่งเพื่อไปดำเนินคดีหรือลงโทษในอีกความผิดฐานหนึ่ง เกณฑ์นี้เรียกว่า "Speciality"

 

ความผิดทางการเมือง (Political Offences)

เป็นที่ยอมรับกันในหมู่ประเทศตะวันตกหลังการปฎิวัติฝรั่งเศสว่า การเเสดงความคิดเห็นทางการเมืองที่เเตกต่างกันเป็นสิ่งปกติในสังคมระบอบประชาธิปไตยเเละเป็นสิทธิมนุษยชนที่สำคัญยิ่ง ดังนั้น หากบุคคลได้กระทำความผิดที่มีลักษณะทางการเมืองเเล้ว ความผิดทางการเมืองย่อมไม่อยู่ในข่ายที่จะส่งผู้ร้ายข้ามเเดน

 

ปัญหาก็คือสนธิสัญญาทวิภาคีส่งผู้ร้ายข้ามเเดนก็ดี กฎหมายภายในของรัฐเกี่ยวกับการส่งผู้ร้ายข้ามเเดนก็ดี ไม่ได้มีการให้คำนิยามว่า ความผิดทางการเมืองคืออะไร โดยปกติเเล้ว การพิจารณาว่าความผิดใดเป็นความผิดอาญาธรรมดาหรือความผิดทางการเมืองนั้น เป็นดุลพินิจหรือเป็นปัญหาการตีความขององค์กรตุลาการของรัฐที่ได้รับการร้องขอให้มีการส่งผู้ร้ายข้ามเเดน ไม่เกี่ยวกับรัฐที่ร้องขอเเต่อย่างใด ปัญหาขอบเขตของความหมายความผิดทางการเมืองนั้นเป็นปัญหาที่มีความยุ่งยากอยู่มิใช่น้อยเนื่องจากเกณฑ์ที่ใช้พิจารณานั้นมีอยู่หลายเกณฑ์ เเละในหลายกรณีศาลก็มิได้อาศัยเกณฑ์หนึ่งเกณฑ์ใดเป็นปัจจัยชี้ขาด เเต่ศาลอาจพิจารณาเกณฑ์อื่นๆ ควบคู่กันไป อีกทั้งทางปฎิบัติของเเต่ละประเทศก็มีความเเตกต่างกันไปด้วย การกระทำบางอย่างอาจมองว่าเป็นความผิดทางการเมืองอย่างเเจ้งชัด เช่น การประท้วงทางการเมือง การก่อกบฎ การต่อสู้เพื่อเเย่งชิงอำนาจทางการเมืองหรือต่อสู้เรียกร้องเอกราช การวิพากษ์วิจารณ์ทางการเมือง เป็นต้น การกระทำเหล่านี้นักกฎหมายใช้เกณฑ์ที่เรียกว่า "Incident test"

 

อย่างไรก็ดี ความผิดทางการเมืองในปัจจุบันมิได้จำกัดเเค่ "ความผิดทางการเมือง" (political offence) เเต่เพียงอย่างเดียวเเต่อาจรวมถึง "ความผิดที่เกี่ยวข้องหรือเชื่อมโยงกับความผิดทางการเมือง" (an offence connected with a political offence) ด้วยอย่างเช่น กฎหมายส่งผู้ร้ายข้ามเเดนระหว่างประเทศอังกฤษกับไอร์เเลนด์ ฉะนั้น ปัจจุบัน นักกฎหมายบางท่านจึงใช้คำว่า ความผิดที่มีลักษณะทางการเมือง (Political character) เเทน

 

นอกจากนี้ ความผิดทางการเมืองมิได้จำกัดเพียงเเค่ "การกระทำ" (act) ของผู้กระทำเเต่เพียงอย่างเดียวอย่างที่เข้าใจกัน เเต่รวมถึงปัจจัยอย่างอื่นด้วย เช่น เเรงจูงใจของรัฐบาลที่ร้องขอให้มีการส่งผู้ร้ายข้ามเเดนว่ามีเเรงจูงใจทางการเมืองเเอบเเฝงหรือไม่ ที่เรียกว่า "Political Motive of the Requesting State" หรือ การปฎิบัติต่อผู้ต้องหาหรือจำเลยในเรื่องเกี่ยวกับสิทธิมนุษยชน โดยเฉพาะอย่างยิ่งสิทธิที่จะได้รับการพิจารณาคดีอย่างเป็นธรรม (Fair Trail) หากศาลพิจาณาเเล้วเห็นว่า สิทธิมนุษยชนต่าง ๆ ของจำเลยหรือผู้ถูกกล่าวว่าจะถูกละเมิด ศาลก็อาจปฎิเสธที่จะส่งผู้ร้ายข้ามเเดนได้ ทั้งนี้ขึ้นอยู่กับพยานหลักฐานที่ผู้ถูกกล่าวหาหรือจะเลยจะต้องเเสดงให้ศาลเห็นว่า สิทธิการพิจารณาคดีอย่างเป็นธรรมหรือสิทธิมนุษยชนอื่นๆของตนจะถูกละเมิดได้

