เรื่อง ข้อเสนอต่อการเจรจาจัดทำความตกลงการค้าเสรีไทย-สหรัฐฯ รอบที่ 5

เรียน ฯพณฯ นายกรัฐมนตรี / หัวหน้าคณะเจรจา FTA ไทย-สหรัฐฯ

ตามที่รัฐบาลไทยและรัฐบาลสหรัฐอเมริกา ได้กำหนดให้มีการเจรจาจัดทำเขตการค้าเสรี ( Free Trade Area) ระหว่างไทย -สหรัฐอเมริกา ตั้งแต่เมื่อเดือนตุลาคม 2546 โดยมีการเจรจามาเป็นลำดับ และจะมีการเจรจาในรอบที่ 5 ขึ้น ในระหว่างวันที่ 26-30 กันยายน 2548 ณ มลรัฐฮาวาย ประเทศสหรัฐอเมริกานั้น

คณะกรรมาธิการต่างประเทศได้ติดตามศึกษานโยบายเรื่องการเจรจาเขตการค้าเสรีของรัฐบาลมาโดยตลอด มีการศึกษาเก็บข้อมูลในพื้นที่ จัดประชุมสัมมนาทั้งในส่วนกลางและภูมิภาค เพื่อรวบรวมข้อมูลและวิเคราะห์ประเมินผลกระทบที่จะเกิดขึ้นต่อประเทศไทย ในครั้งล่าสุดเมื่อเดือนสิงหาคม 2548 ได้มีการเดินทางไปยังประเทศเม็กซิโก เพื่อศึกษาผลกระทบที่เกิดขึ้นจากเขตการค้าเสรีอเมริกาเหนือ (NAFTA) ซึ่งใช้บังคับมากว่า 11 ปี

สำหรับการเจรจา FTA ไทย-สหรัฐ ในรอบที่ 5 นี้ ทางคณะกรรมาธิการต่างประเทศ วุฒิสภา ใคร่ขอเสนอจุดยืนและท่าทีการเจรจาของฝ่ายไทย เพื่อให้การเจรจา FTA เกิดประโยชน์ต่อประเทศชาติโดยรวมอย่างเต็มที่ โดยมีรายละเอียดในตามหัวข้อการเจรจาที่สำคัญๆดังนี้

1.   เรื่องทรัพย์สินทางปัญญาและสาธารณสุข

จุดยืนของไทย : ไทยควรยึดถือการปฏิบัติตามความตกลง TRIPs และ และปฎิญญาโดฮาว่าด้วยการสาธารณสุข โดยไม่ให้มีการกำหนดมาตรฐานการคุ้มครองทรัพย์สินทางปัญญาที่สูงไปกว่าความตกลงดังกล่าว เนื่องจากจะกระทบการเข้าถึงยาและการรักษาสุขภาพของประชาชนอันเป็นสิทธิมนุษยชนขั้นพื้นฐาน

ข้อเสนอต่อการเจรจา

§     ให้นำเรื่องการคุ้มครองทรัพย์สินทางปัญญาที่จะกระทบต่อเรื่องยาออกจากการเจรจา FTA เนื่องจากไทยได้ปฏิบัติตามความตกลง TRIPs อยู่แล้ว นอกจากนี้ รัฐบาลไทยได้แถลงจุดยืนในเรื่องนี้ไปแล้วผ่านทางคณะกรรมาธิการสิทธิมนุษยชนแห่งสหประชาชาติ (ตามหนังสือชี้แจงข้อมูลเพิ่มเติมของรัฐบาลไทยต่อ UN ) ดังนั้น จึงไม่ควรมีการเจรจาในเรื่องนี้ต่อไปอีก

