เมื่อวันที่ 11 กุมภาพันธ์ 2558 มีการเสวนาในหัวข้อ “บทบาท กสทช. ภายใต้เศรษฐกิจ-สังคมดิจิทัล: ร่างกฎหมายดิจิทัลฯ ตอบโจทย์หรือไม่?” จัดโดยโครงการติดตามนโยบายสื่อและโทรคมนาคม (NBTC Policy Watch) ณ คณะสังคมวิทยาและมานุษยวิทยา มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ซึ่งมีผู้ร่วมเสวนาได้แก่ ดร.สมเกียรติ ตั้งกิจวานิชย์ ประธานสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (TDRI) นพ.ประวิทย์ ลี่สถาพรวงศา คณะกรรมการกสทช. และสฤณี อาชวานันทกุล ประธานมูลนิธิเพื่ออินเทอร์เน็ตและวัฒนธรรมพลเมือง (เครือข่ายพลเมืองเน็ต) โดยมีวรพจน์ วงศ์กิจรุ่งเรือง นักวิจัยโครงการฯ เป็นผู้ดำเนินรายการ

หน้าตาที่จะเปลี่ยนไปของ กสทช.
ประวิทย์ กล่าวว่า กฎหมายเกี่ยวกับเศรษฐกิจดิจิทัลเป็นสิ่งจำเป็น เพราะจะเป็นกติกาให้กับคนในสังคม เช่น ร่างกฎหมาย พ.ร.บ.คอมพิวเตอร์ พ.ร.บ.ความมั่นคงปลอดภัยไซเบอร์ และ  พ.ร.บ
.การคุ้มครองข้อมูลส่วนบุคคล  เป็นต้น เพียงแต่ตัวเนื้อหาอาจจะมีความเข้าใจที่คลาดเคลื่อน เช่น ร่างพ.ร.บ.คอมพิวเตอร์ที่แท้จริงคือการกระทำความผิดต่อระบบคอมพิวเตอร์ ไม่ใช่การด่าคนผ่านทางคอมพิวเตอร์ ร่างพ.ร.บ.ความมั่นคงปลอดภัยไซเบอร์แห่งชาติ คือการวางมาตรการ การเฝ้าระวัง และการตอบสนอง ไม่เกี่ยวข้องกับการสอดส่องคนเล่นไซเบอร์อย่างที่กำลังทำ เป็นต้น

“ในส่วนของกฎหมายเกี่ยวกับการจัดตั้งองค์กร การยกฐานะองค์กร และการขยายอำนาจขององค์กรนั้นคือสิ่งไม่ถูกต้อง เพราะสิ่งที่รัฐควรจะทำคือการกำหนดนโยบายบนพื้นฐานของการมีส่วนร่วมและนำไปสู่การปฏิบัติได้ ไม่ใช่การออกกฎหมายเพื่อตั้งคณะกรรมการขึ้นก่อน และกำหนดนโยบายที่จะต้องทำในภายหลัง”

