เนื่องด้วยประเทศไทยเป็นสมาชิกของสหประชาชาติ หรือ UN นั้นจำเป็นต้องเข้ารับการตรวจสอบ ทบทวนสถานการณ์สิทธิมนุษยชนผ่านกลไกสิทธิมนุษยชนระหว่างประเทศ หรือ Universal Periodic Review - UPR ซึ่งจะมีการตรวจสอบทุก 4 ปี ในแต่ละครั้ง ไทยจะต้องชี้แจงถึงสถานการณ์สิทธิมนุษยชนในประเทศต่อประชาคมโลก และในเวลาเดียวกัน ต้องรับข้อเสนอแนะจากชาติต่างๆ ที่เป็นสมาชิกจาก UN ทั้งหมด 193 ประเทศ รวมไทย (ซึ่งภาคประชาชนของไทยก็ส่งรายงายสถานการณ์สิทธิฯ ในประเทศถึงรัฐบาลตัวเองด้วย) เพื่อนำเอาข้อเสนอแนะเหล่านั้นมาปรับใช้และปฏิบัติในประเทศต่อไป และเนื่องด้วยวันที่ 10 พ.ย. 64 ประเทศไทยจะต้องชี้แจงสถานการณ์สิทธิมนุษยชนในกลไก UPR อีกครั้ง ประชาไทจึงชวน ดนย์ ทาเจริญศักดิ์ นักวิจัย และผู้จัดการโครงการมูลนิธิศักยภาพชุมชน มาร่วมพูดคุยว่า กระบวนการ UPR คืออะไร และในเมื่อ UPR ไม่มีกระบวนการกดดันประเทศต่างๆ แล้วประชาชนจะได้อะไรจากกระบวนการนี้บ้าง

สภาสิทธิมนุษยชน (Human Rights Council) แห่งสหประชาชาติ

รู้จักกระบวนการ UPR

กระบวนการ UPR เป็นกลไกการตรวจสอบสิทธิมนุษยชนระหว่างรัฐบาลภายใต้สภาสิทธิมนุษยชนแห่งสหประชาชาติ (Human Rights Council) ซึ่งตั้งอยู่ที่นครเจนีวา สวิสเซอร์แลนด์ เริ่มขึ้นครั้งแรกเมื่อราวปี พ.ศ. 2554 จุดมุ่งหมายสำคัญของกระบวนการ UPR คือการเป็นกลไกตรวจสอบ และขับเคลื่อน ‘เหมือนรถยนต์’ ที่จะนำพารัฐสมาชิก UN ให้บรรลุเป้าหมายตามปฏิญญาสากลว่าด้วยสิทธิมนุษยชน ซึ่งสมาชิก UN ให้การรับรองเมื่อ พ.ศ. 2491 หลังสงครามโลกครั้งที่ 2 

ภายใต้กลไกตัวนี้ทางรัฐสมาชิกของ UN ทั้ง 193 ประเทศต้องเข้าร่วมกระบวนการตรวจสอบและทบทวนสิทธิมนุษยชนระหว่างรัฐบาลอัตโนมัติ เป็นลักษณะการบังคับเข้าไม่สามารถหลีกเลี่ยงได้ ทุกประเทศมีสิทธิในการทบทวนสิทธิมนุษยชนประเทศต่างๆ และจำเป็นที่จะต้องถูกทบทวนจากประเทศต่างๆ ในเวลาเดียวกัน ทั้งนี้ การตรวจสอบจะมีขึ้นทุก 4 ปี ซึ่งของไทยเข้าร่วมกระบวน UPR มาแล้วทั้งสิ้น 2 ครั้ง คือปี 2554 และ 2559 

“เรื่องประเด็นสังคมมันต้องรีวิวตลอด เพราะแนวคิดเรื่องสังคมเป็นสิ่งที่เปลี่ยนตลอดเวลา 4 ปีก็จะมารีวิว ดูว่าคุณมีปัญหาอะไร เราเสนอให้คุณแก้ เรามีปัญหาอะไรคุณเสนอให้เราแก้ได้” ดนย์ กล่าว