§     ถ้าไม่สามารถนำเรื่องนี้ออกจากการเจรจาได้ ประเทศไทยควรมีข้อเจรจาดังนี้

- ปฏิเสธไม่ให้มีการขยายอายุสิทธิบัตรเพื่อชดเชยความล่าช้าของกระบวนการจดสิทธิบัตร  เนื่องจากมีการศึกษา [1] พบว่าความล่าช้าของกระบวนการจดสิทธิบัตรยาเกิดเนื่องจากผู้ขอรับสิทธิบัตรไม่ยื่นข้อมูลให้พิจารณาคำขอ ซึ่งตาม พ.ร.บ. สิทธิบัตร มาตรา 29 ให้เวลา 5 ปี จากการศึกษาพบว่าคำขอรับสิทธิบัตรใน IPC A61K ที่เกี่ยวกับยา ใช้เวลาในช่วงนี้ ประมาณ 5 ปี ส่งผลให้เวลารวมเฉลี่ยของการออกสิทธิบัตร 7 - 9 ปี ดังนั้นจึงไม่มีเหตุผลที่ทางสหรัฐจะมาเรียกร้องให้ขยายอายุการคุ้มครองสิทธิบัตรโดยอ้างเหตุความล่าช้าในกระบวนการจดสิทธิบัตร

- ปฏิเสธข้อเรียกร้องของสหรัฐเรื่องสิทธิผูกขาดข้อมูลผลการทดสอบความปลอดภัยยาและข้อมูลต่างๆ ที่เกี่ยวข้อง (Data exclusivity) เนื่องจากการผูกขาดตลาดจากข้อมูลนี้จะไม่ใช้กับยาที่มีการคุ้มครองสิทธิบัตรอย่างมีประสิทธิภาพ แต่ในกรณีประเทศไทยมีระบบสิทธิบัตรที่เข้มงวดและประสิทธิภาพ นอกจากนี้ กระทรวงสาธารณสุขโดยองค์การอาหารและยา (อ.ย.) ได้ดำเนินการคุ้มครองความลับ (Data Protection) ของยาตามพระราชบัญญัติความลับทางการค้าในขั้นตอนขึ้นทะเบียนตำรับยาอย่างถูกต้อง และเป็นไปตามความตกลง TRIPs อยู่แล้ว

- ปฏิเสธข้อเรียกร้องที่จะเป็นการจำกัดสิทธิของประเทศไทยที่มีอยู่ในความตกลง TRIPs เพื่อการดูแลคุ้มครองรักษาประชาชนไทย เช่น การใช้มาตรการบังคับใช้สิทธิ (Compulsory Licensing) การนำเข้าซ้อน (Parallel Import) เป็นต้น

ทั้งนี้ หากตลาดยาถูกผูกขาดโดยการเพิ่มอายุสิทธิบัตรและผูกขาดข้อมูลตามข้อเรียกร้องของสหรัฐฯ จะส่งผลกระทบด้านราคา ทำให้ยาแต่ละชนิดมีราคาแพงขึ้น 0.1-1.1 ล้านเหรียญสหรัฐฯ ต่อปี (ประมาณ 4-44 ล้านบาท) ซึ่งภายในระยะเวลา 10 ปีของการผูกขาด ยาแต่ละตัวจะแพงขึ้น 13.9 -90.2 ล้านเหรียญสหรัฐฯ (ประมาณ 556 - 3,608 ล้านบาท) จากประมาณการยาขึ้นทะเบียนใหม่เฉลี่ยปีละ 60 ชนิด จะทำให้รายจ่ายของประเทศต้องเพิ่มขึ้น 6.4-65.9 ล้านเหรียญสหรัฐฯ ต่อหนึ่งปี (ประมาณ 256-2,636 ล้านบาท) ของการผูกขาดทางการตลาด และหากบริษัทยาสามารถผูกขาดยาได้ถึง 10 ปี ค่าใช้จ่ายด้านยาจะสูงถึง 836.7-5,411.4 ล้านเหรียญสหรัฐฯ(ประมาณ 33,468-216,456 ล้านบาท)[2]