กสทช. ประวิทย์ยังตั้งข้อสังเกตเกี่ยวกับการร่างกฎหมายในหลายประเด็น ดังนี้
1. การจัดทำร่างกฎหมายในครั้งนี้เป็นการจัดทำในลักษณะที่เป็นความลับ บางหน่วยงานที่เกี่ยวข้องยังไม่เคยเห็นร่างกฎหมาย จนกระทั่งผ่านมติครม. เช่น ร่างพ.ร.บ.กสทช. อีกทั้งยังแก้ไขกฎหมายในขณะที่รัฐธรรมนูญ ซึ่งเป็นกฎหมายแม่บทยังไม่แล้วเสร็จ ถือว่าเป็นวิธีการที่ไม่ปกติในการบริหารบ้านเมือง
2.  การกำหนดให้ CAT (บริษัท กสท. โทรคมนาคม จำกัด (มหาชน)) และ TOT (บริษัท ทีโอที จำกัด (มหาชน)) เป็นคณะกรรมการดิจิทัล โดยทั้งสององค์กรถือเป็นผู้เล่นในตลาด แต่ได้มาเป็นผู้กำหนดนโยบาย ทำให้เกิดความไม่เท่าเทียมกันสำหรับองค์กรอื่น
3. ตามร่างกฎหมายแผนแม่บทการบริหารคลื่นความถี่ของ กสทช.ต้องส่งให้ TOT และ CAT เป็นคนอนุมัติแผนแม่บท โดยที่แผนแม่บทดังกล่าวต้องนำไปใช้กับ CAT และ TOT
4. มีการกำหนดอำนาจหน้าที่ของกรรมการดิจิทัลให้ทำหน้าที่เป็นศาล เพราะมีอำนาจวินิจฉัยหากมีเรื่องที่ขัดแย้งกับแผนดิจิทัลและนโยบายแห่งชาติ และนโยบายอื่นๆ ที่ทางหน่วยงานเป็นผู้ออกก่อนเสนอต่อ ครม.
5. ควรให้ความหมายและขอบเขตของบริการสาธารณะของรัฐให้ชัดเจน เพราะเกี่ยวข้องกับการจัดสรรคลื่นความถี่
6. การยกเลิกการประมูลจะส่งผลเสียต่ออุตสาหกรรมโทรคมนาคมเพราะจะไม่ได้รับคนที่มีคุณภาพเข้ามาทำงาน วิธีการประมูลถือเป็นวิธีการที่โปร่งใสมากที่สุดและมีผลเสียต่อประเทศน้อยที่สุด
7. อำนาจหน้าที่ในการจัดสรรคลื่นความถี่ของกสทช. ไม่รวมถึงคลื่นกิจการวิทยุคมนาคม ไม่มีการระบุว่าอยู่ในการกำกับดูแลของใคร
8. มีการยกเลิกกองทุนพัฒนากิจการกระจายเสียง กิจการโทรทัศน์และกิจการโทรคมนาคมเพื่อประโยชน์สาธารณะแล้วโอนเข้ากองทุนพัฒนาดิจิทัลเพื่อเศรษฐกิจและสังคม แต่ยังกำหนดว่าให้กสทช.ทำแผนเพื่อให้ประชาชนเข้าถึงบริการสาธารณะอย่างเท่าเทียมและจัดสรรเงินเข้ากองทุน กล่าวคือกองทุนถูกตัดทิ้งไป แต่หน้าที่กลับยังคงอยู่
9. แต่เดิมเงินที่ได้รับจากการประมูลต้องนำเข้ารายได้แผ่นดินทั้งหมด แต่ร่างกฎหมายใหม่กลับกำหนดว่าเงินร้อยละ 50 ให้นำเข้ากองทุนดิจิทัล และอีกร้อยละ 50 ให้นำเข้ารายได้แผ่นดิน ทำไมทางกองทุนดิจิทัลไม่ไปขอจากรายได้แผ่นดินเองว่าจะได้รับการจัดสรรเท่าไหร่
10. เงินกองทุนดิจิทัลจะมีที่มาจากการประมูลคลื่นความถี่เป็นหลัก เพราะกสทช.มีเงินที่ได้รับจากรายได้ปกติ เช่น รายได้ค่าธรรมเนียมการใช้คลื่นความถี่ รายได้ค่าธรรมเนียมประกอบกิจการประจำปีน้อยมาก เพราะตามกฎหมายกสทช.มีอำนาจเรียกเก็บค่าธรรมเนียมให้เพียงพอต่อการกำกับดูแลเท่านั้น ทำให้รายได้และรายจ่ายมีจำนวนเกือบเท่ากัน

กสทช.ประวิทย์ทิ้งท้ายว่า การแก้ไขปัญหาเกี่ยวกับ กสทช.ควรแก้ไขที่คณะกรรมการ กสทช. ซึ่งเป็นปัญหาหลักไม่ใช่แก้ไขที่ตัวกฎหมาย รวมทั้งควรทำให้กระบวนการตรวจสอบมีประสิทธิภาพมากขึ้น


ประชาชนมีแต่เสียกับเสีย
ทางด้านสมเกียรติ กล่าวว่า ประชาชนได้รับผลประโยชน์จากการจัดทำร่างกฎหมายชุดเศรษฐกิจดิจิทัลน้อยมาก ในขณะที่รัฐ ข้าราชการ ฝ่ายความมั่นคง และธุรกิจที่แอบแฝงกลับได้รับประโยชน์โดยตรงเนื่องจากขาดกระบวนการปรึกษาหารือและการประเมินผลว่าประชาชนจะเสียผลประโยชน์อย่างไร โดยผลประโยชน์ด้านเศรษฐกิจจะตกอยู่กับกลุ่มทุนซึ่งไม่ต้องการจัดสรรคลื่นความถี่ด้วยวิธีการที่โปร่งใส ทั้งกลุ่มทุนด้านวิทยุโทรทัศน์โทรคมนาคม รวมทั้งหน่วยงานราชการต่างๆ เช่น กองทัพและผู้ประกอบการของรัฐ ในขณะเดียวกันหน่วยงานราชการก็ยังใช้โอกาสนี้ในการขยายหน่วยงานรวมทั้งมีการตั้งหน่วยงานและคณะกรรมการขึ้นเป็นจำนวนมาก ซึ่งเป็นหน่วยงานของรัฐที่ไม่ได้เป็นหน่วยงานราชการและรัฐวิสาหกิจ ทำให้ไม่ต้องนำเงินรายได้ส่งเข้ารัฐและสามารถกำหนดอัตราเงินเดือนได้สูงกว่าอัตราเงินเดือนของราชการได้ กล่าวคือ มีการตั้งหน่วยงานขึ้นก่อนที่จะกำหนดขอบเขตหน้าที่ของงานว่าประชาชนจะได้รับประโยชน์อย่างไร ส่วนในด้านการเมืองและสังคม ร่างกฎหมายชุดนี้ไม่มีความสมดุลระหว่างเรื่องความมั่นคงกับเรื่องสิทธิเสรีภาพ ความเป็นส่วนตัว และการเข้าถึงบริการพื้นฐานต่างๆ ของประชาชน สะท้อนให้เห็นว่าร่างกฎหมายออกมาเพื่อรัฐและความมั่นคงมากกว่าเพื่อประชาชน