ดนย์ ทาเจริญศักดิ์ นักวิจัย และผู้จัดการโครงการมูลนิธิศักยภาพชุมชน

สิ่งสำคัญของกลไกนี้คือข้อเสนอแนะทั้งหมดจะต้องถูกเสนอโดยประเทศสมาชิกของ UN เท่านั้น องค์กรสิทธิ และภาคประชาชน หรือแม้แต่ตัว UN จะไม่สามารถให้ข้อเสนอแนะโดยตรงให้รัฐบาลได้ โดยแต่ละประเทศจะมีเวลาเพียงแค่ 1 นาที ในการนำเสนอข้อเสนอแนะต่อรัฐบาลที่กำลังถูกทบทวนสิทธิมนุษยชน และในท้ายที่สุดแล้ว รัฐบาลที่ถูกทบทวนจะต้องระบุว่า จะให้การรับรอง หรือไม่รับรองข้อเสนอด้านสิทธิมนุษยชนจากประเทศสมาชิก UN ในที่ประชุม UPR และต้องนำข้อเสนอแนะมาปฏิบัติ และมารายงานใน UPR ครั้งต่อๆ ไป หรือก็คืออีก 4 ปีข้างหน้า

อย่างไรก็ตาม นอกจากการตอบรับหรือปฏิเสธข้อเสนอแนะจากรัฐบาลประเทศต่างๆ แล้ว ประเทศที่ถูกทบทวนสามารถเลือกได้ว่าจะรับแค่เรื่องเฉยๆ ได้ ซึ่งถ้าย้อนไปดูในการประชุม UPR รอบ 2 เมื่อปี 2559 ของไทย ตอนนั้น คณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) นำโดย พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา ใช้คำว่า ‘Noted’ หรือรับเพียงแต่เรื่อง แต่ไม่ตกลงรับข้อเสนอแนะไปปฏิบัติ และในเวลาเดียวกัน ก็ไม่ปฏิเสธด้วย ดนย์ กล่าวเพิ่มในประเด็นนี้ว่า การรับเรื่องลักษณะนี้นั้นเป็นเรื่องวิถีทางการทูตเหมือนบอกว่า ทราบว่ามีข้อกังวล แต่ไม่ยอมรับหรือปฏิเสธ ซึ่งในทางปฏิบัติก็เหมือนกับการปฏิเสธไปแล้ว

ตัวอย่างรายงาน UPR ของไทย ครั้งที่ 25 เมื่อปี 2559

ขั้นตอนของ UPR

ดนย์ กล่าวว่า กระบวนการ UPR สามารถแบ่งออกเป็น 3 ช่วงหลัก ประกอบด้วย ช่วงเตรียมตัวก่อนการทบทวน (Preparation for the Review) ซึ่งเป็นช่วงที่รัฐบาลสมาชิก UN ต้องส่งรายงานการพัฒนาสิทธิมนุษยชนในประเทศ ขณะที่ในส่วนขององค์กรภาคประชาชน ประชาชน ตลอดจนกรรมการสิทธิมนุษยชน ต้องทำรายงานการประเมินการทำงานของรัฐบาลที่เกี่ยวข้องกับหลักสิทธิที่ผ่านมา ในขั้นตอนนี้หลายๆ องค์กรสามารถส่งรายงานนำเสนอข้อเสนอแนะไปที่ สำนักข้าหลวงใหญ่เพื่อสิทธิมนุษยชน (OHCHR) ได้ โดย OHCHR จะรวบรวมรายงานทั้งหมดอัปโหลดไปในเว็ปไซต์ต่อไป โดยรายงานทั้งหมดที่ใช้ในกลไก UPR จะแบ่งได้ 3 ประเภท 

หนึ่ง รายงานสถานการณ์สิทธิมนุษยชนในประเทศ จัดทำโดยรัฐบาล จำนวนความยาวไม่เกิน 20 หน้า

สอง รายงานข้อเสนอแนะจาก UN ซึ่งจริงๆ แล้วใน UN ก็มีหลายหน่วยงาน แต่เขาจะทำงานร่วมกัน และเขียนออกมาเป็นรายงานเล่มเดียวไม่เกิน 10 หน้า

สาม รายงานสรุปรวมข้อเสนอแนะจากองค์กรภาคประชาสังคม และกรรมการสิทธิมนุษยชน (กสม.) โดย OHCHR จะทำงานสรุปรายงานทุกคนไว้ร่วมกันฉบับเดียว 10 หน้า โดยในรอบที่ 3 นี้มีองค์กรสิทธิฯ และภาคประชาชนเฉพาะในไทย ส่งรายงานให้ OHCHR ทั้งหมด 60 รายงาน และประชาชนทุกคนสามารถเข้าถึงเอกสารทั้งหมดได้บนเว็บไซต์

