โดย บรรเจิด สิงคะเนติ
อาจารย์ประจำคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์
(นำเสนอความเห็นในเวทีสัมมนาโต๊ะกลม "ชำแหละ ร่างพ.ร.บ.เขตเศรษฐกิจพิเศษ พ.ศ..." จัดโดย กมธ.พัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์, กมธ.ต่างประเทศ วุฒิสภา และคณะกรรมาการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ วันที่ 2 กุมภาพันธ์ 2548 )

-------------------------------------------------------------------

"เราไม่สามารถให้เสียงข้างมากกำหนดทิศทางของสังคมได้ เพราะเสียงข้างมากกับพรรคการเมืองคือฐานเสียงอันเดียวกัน นี่คือเหตุผลที่เขาต้องปฏิรูปการเมืองในยุโรป หลักเสียงข้างมากมันกินตัวเอง ประชาธิปไตยมันกินตัวเอง"

…………..

ผมขอเริ่มเล่าประสบการณ์จากประเทศที่เป็นเผด็จการนั้น เพื่อให้เห็นว่า ประเทศที่จะไปสู่เผด็จการ สภาพการณ์การของกฎหมายเป็นอย่างไร และท้ายที่สุดล่มสลาย แล้วกู้อย่างไร ผมเริ่มที่ประเทศเยอรมัน

ในปี 1930 กว่าๆ เยอรมันเป็นมลรัฐ แต่ช่วงฮิตเลอร์ขึ้นมานั้น กลายเป็นรวมศูนย์อำนาจอยู่ที่พรรคนาซี แล้วในช่วงนี้เองฮิตเลอร์ใช้บันไดของประชาธิปไตยออกกฎหมายเผด็จการฉบับหนึ่ง คือมอบอำนาจเบ็ดเสร็จเด็ดขาดให้กับคนชื่อ "ฮิตเลอร์"

แล้วอำนาจนี้นำไปสู่การประกาศสงครามโลกครั้งที่สอง นำไปสู่การล่มสลายของรัฐที่เรียกว่าเยอรมัน แต่คนเยอรมันมีวินัย กู้ประเทศด้วยซากอิฐเศษปูน กลายมาเป็นมหาอำนาจในวันนี้ ไทยเราจะเป็นอย่างนั้นได้หรือ

ผมเทียบเคียงให้เห็นว่ากฎหมาย สภาพการณ์ของไทยเริ่มเดินไปใกล้เคียง ท่านทราบหรือไม่ว่านอกเหนือจากร่างพ.ร.บ.เขตเศรษฐกิจพิเศษ คนร่างคนเดียวกันนี้ได้ร่างพ.ร.บ.อีกฉบับหนึ่ง คือ ร่างพ.ร.บ.ระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ..... ยกเลิก พ.ร.บ.ระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน 2534 มีมาตราหนึ่งที่มาเชื่อมต่อกับร่างพ.ร.บ.เขตเศรษฐกิจพิเศษ

มาตรา 10 บอกว่า คณะรัฐมนตรีมีหน้าที่บริหารราชการแผ่นดินให้เป็นไปตามกฎหมาย สอดคล้องกับแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ และเป็นไปตามนโยบายที่แถลงไว้ในรัฐสภา ในการนี้ให้มีอำนาจวางระเบียบปฏิบัติราชการหรือมีมติในเรื่องใดๆ เพื่อให้การบริหารราชการแผ่นดินเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพ และเกิดประโยชน์สูงสุดแก่ประชาชน

ไม่ใช่ประเด็น ประเด็นอยู่ที่วรรค 2 ในกรณีที่มีกฎหมายกำหนดให้คณะรัฐมนตรีต้องกำหนด อนุญาต อนุมัติ หรือให้ความเห็นชอบ หรือรับทราบเรื่องใดๆ คณะรัฐมนตรีจะมีมติมอบให้นายกรัฐมนตรี หรือรองนายกรัฐมนตรีเป็นผู้กำหนดอนุญาต อนุมัติ หรือรับทราบเรื่องนั้นแทนคณะรัฐมนตรีก็ได้

เห็นไหมว่ามันไปใกล้ๆ กับฮิตเลอร์ใช้บันไดของเสียงข้างมากในรัฐสภา มอบอำนาจให้ฮิตเลอร์ อ่านกฎหมายนี้แล้วมาเชื่อมต่อกับเขตเศรษฐกิจพิเศษ มันอยู่ที่คนคนเดียวเท่านั้นเอง ไม่ว่าจะเป็นในฐานะของคณะกรรมการบริหารนโยบาย หรือในฐานะของคณะรัฐมนตรีมันอยู่ที่คนคนเดียว