สมเกียรติกล่าวต่อว่า การร่างกฎหมายเศรษฐกิจดิจิทัลไม่มีการพยายามแก้ไขปัญหาหลักธรรมาภิบาลของ กสทช. ซึ่งได้แก่ 1. ขาดความโปร่งใสในการเปิดเผยข้อมูลเพื่อรับการตรวจสอบ 2. ขาดกระบวนการรับฟังความคิดเห็นจากประชาชนอย่างแท้จริง และ 3. ขาดการรับผิดชอบต่อผลงานที่ได้กระทำ ซึ่งปัญหาดังกล่าวเป็นปัญหาใหญ่ของกสทช. และควรได้รับการแก้ไขเพื่อให้ร่างกฎหมายสามารถตอบโจทย์บทบาทของ กสทช.ภายใต้เศรษฐกิจ-สังคมดิจิทัลได้อย่างแท้จริง แต่การจัดทำร่างกฎหมายกลับไม่มีการพยายามแก้ไขปัญหาดังกล่าวแม้แต่ประเด็นเดียว


ร่างกฎหมายยังคลุมเครือ ไม่เน้นสิทธิผู้บริโภค ไม่ตอบโจทย์เอื้อการแข่งขัน
สฤณี ให้ข้อสังเกตว่า เมื่อมองดูแล้วในเชิงโครงสร้างของกฎหมายใหม่ที่ผ่านร่างมาแล้วนั้น กสทช. กลายเป็นหน่วยงานในกำกับของคณะกรรมการดิจิทัลเพื่อเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ จนเกิดคำถามว่า กสทช. จะทำหน้าที่ที่ค่อนข้างจะชัดเจนในกฎหมายเดิมได้มากน้อยแค่ไหนในส่วนที่เกี่ยวข้องกับผู้บริโภค เมื่อต้องมาอยู่ภายใต้โครงสร้างใหม่ที่มีความคลุมเครือ และไม่ได้เน้นในเรื่องของสิทธิผู้บริโภค และสิทธิเสรีภาพเลยอย่างเห็นได้ชัด

ยกตัวอย่างเช่น การที่มีข้อยกเว้นที่ไม่ให้เจ้าของข้อมูลตรวจสอบในกรณีของข้อมูลในเชิงการค้าและการพาณิช ซึ่งมีกฎที่ชัดเจน ว่าในกรณีนี้บุคคลไม่อาจจะขอดูได้ว่าผู้ควบคุมข้อมูลได้เก็บข้อมูลส่วนไหนไปบ้างและไปทำอะไร เป็นกฎหมายที่น่าจะสร้างความหนักใจให้แก่ผู้ประกอบธุรกิจมากกว่า จากหลายๆ กรณีที่ยกมาเมื่อมองในภาพรวมก็จะมองเห็นผลที่จะได้ตามมาจากร่างกฎหมายว่ามันไม่ได้ส่งเสริมเศรษฐกิจ หากแต่เป็นกฎหมายที่เพิ่มอำนาจให้แก่รัฐอย่างมากในประเด็นที่เกี่ยวข้องกับความมั่นคง ดังนั้นจึงเป็นคำถามที่ว่าเมื่อเราจะพูดถึงเศรษฐกิจดิจิทัล กฎหมายต่างๆ ควรจะมีหน้าตาเป็นเช่นไรเพื่อส่งเสริมเศรษฐกิจดิจิทัลอย่างแท้จริง จะสร้างความมั่นใจให้แก่ประชาชน และผู้ประกอบการได้อย่างไรว่าจะไม่ถูกรัฐสอดแนมข้อมูลโดยไม่มีเหตุอันควร การสร้างความมั่นใจในเสถียรภาพและความปลอดภัยของระบบเครือข่ายไม่ว่าจะเป็นธุรกรรมทางการเงินต่างๆ ที่จะมีความปลอดภัยยากต่อการขโมยข้อมูลจากพวกแฮกเกอร์ และการสร้างสนามแข่งขันที่เอื้อต่อการแข่งขันที่เท่าเทียมเป็นธรรมให้แก่ธุรกิจทั้งภาครัฐ เอกชน ที่ช่วยให้ธุรกิจขนาดเล็กสามารถเข้ามาแข่งขันเพื่อตอบสนองต่อผู้บริโภคสูงสุด จากร่างกฎหมายความมั่นคงไซเบอร์ทั้ง 10 ฉบับจะไม่เห็นการตอบสนองต่อความต้องการขั้นต้นดังกล่าว
 