ทั้งนี้ หน้าที่ของรายงานทั้งหมดคือเพื่อให้ประเทศสมาชิกเข้ามาอ่านเพื่อให้เห็นมุมมองภาพรวมของสถานการณ์สิทธิ ก่อนที่จะถึงวันทบทวน UPR จริง หรือภาษาองค์กรภาคประชาสังคมบางแห่งเรียกวันนี้ว่า “วันขึ้นเขียง” ของรัฐบาล ซึ่งของรัฐบาลไทยมีคิวขึ้นเขียงวันที่ 10 พ.ย. 64

นอกจากนี้ ดนย์ ตั้งข้อสังเกตด้วยว่า ปัจจุบันภาคประชาสังคมไทยตื่นตัวขึ้นเยอะต่อกระบวนการนี้ มีการส่งรายงานให้ OHCHR ประมาณ 60 รายงาน ซึ่งเป็นปริมาณที่มาก และแนวโน้มนี้ไม่ได้เกิดขึ้นในไทยแค่ที่เดียว แต่ยังเป็นแบบนี้ทั่วโลกด้วย ซึ่งน่าสนใจว่าประชาชนทั่วโลกตอนนี้สนใจเรื่องสิทธิมนุษยชนมากขึ้น

ดนย์ กล่าวเสริมเรื่องจุดเด่นของกระบวนการนี้ว่า หลังจากภาคประชาสังคมส่งรายงานให้ทาง OHCHR แล้ว ตัวแทนองค์กรประชาสังคมจะต้องไปหาทูตแต่ละประเทศเพื่อขอให้ประเทศดังกล่าวเป็นตัวแทนช่วยนำเสนอเรื่องประเด็นสิทธิมนุษยชนแทนเอ็นจีโอ ซึ่งเอ็นจีโอแต่ละองค์กรจะมีข้อมูลอยู่แล้วว่าควรจะต้องไปหาประเทศไหน ให้ผลักดันเรื่องอะไร เพราะแต่ละประเทศจะผลักดันประเด็นวาระไม่เหมือนกัน ดังนั้น เอ็นจีโอก็จะไม่ได้เป็นคนรายงานปัญหากับรัฐบาลโดยตรง แต่รัฐบาลต่างประเทศจะรับหน้าให้ ซึ่งการออกแบบกระบวนการแบบนี้ มันลดการเผชิญหน้าระหว่างฝ่ายภาคประชาสังคม และรัฐบาลด้วย 

ช่วงที่สอง คือกระบวนการทบทวน UPR (the Review) หรือวันขึ้นเขียง ซึ่งเป็นขั้นตอนหลังจากที่รายงานทั้งหมดถูกส่งให้ OHCHR แล้ว เป็นช่วงที่รัฐบาลจะต้องเสนอรายงานแก่สมาชิก UN และต้องรับฟังข้อเสนอแนะจากสมาชิกประเทศต่างๆ โดยในตอนสุดท้ายรัฐบาลไทยต้องให้คำตอบต่อที่ประชุม UPR ว่า รัฐบาลไทยจะรับข้อเสนอไหนบ้าง และไม่รับข้อเสนอไหนบ้าง ข้อเสนอที่รัฐบาลรับปากกับที่ประชุมไว้ ก็จะถูกบันทึก ติดตามและตรวจสอบถึงความก้าวหน้าในแต่ละประเด็นที่รัฐบาลให้คำมั่นสัญญาไว้

ช่วงที่สาม คือช่วงนำข้อเสนอแนะไปปฏิบัติ (The Implementation) รัฐบาลต้องนำข้อเสนอแนะไปปฏิบัติภายในประเทศ โดยองค์กรภาคประชาชนมีสิทธิที่จะตรวจสอบการทำงานของรัฐบาลและสามารถทำรายงานเสนอให้กับสภาสิทธิมนุษยชน (Human Rights Council) ได้ เมื่อเข้าถึงกระบวนการ UPR รอบต่อไปอีก 4 ปี ขั้นตอนก็วนไปแบบนี้