นี่คือแนวโน้มกฎหมายของประเทศที่มุ่งสู่เผด็จการรัฐสภา แล้วนำไปสู่การปฏิรูปการเมืองในเยอรมัน เพราะเสียงข้างมากไม่สามารถจะใช้เป็นฐานของการปกครองบ้านเมืองได้อีกต่อไป ต้องมีองค์กรเข้ามาถ่วงดุล นี่คือประสบการณ์อันเจ็บปวดของประเทศเยอรมัน ไทยเรากำลังจะเดินเข้าไปใกล้แล้ว จากกฎหมาย 2 ฉบับนี้ ที่มีคนร่างคนเดียวกัน

ผมมีมุมมองในทางกฎหมายมหาชน สรุปว่ามี 4 ประเด็นสำคัญ

ประการแรก ร่างพ.ร.บ.เขตเศรษฐกิจพิเศษฉบับนี้ขัดกับรัฐธรรมนูญ ขอฟังธงไปเลย โดยมีประเด็นต่างๆ 7-8 ประเด็น แต่คงไม่ลงรายละเอียด แต่จะพูดกรณีของการขัดกับหลักการปกครองตนเองขององค์กรปกครองท้องถิ่น ที่อาจารย์อรทัย (ก๊กผล-รัฐศาสตร์ มธ.) บอกว่าทำไมจะยกเลิกไปเลยก็ไม่เลิก ปล่อยให้องค์กรปกครองท้องถิ่นแห้งตาย

ตรงนี้คือเทคนิคของการร่างกฎหมายของผู้ที่มีกระบวนยุทธ เทคนิคของการร่างกฎหมายเขารู้ว่าจะไปแตะ ไปยกเลิก มัน sensitive ต่อสังคม ก่อให้เกิดการต่อต้าน ปล่อยให้แห้งไปเอง

จุดที่สอง หากเขาต้องการสร้าง 3-4 เขตมันไปกระทบต่อองค์กรส่วนท้องถิ่นไม่กี่แห่ง ถ้ามองอย่างนั้นแสดงว่าเขากล้าไปกระทบ แต่เขามองไกลกว่านั้นว่ามันจะครอบคลุมพื้นที่มากมาย เพราะ
ฉะนั้น ตรงนี้คือการเขียนกฎหมายแบบซ่อนเร้นและมีมากมายมหาศาลที่เขียนแบบนี้

ต้องบอกว่าเขาเขียนด้วยการขายวิญญาณ ทุ่มทุกอย่าง ทุกแง่ทุกมุมทุกถ้อยคำมันซ่อนไปหมด ถ้าไปอ่านดูจะเห็นว่าเอาวิญญาณมาเป็นเดิมพัน

ลองไปอ่านดูมาตรา 262 ถ้ามันขัดบางมาตรา ก็เฉพาะมาตรานั้น ตรงนี้ต้องฟันธงว่ามันขัดทั้งร่าง เพราะฐานคิดมันไม่สามารถมาตัด ต่อ แก้ ให้มันสมบูรณ์ได้ ไม่สามารถยกมาตรานั้นถอดมาตรานี้
ต้องคว่ำทั้งร่าง

ประเด็นที่สอง ร่างพ.ร.บ.ฉบับนี้ขัดกับหลักประชาธิปไตยโดยสิ้นเชิง มีหลักการพื้นฐานของประชาธิปไตยอย่างหนึ่งเรียกว่า หลักเงื่อนไขของรัฐสภา หมายความว่า การตราพระราชบัญญัตินั้น องค์กรนิติบัญญัติไม่สามารถมอบสาระสำคัญไปให้องค์กรอื่นตราหรือกำหนดเองได้ เช่น การไปจำกัดสิทธิเสรีภาพ การไปกำหนดเรื่องภาษี การกำหนดโทษทางอาญา เหล่านี้มอบไม่ได้

แต่ว่ากฎหมายฉบับนี้เซ็นเช็คเปล่าไว้เลย เกณฑ์อะไรจะเป็นเขตเศรษฐกิจพิเศษก็ไม่มี ที่ตรงไหน ใครกำหนด ไม่มีซักอย่าง แต่มันไปกระทบสาระสำคัญอย่างมหาศาล ฉะนั้น มันขัดกับหลักประชาธิปไตยชัดเจน ส.ว.จะยอมได้หรือ แต่สภาผู้แทนราษฎรคงยอมได้

ผมบอกแล้วว่า เราไม่สามารถให้เสียงข้างมากกำหนดทิศทางของสังคมได้ เพราะเสียงข้างมากกับพรรคการเมืองคือฐานเสียงอันเดียวกัน นี่คือเหตุผลที่เขาต้องปฏิรูปการเมืองในยุโรป หลักเสียงข้างมากมันกินตัวเอง ประชาธิปไตยมันกินตัวเอง ยุโรปจึงไม่ยอมให้เสียงข้างมากเป็นหางเสือของสังคม