2.   เรื่องทรัพย์สินทางปัญญาและพันธุ์พืช พันธุ์สัตว์

จุดยืนของไทย : ไทยควรยึดถือการปฏิบัติตามความตกลง TRIPs ที่ให้สิทธิประเทศไทยในการเลือกใช้การคุ้มครองพันธุ์พืชตามระบบกฎหมายเฉพาะ (sui generic system) ที่มีความเหมาะสมกับสภาพเศรษฐกิจ สังคม และขีดความสามารถในการพัฒนาทางเทคโนโลยีของไทย

เป้าหมายของไทยในการเจรจาประเด็นนี้ คือ การปรับปรุงแก้ไขระบบการคุ้มครองทรัพย์สินทางปัญญาให้มีความเป็นธรรม คุ้มครองสิทธิของเกษตรกรและประเทศไทยในฐานะที่เป็นแหล่งกำเนิดทรัพยากรชีวภาพ

ข้อเสนอต่อการเจรจา

- ไม่รับข้อเรียกร้องของสหรัฐในเรื่องการใช้ระบบสิทธิบัตรพันธุ์พืช พันธุ์สัตว์ และการเข้าเป็นภาคีอนุสัญญาว่าด้วยการคุ้มครองพันธุ์พืชใหม่ (UPOV) โดยยืนยันถึงสิทธิของประเทศไทยที่จะใช้พระราชบัญญัติคุ้มครองพันธุ์พืช พ.ศ. 2542 ซึ่งเป็นกฎหมายที่อนุวัตรตามความตกลง TRIPs ในการคุ้มครองพันธุ์พืช

กฎหมายคุ้มครองพันธุ์พืชของไทย ให้การคุ้มครองสิทธิของนักปรับปรุงพันธุ์พืชอย่างเพียงพอและเป็นธรรม ส่งเสริมการพัฒนาปรับปรุงพันธุ์พืชใหม่ ในขณะเดียวกัน เป็นกฎหมายที่ให้การคุ้มครองสิทธิเกษตรกร ป้องกันปัญหาการนำพันธุ์พืชป่าและพันธุ์พืชพื้นเมืองไปใช้ประโยชน์โดยไม่ชอบธรรม ซึ่งในกฎหมายสิทธิบัตรหรืออนุสัญญา UPOV ไม่ได้ให้การคุ้มครองป้องกันไว้

- ประเทศไทยควรเรียกร้องให้นำหลักการและเงื่อนไขต่างๆ ที่เป็นประโยชน์ต่อการกำกับดูแล การเข้าถึง การแบ่งปันผลประโยชน์จากการใช้ทรัพยากรชีวภาพอย่างเป็นธรรม มาบรรจุไว้ในข้อตกลง FTA เช่น การกำหนดให้เปิดเผยแหล่งที่มา ( disclosure of origin) ของทรัพยากรชีวภาพที่ใช้ในการปรับปรุงพันธุ์ การขอความยินยอมล่วงหน้าก่อนเข้าถึง ( prior informed consent) เป็นต้น

3.   เรื่องสิ่งแวดล้อม

จุดยืนของไทย : ให้ประเทศไทยสามารถกำหนดมาตรการที่กำกับดูแลป้องกันไม่ให้การค้าเสรีทำลายสิ่งแวดล้อมและระบบนิเวศ และไม่มีเงื่อนไขที่เป็นการลดทอนอำนาจอธิปไตยของไทย

ข้อเสนอต่อการเจรจา

§     ไม่ให้ข้อกำหนดในบทอื่นๆ ด้านการค้าเสรี เกิดความขัดแย้งหรือมีผลหักล้างหลักการที่ดีเพื่อการคุ้มครองดูแลสิ่งแวดล้อมในบทว่าด้วยสิ่งแวดล้อม (Environment Chapter)