ข้อดี-ข้อเสียของ UPR และประชาชนได้อะไรจากกลไกนี้บ้าง

ดนย์มองว่า ข้อดีของกลไก UPR คือทำให้เรื่องสิทธิมนุษยชนในประเทศต่างๆ ถูกทบทวน และอย่างน้อย 4 ปีมันทำให้เห็นภาพรวมว่า แต่ละประเทศพัฒนาการมันก้าวหน้า หรือถดถอยไปอย่างไร นอกจากนี้ มันมีการบันทึกอย่างเป็นทางการ มีพันธะอย่างชัดเจน รับปากไปแล้ว ทำไม่ทำไม่รู้ แต่คุณเคยสัญญาอะไรไว้ ก็จะถูกบันทึกลงไปในข้อมูลของ UN  

ข้อดีประการที่สอง คือ เป็นพื้นที่ปลอดภัย และเวทีให้ผู้ที่เปราะบาง (Vulnerable) ในสังคมสามารถส่งเสียงถึงประเด็นปัญหาสิทธิมนุษยชนในประเทศตัวเองได้ เช่น กรณีที่กลุ่มคนฑลิต หรือชาวจัทรฑาลในสังคมอินเดีย เวลาอยู่ในประเทศพวกเขาจะไม่มีสิทธิหรือมีปากมีเสียงในการเรียกร้องเรื่องสิทธิมนุษยชนในประเทศเลย แต่พอกลายเป็นบนเวที UPR การส่งเสียงถึงปัญหาสิทธิฯ ในประเทศ ก็สามารถทำได้ ซึ่งตรงนี้ทำให้เห็นว่าประเทศไหนมีปัญหาที่ตัวเองพยายามปกปิดไว้หรือไม่ 

ประเทศไทยทบทวนสถานการณ์สิทธิมนุษยชน พร้อมรับข้อเสนอแนะตามการกลไก UPR ครั้งที่ 25 เมื่อ 13 พ.ค. 2559 (ที่มา UN Web TV)

ในด้านผลประโยชน์ของรัฐบาลที่พัฒนาเรื่องสิทธิมนุษยชน เป็นเรื่องของภาพลักษณ์ การยอมรับของนานาชาติ ตลอดจนได้เข้าไปมีบทบาทสำคัญต่อการกำหนดนโยบายในสภาสิทธิมนุษยชนแห่งสหประชาชาติ (มีด้วยกัน 47 ประเทศ ซึ่งคัดเลือกผ่านระบบกลไกเลือกตั้ง และแน่นอนสถานการณ์สิทธิมนุษยชนในประเทศจะถูกพิจารณาด้วย)

ขณะที่ในเรื่องข้อเสีย ดนย์ มองว่า กลไก UPR ช่วงที่ผ่านมาถูกฝ่ายภาคประชาสังคมบางประเทศตั้งคำถามว่า การไม่มีกระบวนการกดดัน หรือลงโทษรัฐบาล อาจทำให้รัฐบาลเหล่านั้นสามารถบ่ายเบี่ยงไม่พัฒนาสิทธิมนุษยชนในประเทศ หรือถ้าทำ ก็เชื่องช้า หรือบางประเทศก่อนประชุม UPR ก็ผลักดันเรื่องประเด็นสิทธิฯ ในประเทศเต็มที่ พอหลังการประชุม UPR ก็ปล่อยปละละเลยก็มี

“เรื่องนี้จะถูกพูดตลอดเลย แล้วทำอะไรต่อได้ พูดอย่างเดียว ทำอะไรไม่ได้ อย่างที่บังคลาเทศเขาก็คุยกันว่า เขาไม่เชื่อกระบวนการ UPR เขารู้สึกว่าพูดไปเท่าไร รัฐบาลเขาก็นั่งหน้าด้านฟังเท่านั้นเอง ซึ่งก็เป็นส่วนหนึ่งที่ทำให้ภาคประชาชนหลายคนไม่ส่งรายงานเข้าร่วม” ดนย์ กล่าว 

อย่างไรก็ตาม ดนย์ มองว่า การให้สหประชาชาติ หรือชาติอื่นๆ มีอำนาจแทรกแซง หรือบังคับให้ประเทศนั้นพัฒนาสิทธิมนุษยชน ก็ยังเป็นเรื่องซับซ้อนและยากลำบาก เสี่ยงละเมิดเรื่องความมั่นคงของประเทศอื่น ดังนั้น ภาพที่ออกมาอาจเป็นการกดดันในรูปแบบการส่งรายงาน UPR ในรอบต่อไป และการแก้ไขเรื่องนี้อาจทำได้อย่างเชื่องช้าเกินไป

