สมชาย ปรีชาศิลปกุล: การต่อสู้ทางการเมืองด้วยการเขียนรัฐธรรมนูญ

ประชาไททำหน้าที่เป็นเวที เนื้อหาและท่าที ความคิดเห็นของผู้เขียน อาจไม่จำเป็นต้องเหมือนกองบรรณาธิการ

ได้เคยมีความพยายามในการเขียนรัฐธรรมนูญเพื่อต่อต้านการรัฐประหารเกิดขึ้นมาแล้วในรัฐธรรมนูญ 2517 (ซึ่งถูกเรียกว่า “ฉบับดอกเตอร์” หรือ “ฉบับปัญญาชน”) โดยมีการเขียนในมาตรา 4 ว่า “การนิรโทษกรรมแก่ผู้กระทำการล้มล้างสถาบันพระมหากษัตริย์และรัฐธรรมนูญจะกระทำมิได้”

บทบัญญัติของมาตรานี้มีวัตถุประสงค์เพื่อต้องการป้องกันการออกกฎหมายนิรโทษกรรมให้แก่บรรดาคณะรัฐประหารและการฉีกรัฐธรรมนูญที่ได้เคยเกิดขึ้นมาอย่างบ่อยครั้งในสังคมการเมืองไทยนับตั้งแต่ทศวรรษ 2490 มาจนกระทั่งทศวรรษ 2510 ซึ่งภายหลังการรัฐประหารก็จะมีการตรากฎหมายนิรโทษกรรมให้แก่บรรดาผู้กระทำการยึดอำนาจ อันทำให้ไม่สามารถจะเอาผิดในทางกฎหมายแก่กลุ่มบุคคลในการกระทำดังกล่าว ทั้งนี้ด้วยความคาดหวังว่าบทบัญญัติในลักษณะเช่นนี้จะสามารถป้องกันไม่ให้เกิดการเปลี่ยนแปลงทางการเมืองนอกกรอบแห่งรัฐธรรมนูญได้

แต่เป็นที่ทราบกันดีว่าชะตากรรมของบทบัญญัติมาตรานี้ก็พบกับความล้มเหลวอย่างสิ้นเชิงเมื่อมีการรัฐประหารเกิดขึ้นเมื่อวันที่ 6 ตุลาคม 2519 โดยคณะปฏิรูปการปกครองแผ่นดิน

อย่างไรก็ตาม เมื่อคณะปฏิรูปการปกครองแผ่นดินได้กระทำการล้มล้างรัฐธรรมนูญเมื่อ 6 ตุลาคม 2519 ก็ได้มีการตระหนักว่าหากการนิรโทษกรรมถูกตรามาเป็นเพียงพระราชบัญญัติดังเช่นที่เคยปรากฏมาก็อาจถูกโต้แย้งด้วยการหยิบเอามาตรา 4 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2517 มาคัดค้าน

คณะผู้ร่างรัฐธรรมนูญจึงวางมาตรการป้องกัน 2 ประการเพื่อไม่ให้เกิดการเอาผิดกับคณะรัฐประหารในการฉีกรัฐธรรมนูญ

ประการแรก ด้วยการกำหนดชื่อของรัฐธรรมนูญที่เกิดขึ้นหลังรัฐประหารว่า “รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย” มิใช่ “ธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร” โดยที่ก่อนหน้านี้เมื่อมีการรัฐประหารเกิดขึ้นจะมีการเรียกกติกาทางการเมืองที่ตราขึ้นว่า “ธรรมนูญการปกครอง” อันแสดงให้เห็นลักษณะการบังคับใช้เพียงชั่วคราวที่มีความแตกต่างจากรัฐธรรมนูญซึ่งมักจะถูกร่างขึ้นด้วยความมุ่งหมายให้มีผลบังคับใช้อย่างถาวร อันถูกทำให้ตีความว่ามีศักดิ์ทางกฎหมายต่ำกว่ารัฐธรรมนูญฉบับถาวร

ประการที่สอง  แม้ว่ารัฐบาลที่นำโดยนายธานินทร์ กรัยวิเชียร ได้ตราพระราชบัญญัตินิรโทษกรรมแก่ผู้กระทำการยึดอำนาจการปกครองประเทศเมื่อวันที่ 6 ตุลาคม พ.ศ. 2519 (ลงวันที่ 24 ธันวาคม 2519 เป็นการเฉพาะฉบับหนึ่งแล้ว แต่เพื่อให้เกิดความมั่นใจมากยิ่งขึ้นว่าจะไม่ถูกโต้แย้งด้วยมาตรา 4 ของรัฐธรรมนูญ 2517 คณะผู้ร่างรัฐธรรมนูญได้มีการเขียนบทบัญญัติที่มีผลเป็นการนิรโทษกรรมการรัฐประหารไว้ในรัฐธรรมนูญเพื่อให้เกิดความศักดิ์สิทธิ์ และลบล้างบทบัญญัติที่ห้ามการนิรโทษกรรมอันเป็นบทบัญญัติในระดับรัฐธรรมนูญเช่นเดียวกัน