 

ยิ่งไปกว่านั้น ศาลของหลายประเทศยังได้ให้ความสำคัญกับระบอบการปกครองของประเทศที่ร้องขอให้มีการส่งผู้ร้ายข้ามเเดนด้วยว่ามีระบอบการปกครองที่เป็นประชาธิปไตยมากน้อยเเค่ไหน มีการรับรองหลักนิติรัฐหรือไม่ เกณฑ์นี้เรียกว่า "the Political Structure of the RequestingState" เกณฑ์นี้ศาลอังกฤษเคยใช้ในคดี Kolczynski โดยศาลอังกฤษปฎิเสธที่จะส่งผู้ร้ายข้ามเเดนไปให้ประเทศโปเเลนด์ ซึ่งพิจารณาตามมาตรฐานของประเทศอังกฤษ (หรือประเทศตะวันตก) เเล้ว โปเเลนด์ในเวลานั้นยังไม่เป็นประชาธิปไตยตามมาตรฐานของประเทศตะวันตก

 

ข้อสังเกตจดหมาย (ที่ไม่ธรรมดา) ของอดีตนายกรัฐมนตรี

จดหมายที่อดีตนายกรัฐมนตรีส่งตรงมาจากกรุงลอนลอนนั้น หากคนธรรมดาทั่วไปอ่านคงคิดว่าเป็นการระบายความในใจต่อพี่น้องประชาชน เเต่หากพิจารณาเนื้อความอย่างละเอียดเเล้ว จดหมายนี้ยังเเฝงประเด็นข้อกฎหมายต่างๆไว้ด้วย ซึ่งเป็นเรื่องที่ผู้เกี่ยวข้องต้อง "ถอดรหัส" ต่อไป

 

บทส่งท้าย

การใช้สิทธิลี้ภัยทางการเมืองของอดีตนายกรัฐมนตรีนั้นเป็นสิทธิที่พึงกระทำได้ตามที่รับรองไว้ในปฎิญญาว่าด้วยสิทธิมนุษยชน ส่วนจะได้สิทธิลี้ภัยหรือไม่นั้นเป็นดุลพินิจของรัฐบาลอังกฤษ ซึ่งเป็นไปตามกฎหมายเเละขั้นตอนของประเทศอังกฤษ หากประเทศอังกฤษให้สิทธิลี้ภัยเเก่อดีตนายกรัฐมนตรีเเล้วจะมีผลกระทบต่อภาพลักษณ์กระบวนการยุติธรรมของไทยหรือไม่นั้นน่าคิดไม่น้อย เเต่หากรัฐบาลไทยใช้ช่องทางของการส่งผู้ร้ายข้ามเเดนโดยที่ศาลอังกฤษปฎิเสธที่จะส่งผู้ร้ายข้ามเเดนโดยเห็นว่าเป็นความผิดทางการเมืองหรือเป็นความผิดที่มีลักษณะทางการเมืองแล้ว สิ่งที่ตามมาก็คืออาจมี "เครื่องหมายคำถาม" มากมายเกี่ยวกับระบอบประชาธิปไตย กระบวนการยุติธรรม การคุ้มครองสิทธิมนุษยชนเเละหลักนิติรัฐของประเทศไทยว่าได้มาตรฐานอย่างประเทศตะวันตกหรือไม่อย่างหลีกเลี่ยงมิได้

ร่วมบริจาค สนับสนุนการทำงานของ 'ประชาไท' ร่วมสร้างและรักษาสื่อเสรี Prachatai.com (ไม่มีขั้นต่ำ)

โอนเงิน บัญชีกรุงไทย 091-0-10432-8 "มูลนิธิสื่อเพื่อการศึกษาของชุมชน FCEM"

โอนเงิน PayPal / บัตรเครดิต https://PayPal.me/Prachatai (รายงานยอดบริจาคสนับสนุน)

ติดตามประชาไทอัพเดท ได้ที่:
เฟซบุ๊ก https://fb.me/prachatai
ทวิตเตอร์ https://twitter.com/prachatai
LINE ไอดี = @prachatai

แสดงความคิดเห็น

พื้นที่ประชาสัมพันธ์