เนื่องจากข้อกำหนดในบทอื่นๆ ของ FTA โดยเฉพาะในบทเรื่องการคุ้มครองการลงทุน (Investment Chapter) มีข้อกำหนดเงื่อนไขหลายประการเพื่อคุ้มครองสิทธินักลงทุนจากสหรัฐไว้สูงมาก ซึ่งอาจทำให้เกิดปัญหาผลกระทบด้านสิ่งแวดล้อมเพิ่มขึ้น รวมทั้งปัญหาข้อพิพาทระหว่างการลงทุนกับเรื่องสิ่งแวดล้อม ดังเช่นกรณีข้อพิพาทที่เกิดขึ้นเป็นจำนวนมากระหว่างนักลงทุนสหรัฐกับรัฐบาลเม็กซิโกภายใต้ความตกลงเขตการค้าเสรีอเมริกาเหนือ (NAFTA)

ดังนั้น จะต้องระบุในเชิงหลักการให้ข้อกำหนดในบทสิ่งแวดล้อมมีผลเหนือกว่า (prevail) ข้อกำหนดในบทอื่นๆ  และจะต้องพยายามกำหนดรายละเอียด มาตรฐานขั้นต่ำของการดูแลจัดการสิ่งแวดล้อมไว้ในข้อตกลง FTA เพื่อป้องกันปัญหาข้อพิพาท หรือปัญหาการตีความในการนำกฎหมาย มาตรการด้านสิ่งแวดล้อมมาใช้กำกับดูแลด้านการค้าและการลงทุน โดยเฉพาะกับนักลงทุน/ผู้ประกอบการของสหรัฐอเมริกา ซึ่งจะมีจำนวนเพิ่มมากขึ้นในอนาคต และเป็นปัญหายุ่งยากและซับซ้อนต่อการบังคับใช้กฎหมายสิ่งแวดล้อมของไทยอย่างมีประสิทธิภาพ

§     ไม่ควรให้มีข้อกำหนดใดๆ ในความตกลง FTA ที่ลดทอนอำนาจอธิปไตย (Sovereignty) ของประเทศไทย หรือเปิดโอกาสให้สหรัฐฯ สามารถแทรกแซงกระบวนการกำหนดหรือการใช้บังคับกฎหมายด้านสิ่งแวดล้อมของไทย เนื่องจากการกำหนดกฎระเบียบด้านสิ่งแวดล้อมและการใช้บังคับกฎหมายนั้นเป็นอำนาจอธิปไตยของแต่ละประเทศ ดังนั้น ไทยจะต้องปฏิเสธข้อเรียกร้องของสหรัฐที่บังคับให้ประเทศไทยบังคับใช้กฎหมายสิ่งแวดล้อมอย่างมีประสิทธิภาพ ซึ่งนอกจากจะเกิดผลกระทบต่ออำนาจอธิปไตยแล้ว ยังจะกลายเป็นเครื่องมือกีดกันสินค้าจากประเทศไทยได้โดยอ้างเหตุผลด้านสิ่งแวดล้อม ถ้าไทยไม่สามารถบังคับใช้กฎหมายสิ่งแวดล้อมได้อย่างมีประสิทธิภาพตามเงื่อนไขใน FTA

§     เนื่องจากประเทศไทยได้เข้าร่วมเป็นภาคีสมาชิกในความตกลงพหุภาคีด้านสิ่งแวดล้อม (Multilateral Environmental Agreements : MEAs) หลายฉบับ จึงมีพันธกรณีที่ต้องปฏิบัติตามข้อกำหนดใน MEAs นั้นๆ เช่น อนุสัญญาว่าด้วยความหลากหลายทางชีวภาพ พิธีสารเกียวโต อนุสัญญาบาเซล  ฯลฯ ดังนั้น จะต้องมีการระบุให้ชัดเจนว่า ข้อกำหนดต่างๆ ในความตกลง FTA จะต้องไม่มีผลต่อการจำกัดสิทธิของประเทศไทย หรือมีผลต่อการขัดขวาง สร้างอุปสรรคให้กับประเทศไทยในการปฏิบัติตามพันธกรณีของ MEAs ที่ประเทศไทยเป็นภาคีสมาชิกอยู่ หรือจะเป็นภาคีสมาชิกในอนาคต