โดย “รัฐธรรมนูญ” แห่งราชอาณาจักรไทย 2519 มาตรา 29 บัญญัติไว้ ดังนี้

“บรรดาการกระทำ ประกาศหรือคำสั่งของหัวหน้าคณะปฏิรูปการปกครองแผ่นดิน หรือการกระทำ ประกาศหรือคำสั่งของคณะปฏิรูปการปกครองแผ่นดิน ที่ได้กระทำประกาศหรือสั่งก่อนวันใช้รัฐธรรมนูญนี้ ทั้งนี้ที่เกี่ยวเนื่องกับการปฏิรูปการปกครองแผ่นดิน ไม่ว่าจะกระทำด้วยประการใดหรือเป็นในรูปใด และไม่ว่าจะกระทำ ประกาศหรือสั่งให้มีผลบังคับในทางนิติบัญญัติ ในทางบริหาร หรือในทางตุลาการให้ถือว่าการกระทำ ประกาศหรือคำสั่ง ตลอดจนการกระทำของผู้ปฏิบัติตามประกาศหรือคำสั่งนั้น เป็นการกระทำ ประกาศหรือคำสั่งที่ชอบด้วยกฎหมาย”

(หากรัฐธรรมนูญ 2517 ได้รับการขนานนามว่าฉบับดอกเตอร์ อันเนื่องมาจากมีปัญญาชนที่มีการศึกษาระดับสูงเข้าร่วมอยู่ในกระบวนการเป็นจำนวนมาก รัฐธรรมนูญ 2519 ก็ควรได้รับการขนานนามว่า “ฉบับตุลาการบริกร” อันเนื่องมาจากในการแต่งตั้งคณะเจ้าหน้าที่ทำงานฝ่ายกฎหมายและทำหน้าที่ร่างรัฐธรรมนูญ โดยคำสั่งคณะปฏิรูปการปกครองแผ่นดินที่ 1/2519 ล้วนประกอบไปด้วยข้าราชการตุลาการระดับสูงในห้วงเวลานั้นเป็นส่วนใหญ่ อาทิ นายสุธรรม ภัทราคม ประธานศาลฎีกาในขณะนั้น, นายวิกรม เมาลานนท์, นายบัญญัติ สุชีวะ, นายชูเชิด รักตะบุตร, นายสหัส สิงหะวิริยะ, นายเสริมศักดิ์ เทพาคำ เป็นต้น)

ซึ่งการกระทำในลักษณะเช่นนี้ได้กลายเป็นการริเริ่มที่ต่อมาถูกยึดปฏิบัติกันในการรัฐประหารครั้ง อันสามารถถือได้ว่าเป็น “นวัตกรรม” ของการนิรโทษกรรมด้วยการบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญที่เป็นผลมาจากการรัฐประหารซึ่งเป็นรูปแบบที่ไม่เคยปรากฏมาก่อนแต่อย่างใด

ในการรัฐประหารครั้งถัดมาเมื่อ 20 ตุลาคม 2520 พล.อ.เกรียงศักดิ์ ชมะนันท์ ซึ่งได้รับการแต่งตั้งให้เป็นนายกรัฐมนตรีก็ได้ออกพระราชบัญญัตินิรโทษกรรมแก่ผู้กระทำการอันเป็นความผิดต่อความมั่นคงของรัฐภายในราชอาณาจักร และก็ได้ปรากฏบทบัญญัติในลักษณะเช่นเดียวกับที่ปรากฏในรัฐธรรมนูญ 2519 โดยปรากฏอยู่ในธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร 2520 มาตรา 32 ซึ่งบัญญัติว่า

“บรรดาการกระทำ ประกาศหรือคำสั่งของ หัวหน้าคณะปฏิวัติ หรือการกระทำ ประกาศหรือคำสั่งของคณะปฏิวัติที่ได้กระทำ ประกาศหรือสั่งก่อนวันใช้ธรรมนูญการ ปกครองนี้ ทั้งนี้ ที่เกี่ยวเนื่องกับการปฏิวัติ ไม่ว่าจะกระทำด้วยประการใด หรือเป็นในรูปใด และไม่ว่าจะกระทำ ประกาศหรือ สั่งให้มีผลใช้บังคับในทางนิติบัญญัติ ในทางบริหาร หรือในทาง ตุลาการ ให้ถือว่าการกระทำ ประกาศหรือคำสั่ง ตลอดจน การกระทำของผู้ปฏิบัติตามประกาศหรือคำสั่งนั้นเป็นการกระทำ ประกาศหรือคำสั่งที่ชอบด้วยกฎหมาย”