ดนย์ ยกตัวอย่างกรณี กฎหมาย ม.112 หรือกฎหมายหมิ่นประมาทกษัตริย์ ซึ่งถูกเสนอแนะให้มีการแก้ใน UPR มาแล้ว 3 รอบ โดยครั้งแรกประเทศไทยปฏิเสธ รอบที่ 2 ไทยรับเรื่องอย่างเดียว หรือที่เรียกว่า Noted และรอบ 3 ที่เบลเยียมส่งคำถามล่วงหน้าให้ไทยต่อกรณี แก้ไข ม.112 ให้สอดคล้องกับ ม.19 ของกติการะหว่างประเทศว่าด้วยสิทธิพลเมืองและสิทธิทางการเมือง ก็ยังต้องดูว่าไทยจะตอบยังไง

อย่างไรก็ตาม แม้นไม่มีกลไกกดดัน แต่ดนย์กลับเห็นด้วยกับแนวทางที่ให้ภาคประชาสังคมส่งรายงานให้ทาง OHCHR มากกว่า ด้วยเหตุผลที่ว่า ถ้าภาคประชาสังคมไม่ทำอะไร ก็ยิ่งปล่อยให้รัฐบาลได้ใจ และเขาจะไปพูดอะไรก็ได้บนเวทีโลก 

"ถ้าเราไม่ส่งรายงานค้านรัฐบาล รัฐบาลจะพูดอะไรก็ได้ จะสามารถ make อะไรขึ้นมาก็ได้ ดังนั้น ส่งไปบาลานซ์เสียงจากรัฐบาลฝ่ายเดียว บางทีเขาพูดไว้สวยหรู เขาพูดว่าไทยตั้งแต่ 2016 ...คนยากจนจะลดลงเรื่อยๆ รัฐบาลพูดอย่างนี้เอาข้อมูลมาจากไหน ยิ่งช่วงโควิดแบบนี้คนยากจนลงเรื่อยๆ เราก็ต้องตีกลับไป และจริงๆ ที่รัฐบาลโม้ไว้มีเยอะมาก" ดนย์ กล่าว  

เรื่องข้อเสนอแนะ ดนย์ ระบุว่า ตอนนี้อาจไม่มีข้อแนะนำในส่วนของกระบวนการ UPR แม้ว่าข้อเสียของ UPR คือไม่มีมาตรการกดดันรัฐบาลต่อการพัฒนาสิทธิมนุษยชนก็ตาม แต่ข้อจำกัดของเวทีสากล และความสัมพันธ์ระหว่างประเทศมันมีเยอะเกินไป 

ท้ายสุด ดนย์ อยากเสนอและเชิญชวนให้ประชาชนตรวจสอบสถานการณ์สิทธิมนุษยชนในประเทศและลองส่งรายงานให้ UPR มากขึ้น แม้ว่าคนเขียนปัจจุบันก็คือองค์กรสิทธิมนุษยชนเป็นหลัก แต่กลไกนี้ควรเป็นของคนทั่วไปทุกคน และยิ่งคนทั่วไปส่งรายงานให้ UN ก็จะยิ่งเห็นมุมมองของปัญหาสิทธิมนุษยชนในประเทศมากยิ่งขึ้น และก็อาจหมายความว่าเรากำลังเห็นแง่มุมของปัญหาสิทธิมนุษยชนบนโลกในมุมที่แตกต่าง ซึ่งสุดท้ายจะดีต่อการพัฒนาสิทธิมนุษยชนในระยะยาว 

"เราคิดว่ามันจะเห็นการเปลี่ยนแปลงเมื่อคนมา engage (เข้าร่วม) กันมากขึ้น และสภาสิทธิมนุษยชนจะต้องเห็นแล้วว่าต้องแก้อะไร เราคิดถึงวันที่แบบรายงาน OHCHR รับไม่ไหว ... แต่คิดว่าหลังจากนี้คนจะมีส่วนร่วมมากขึ้นแน่นอน" ดนย์ กล่าว พร้อมระบุว่า จริงๆ รัฐบาลควรมีบทบาทผลักดันให้ประชาชนร่วมเขียนส่งให้ UPR เพราะนี่คือกลไกตรวจสอบรัฐบาลที่มีประสิทธิภาพ