§     ให้สหรัฐสนับสนุน ส่งเสริมให้ประเทศไทยสามารถบังคับใช้กฎหมายสิ่งแวดล้อมได้อย่างมีประสิทธิภาพ และไม่สร้างอุปสรรค หรือข้อจำกัดต่อการดำเนินงานของไทย เช่น ในการเจรจาเรื่องการคุ้มครองทรัพย์สินทางปัญญา ซึ่งสหรัฐต้องการเพิ่มระดับการคุ้มครองทรัพย์สินทางปัญญาให้สูงขึ้น ฝ่ายไทยต้องเรียกร้องให้สหรัฐยกเว้นการบังคับคุ้มครองทรัพย์สินทางปัญญาในส่วนเทคโนโลยีที่เป็นผลดีต่อสิ่งแวดล้อม (Clean/ Green Technology) ให้มีการถ่ายทอดเทคโนโลยีดังกล่าวต่อไทย ซึ่งจะช่วยสนับสนุนให้ผู้ประกอบการไทยสามารถดูแลรักษาสิ่งแวดล้อมได้ดียิ่งขึ้น

4.     เรื่องการลงทุน

จุดยืนของไทย : การรักษาสงวนอำนาจอธิปไตยของประเทศไทยในการกำกับ ควบคุม และกำหนดนโยบายการลงทุน และนโยบายอื่นๆ ที่จะส่งผลกระทบต่อการลงทุนจากต่างชาติได้อย่างเป็นอิสระ

ข้อเสนอต่อการเจรจา

§         ปฏิเสธข้อเรียกร้องใดๆ ที่ให้มีการเปิดเสรีการลงทุนในทุกสาขา การเปิดเสรีตามหลักการไม่เลือกปฏิบัติต้องเป็นไปตามความพร้อมของประเทศคู่สัญญา ไทยควรเสนอให้เปิดเสรีแบบ "Progressive liberalization" ตามแบบข้อตกลงแกตส์ขององค์การการค้าโลก โดยให้แสดงความจำนงเปิดเสรีเป็นรายสาขาไปตามความพร้อมของประเทศ

§         ไม่ยอมรับข้อเสนอของสหรัฐที่ให้รวมการลงทุนระยะสั้นประเภทต่างๆ (Portfolio investments) ประเทศไทยควรยึดถือว่า "การลงทุน" หมายถึงการลงทุนระยะยาวแบบการลงทุนโดยตรงเท่านั้น

§     ปฏิเสธไม่รับข้อเรียกร้องของสหรัฐในเรื่อง " Investor-to-State Dispute Settlement" เนื่องจากจะเป็นการลดอำนาจอธิปไตยไปผูกพันตามความยินยอม (Consent) ที่อาจให้ไว้ล่วงหน้าหรือเมื่อเกิดข้อพิพาทแล้ว แม้จะกล่าวอ้างว่าเป็นการใช้อำนาจอธิปไตยในการเลือกที่จะไปผูกพันก็ตาม แต่ผลก็คือการลดสถานะของรัฐไปผูกพันกับเอกชน จากระดับมหาชนไปสู่ระดับเอกชน การระงับข้อพิพาทการลงทุนจะต้องกระทำระหว่าง "รัฐต่อรัฐ" (State-to-State) เท่านั้น

§     บัญญัติข้อตกลงในลักษณะ Carve-out  หรือ ให้บทบัญญัติด้านสิ่งแวดล้อมตลอดจนมิติทางสังคมอื่นๆ เช่น การอนุรักษ์สืบสานวัฒนธรรม การรักษาความมั่นคงทางอาหาร ฯลฯ เป็นบทบัญญัติที่มีผลเหนือ (Prevail) ข้อบทด้านการลงทุน เพื่อเป็นการคุ้มครองอำนาจอธิปไตยของรัฐในการกำหนดนโยบายสาธารณะ และเพื่อป้องกันปัญหาข้อพิพาทในอนาคต