การรัฐประหารเมื่อ 23 กุมภาพันธ์ 2534 โดยคณะรักษาความสงบเรียบร้อยแห่งชาติ เมื่อได้ประกาศใช้ธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร 2534 ก็ได้ปรากฏบทบัญญัติที่มีเนื้อหาในการนิรโทษกรรมการกระทำอันเป็นความผิดของคณะรัฐประหารด้วยการกำหนดให้การกระทำที่เกี่ยวเนื่องกับการรัฐประหารในครั้งนี้เป็นสิ่งที่ชอบด้วยกฎหมายในมาตรา 32

สำหรับการรัฐประหารเมื่อวันที่ 19 กันยายน 2549 ซึ่งไม่ได้มีตรากฎหมายเพื่อนิรโทษกรรมแก่ผู้ที่ได้กระทำการยึดอำนาจในการปกครองในรูปแบบของพระราชบัญญัติเป็นการเฉพาะเจาะจง แต่ได้มีบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) 2549 ซึ่งกำหนดให้ครอบคลุมถึงการกระทำรัฐประหารบรรดาประการ คำสั่งและรวมถึงการกระทำใดที่เกี่ยวข้องกับการรัฐประหารในครั้งนี้เป็นสิ่งที่ชอบด้วยกฎหมายและรัฐธรรมนูญในลักษณะเช่นเดียวกันในมาตรา 37 ซึ่งต่อมาก็ได้ปรากฏมาเป็นรัฐธรรมนูญ 2550 มาตรา 309 ซึ่งกลายมาเป็นข้อถกเถียงตราบจนกระทั่งในรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน

การโต้ตอบต่อรัฐธรรมนูญ 2517 ด้วยบัญญัติทางกฎหมายเป็นผลให้บุคคลที่ทำการรัฐประหารไม่ได้รับโทษจากการกระทำของตนแต่อย่างใด ในแง่นี้จึงกล่าวได้ว่าความพยายามต่อสู้กับการรัฐประหารด้วยการเขียนในรัฐธรรมนูญล้มเหลวอย่างสิ้นเชิงจวบจนกระทั่งปัจจุบัน

จากความล้มเหลวในการต่อต้านรัฐประหารด้วยการเขียนรัฐธรรมนูญ 2517 มีข้อสังเกตบางประการ ดังนี้

ประการแรก การต่อสู้ทางการเมืองของประชาชนด้วยการเขียนรัฐธรรมนูญจะประสบความสำเร็จก็ต่อเมื่อมีเจตจำนงร่วมกันในทางการเมือง ซึ่งอาจมาจากกระแสทางการเมืองของยุคสมัยหรือการผลักดันให้เกิดความเห็นพ้องร่วมกันระหว่างผู้คนส่วนใหญ่ในสังคม

ประการที่สอง การใช้บทบัญญัติของรัฐธรรมนูญที่เน้นแง่มุมทางเทคนิคกฎหมายสามารถถูกโต้ตอบด้วยเทคนิคกฎหมายได้ไม่ยากลำบาก ในเมื่อสังคมไทยประกอบด้วยเนติบริกรจำนวนมากซึ่งพร้อมจะให้บริการทางด้านเทคนิคกฎหมายแก่ฝ่ายอำมาตยาธิปไตย

ประการที่สาม แม้บทบัญญัติเพื่อต่อต้านการนิรโทษกรรมจะเกิดขึ้นด้วยเจตจำนงทางการเมืองที่ร่วมกันของคนส่วนใหญ่ในห้วงเวลานั้น (หลังตุลาคม 2516) แต่ก็ยังประสบความล้มเหลวในห้วงเวลาอันสั้น ดังนั้น การต่อสู้ทางการเมืองด้วยการผลักดันการเขียนรัฐธรรมนูญลายลักษณ์อักษรซึ่งมุ่งหมายแก้ไขปัญหาทางการเมืองต่างๆ ภายในห้วงเวลาที่มีความขัดแย้งอย่างสูงยิ่งในปัจจุบันก็ต้องตระหนักถึงข้อจำกัดและเงื่อนไขทางการเมืองประกอบไปด้วยอย่างไม่อาจละเลยได้

 

 

ที่มา:คอลัมน์กฎเมืองกฎหมาย กรุงเทพธุรกิจ

 

ร่วมบริจาค สนับสนุนการทำงานของ 'ประชาไท' ร่วมสร้างและรักษาสื่อเสรี Prachatai.com (ไม่มีขั้นต่ำ)

โอนเงิน บัญชีกรุงไทย 091-0-10432-8 "มูลนิธิสื่อเพื่อการศึกษาของชุมชน FCEM"

โอนเงิน PayPal / บัตรเครดิต https://PayPal.me/Prachatai (รายงานยอดบริจาคสนับสนุน)

ติดตามประชาไทอัพเดท ได้ที่:
เฟซบุ๊ก https://fb.me/prachatai
ทวิตเตอร์ https://twitter.com/prachatai
LINE ไอดี = @prachatai

แสดงความคิดเห็น

พื้นที่ประชาสัมพันธ์