มันขัดกับหลักประชาธิปไตย ขัดกับหลักเงื่อนไขของรัฐสภาเพราะสาระสำคัญทั้งหมดไปให้คนที่กำหนดเขตเศรษฐกิจพิเศษกำหนดเองหมด แล้วเป็นคนคนเดียวกัน แม้จะบอกว่ามีองค์กรอยู่ก็ตาม

ประเด็นที่สาม มองในแง่ของการจัดองค์กร คณะกรรมการนโยบายมีนายกรัฐมนตรีนั่งหัวโต๊ะ คณะกรรมาการว่าอย่างไร โยนมาให้คณะรัฐมนตรี ใครนั่งหัวโต๊ะ นายกรัฐมนตรีนั่งหัวโต๊ะ แล้วเอากฎหมายร่างพ.ร.บ.ที่เขาเตรียมไว้แล้วว่ามอบอำนาจให้นายกฯ จบเลยประเทศไทย ตัดสินอยู่ที่คนคนเดียว

ถ้าเราดูตัวหลักการและเหตุผล มีอันหนึ่งบอกว่าเพื่อให้การพัฒนาระบบการบริหารจัดการบ้านเมืองเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพ ถามว่าการจัดองค์กรเพื่อบริหารจัดการบ้านเมืองที่ดีของประเทศเยอรมันไม่ไปเอามา

ที่ดีๆ ของเยอรมันก็คือ มันมีกฎหมายที่ว่าถ้าเป็นการทำโครงการขนาดใหญ่เขาใช้ One Stop Service เหมือนกัน แต่เขามีกระบวนการในการคุ้มครองสิทธิของประชาชน มีกระบวนการถ่วงดุล ตรวจสอบ แต่เราไม่สนใจในแง่ของการกระทบสิทธิ์ การตรวจสอบ ประสิทธิภาพที่ดีต้องคำนึงถึงเรื่องเหล่านี้ด้วย หลักประกันของการปกครองท้องถิ่นก็ถูกลบล้างไปทั้งหมด

สุดท้าย ที่อาจารย์เจริญ (คัมภีรภาพ - นิติศาสตร์ จุฬาฯ) บอกว่ามันเป็นปฏิวัติเงียบ ความจริงถ้าจะเป็นปฏิวัติเงียบต้องมี 3 มาตรา ชื่อ ใช้บังคับ และมาตรา 3 บอกว่า ให้ยกเว้นกฎหมายทั้งหมดในประเทศนี้ ส่วนจะเป็นยังไงให้เป็นไปตามที่ผู้รักษาการกำหนด อย่างนี้ปฏิวัติเงียบ แต่อันนี้มันปฏิวัติเฉพาะจุด เพราะเขารู้ว่าถ้าเขียนอย่างนั้นมันรู้ทัน เลยต้องซ่อนเข้าไป เขียนให้ซับซ้อนเข้าไป

แต่ท้ายที่สุดที่ปฏิวัติเฉพาะจุดมันจะครอบคลุม มันไปยกเว้นหลักนิติรัฐโดยสิ้นเชิง เพราะถามว่าถ้าไม่เขียนปฎิวัติเฉพาะจุด กฎเกณฑ์ในทางกฎหมายยังผูกพันเจ้าหน้าที่อยู่ ศาลปกครองยังมีอยู่ อย่างน้อยศาลปกครองมาถ่วงดุลการตรวจสอบได้

ตรงนี้มันทำยัง หนึ่ง กฎหมายอย่าเข้ามาในเขตนี้ สอง กูมีอำนาจคนเดียว จะใช้ตามอำเภอใจอย่างไรก็ได้

หลักนิติรัฐซึ่งเป็นทิศทางของการปฏิรูปกฎหมายปฏิรูปการเมือง 2543 แต่มันกำลังจะถูกยกเลิกโดยกฎหมายฉบับเดียว

ผมสรุปรวบรัด มีทางเดียวคือ ต้องคว่ำกฎหมายฉบับนี้ ประการที่สอง กฎหมายฉบับนี้เป็นสิ่งที่บอกรูปธรรมที่นำไปสู่การเป็นเผด็จการรัฐสภา แต่ประเด็นที่ต้องตั้งคำถามมากไปกว่านั้นคือ เราจะทำอย่างไรไม่ให้เป็นเผด็จการรัฐสภา เพราะกฎหมายฉบับนี้เป็นอาการของโรค

เรื่องคว่ำกฎหมายฉบับนี้ก็คือคว่ำ ไม่ต้องคิดอะไรมาก แต่สิ่งที่ต้องการต้องตั้งคำถามไปกว่านั้นคือการแก้เผด็จการรัฐสภา

ประชาไทรายงาน