§     กำหนดมาตรฐานขั้นต่ำในการดูแลจัดการสิ่งแวดล้อม การรับผิดชอบต่อสังคมของนักลงทุน ( TNCs Responsibility Approach) ไว้ในข้อตกลง FTA ซึ่งถือเป็นข้อผูกพัน (Obligation) ที่ไม่อาจจะหยิบยกขึ้นมาเป็นข้อพิพาทได้เพราะเป็นหน้าที่ภายใต้ความผูกพันของสนธิสัญญา และหลีกเลี่ยงปัญหาการตีความ

5.     เรื่องกระบวนการเจรจา FTA

จุดยืนของไทย : ให้กระบวนการเจรจา FTA มีความโปร่งใส สอดคล้องกับหลักการ บทบัญญัติในรัฐธรรมนูญ

ข้อเสนอต่อการเจรจา

§         ให้ไทยยกเลิกข้อสัญญาการรักษาความลับในการเจรจา เพราะเป็นประเพณีปฏิบัติที่ไม่สอดคล้องกับสภาพการณ์ในปัจจุบัน ขัดกับบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญของไทย รวมทั้งกฎหมาย Trade Promotion Authority ของสหรัฐ ในประเด็นเรื่องความโปร่งใสและการมีส่วนร่วมของประชาชน นอกจากนี้ ยังไม่เป็นผลดีต่อคณะเจรจาฝ่ายไทย ทั้งในแง่สร้างข้อจำกัดต่อการปรึกษาหารือกับผู้เชี่ยวชาญ หรือกับภาคประชาชน และสร้างความระแวงสงสัยต่อการเจรจา

§         ให้รัฐสภาของไทยและประชาชนมีบทบาท มีส่วนร่วมต่อการเจรจา ซึ่งจะเป็นผลดีต่อการเพิ่มอำนาจต่อรองของคณะเจรจาฝ่ายไทย สร้างความโปร่งใส ลดความระแวงสงสัยต่อเรื่องผลประโยชน์ทับซ้อน และเป็นการปฏิบัติที่สอดคล้องกับรัฐธรรมนูญ

§         ปฏิบัติตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 224 อย่างเคร่งครัด โดยการเสนอเรื่องการลงนาม FTA ให้รัฐสภาเป็นผู้พิจารณาให้ความเห็นชอบ ทั้งนี้ ตามเงื่อนไขในมาตรา 224 นั้น นอกจากจะเป็นเรื่องการเปลี่ยนแปลงกฎหมายของไทยแล้ว ยังมีเงื่อนไขเรื่องการเปลี่ยนแปลง "เขตอำนาจแห่งรัฐ" อีกด้วย

การหลีกเลี่ยงไม่ปฏิบัติตามรัฐธรรมนูญนั้น จะทำให้เกิดผลกระทบและความเสียหายอย่างมากในภายหลัง อาจทำให้ข้อตกลง FTA มีผลเป็นโมฆะเนื่องจากรัฐบาลลงนามผูกพันโดยขัดกับข้อบัญญัติในรัฐธรรมนูญ

คณะกรรมาธิการต่างประเทศ วุฒิสภา หวังเป็นอย่างยิ่งว่าข้อเสนอทั้งหมดของคณะกรรมาธิการฯ จะเป็นประโยชน์ต่อการเจรจาของประเทศไทย และขอได้โปรดแจ้งผลการเจรจา FTA ไทย-สหรัฐ ในรอบที่ 5 ให้ทางคณะกรรมาธิการฯ ได้ทราบในโอกาสแรก จักขอบคุณยิ่ง

ขอแสดงความนับถือ

( นายไกรศักดิ์ ชุณหะวัณ )

ประธานคณะกรรมาธิการต่างประเทศ วุฒิสภา