ประสบการณ์ต่างประเทศ
ด้านวรพจน์กล่าวถึงตัวอย่างในต่างประเทศ เช่น กระบวนการจัดทำนโยบายของสหราชอาณาจักร คือมีการจัดตั้งทีมขึ้นมา แล้วตีพิมพ์รายงานฉบับร่างขึ้นมาเพื่อใช้ในกระบวนการรับฟังความคิดเห็น เพื่อใช้ในการจัดทำนโยบายตลอด เช่น ทำงานร่วมกับ Ofcom ก็คือ กสทช. ของอังกฤษ ซึ่งมีการปรับแก้กฎหมายเพื่อให้อำนาจกับ Ofcom ออกอากาศลดปัญหาเกี่ยวกับการละเมิดลิขสิทธิ์ มันจึงไม่ใช่การที่รัฐบาลจัดการปัญหาเองหมด แต่ว่ารัฐเห็นว่า Ofcom มีหน้าที่เกี่ยวข้องก็เลยทำงานร่วมกัน แล้วได้มีการปรึกษาหารือกันตลอด ว่านโยบายควรจะออกมาเป็นอย่างไร มีการใช้รายงานต่างๆ ที่เกี่ยวข้อง เช่น รายงานศึกษาทัศนคติของผู้ใช้ที่มีต่อเนื้อหาในอินเทอร์เน็ต ดังนั้นจะเห็นได้ว่าตลอดกระบวนการนอกจากการรับฟังความคิดเห็นแล้วก็จะมีการใช้การศึกษาตลอดในการออกแบบนโยบาย รวมถึงได้มีข้อเสนอในการเปลี่ยนแปลงเนื้อหาด้านกฎหมายอย่างเป็นรูปธรรม มีแผนเชิงปฏิบัติการชัดเจน มีข้อเสนอเสนอแนะที่ชัดเจน ซึ่งของไทยอาจไม่เห็นเรื่องพวกนี้

กระบวนการจัดทำนโยบายของออสเตรเลีย หน่วยงานของภาครัฐที่เกี่ยวข้องในการให้คำปรึกษาในการทำนโยบายเศรษฐกิจดิจิทัล คือหน่วยงาน The Australian Department of Communications ทำหน้าที่ในการให้คำปรึกษาด้านนโยบายกับรัฐบาลออสเตรเลีย ขอบข่ายหน้าที่ครอบคลุมกว้างไกล ทั้งอินเทอร์เน็ตบรอดแบนด์, ความมั่นคงปลอดภัยในอินเทอร์เน็ต, เศรษฐกิจดิจิทัล, ข้อเสนอให้ตลาดทำงานอย่างไร รวมถึงว่า จะประสานกับองค์กรระหว่างประเทศยังไง ซึ่งเป็นหน้าที่หลักของ Department of Communications คือติดตามรายงานถึงความก้าวหน้าทางเทคโนโลยีที่มีผลกับประเด็นทางเศรษฐกิจและสังคม แล้วก็ทำข้อเสนอให้กับทางรัฐบาลในประเด็นที่มันเกี่ยวข้องกับการสื่อสารดิจิทัล ติดตามเสนอแนะเกี่ยวกับการเปลี่ยนแปลงกฎหมายกำกับการดูแลให้เหมาะกับการเปลี่ยนแปลงของเทคโนโลยี ทำงานร่วมกับผู้มีส่วนได้เสียรอบด้านในการจัดทำข้อเสนอแนะ รวมถึงเสนอคำแนะนำให้กับหน่วยงานของรัฐที่เกี่ยวข้องเช่น ACMA (Australian Communications and Media Authority) หรือก็คือ กสทช. ของออสเตรเลีย ดังนั้นจะเห็นการทำงานสอดประสานกัน การทำงานจึงไม่ใช่การทำงานที่ใช้อำนาจบังคับแต่เป็นการทำงานในเชิงความร่วมมือ แล้วก็เป็นการทำข้อเสนอแนะเชิงนโยบายมากกว่า