อัพเดทล่าสุดเมื่อ 1 ชั่วโมง 48 นาที ที่ผ่านมา
ประชาไททำหน้าที่เป็นเวที เนื้อหาและท่าที ความคิดเห็นของผู้เขียน อาจไม่จำเป็นต้องเหมือนกองบรรณาธิการ

การประมงไทยกับ IUU: มุมมองทางกฎหมายทะเลและองค์การการค้าโลก

                         
บทนำ

หนึ่งในปัญหาใหญ่ที่ประเทศไทยกำลังเผชิญอยู่เวลานี้คือ ปัญหาการทำประมงแบบผิดกฎหมาย ไม่รายงานและไร้การควบคุมคือ Illegal, Unreported and Unregulated (IUU) โดยสหภาพยุโรป (European Union: EU) ได้ให้ใบเหลืองแก่ประเทศไทยเนื่องมาจากประเทศไทยยังไม่มีมาตรการที่เพียงพอที่จะป้องกันและขจัดปัญหา IUU และหากพ้นเวลาที่กำหนดไว้ EU ก็อาจห้ามนำเข้าสินค้าประมงจากไทยอันจะส่งผลกระทบทางเศรษฐกิจและสังคมอย่างมาก ข้อเขียนนี้จะเสนอมุมมองของกฎหมายทะเลและกฎหมายการค้าระหว่างประเทศว่ามีประเด็นที่ประเทศไทยควรเตรียมการอย่างไรบ้าง

ภาพรวมเกี่ยวกับ IUU

1.1 IUU คืออะไร

คำว่า IUU ซึ่งย่อมาจาก Illegal, Unreported and Unregulated นั้นเป็นคำที่มีความหมายกว้างครอบคลุมการทำประมงทีมีลักษณะ 3 ประการคือ การทำประมงที่ผิดกฎหมาย ไม่รายงาน และไร้การควบคุมโดยขยายความได้ดังนี้ การทำประมงที่ผิดกฎหมายการทำประมงที่ไม่ได้รับอนุญาตหรือฝ่าฝืนกฎหมาย กฎระเบียบ ไม่ว่าเรือนั้นจะเป็นเรือที่ชักธงของรัฐชายฝั่งหรือเรือที่ชักธงต่างชาติ รวมถึงการกระทำที่ละเมิดกฎหมายภายในหรือพันธกรณีระหว่างประเทศเกี่ยวกับการอนุรักษ์และการจัดการประมง ส่วนการทำประมงที่มิได้รายงานนั้นเป็นการทำประมงที่ไม่มีการรายงานหรือรายงานเท็จต่อเจ้าหน้าที่รัฐ รวมทั้งต่อองค์การระหว่างประเทศในระดับภูมิภาคที่เกี่ยวข้องกับการจัดการประมง(1) และการทำประมงที่ไร้การควบคุมคือการทำประมงโดยเรือที่ไม่มีสัญชาติหรือการชักธงโดยสะดวก (Flag of convenience)

อนึ่ง IUU นั้นสามารถเกิดขึ้นได้ทั้งในบริเวณเขตเศรษฐกิจจำเพาะ (Exclusive Economic Zone)(2) และทะเลหลวง (High seas)(3)

1.2 IUU มาจากไหน

อาจมีหลายคนเข้าใจว่า มาตรการ IUU มาจากสหภาพยุโรป เพราะสหภาพยุโรปกำลังเล่นงานไทยอยู่ แต่แท้จริงแล้ว IUU เกิดจากคณะกรรมาธิการประมง (Committee on Fisheries: COFI) ขององค์การอาหารและการเกษตรแห่งสหประชาชาติ (Food and Agriculture Organization of the United Nations) หรือ FAO ซึ่งมีการประชุมกันในปี ค.ศ. 1991 ว่าควรมีแนวทางในการจัดการและอนุรักษ์สัตว์น้ำทางทะเลเพราะว่าในช่วงเวลานั้น มีการทำประมงมากเกินขนาด (overfishing) จนประชาคมระหว่างประเทศเกรงว่าจะเกิดปัญหาการขาดแคลนอาหารและมีการทำลายทรัพยากรธรรมชาติมากเกินไป ในที่สุด ปีค.ศ. 1995 ที่ประชุมของ FAO ก็ได้ออกตราสารระหว่างประเทศชื่อว่า Code of Conduct for Responsible Fisheries และในปี 2001 ก็ได้ออกแผนปฎิบัติการชื่อว่า International Plan of Action to Prevent, Deter and Eliminate IUU (IPOA-IUU)

ทำไมต้องป้องกันและขจัด IUU

การทำประมงแบบ IUU นั้น เป็นการทำประมงที่ขัดต่อการอนุรักษ์ทรัพยากรธรรมชาติในทะเล(4) เนื่องจาก การทำประมงแบบ IUU นั้นไม่ได้สนใจปริมาณที่รัฐชายฝั่งจะอนุญาตให้จับได้ (allowable catch) จนมีการทำประมงเกินขนาด (overfishing) หรือการทำประมงโดยที่ไม่สนใจขนาดของปลา ฤดูของปลา จนไม่สนใจการฟื้นฟูวงจรชีวิตของปลา การทำประมงเกิดขนาดก่อให้เกิดการลดจำนวนปลาเป็นจำนวนมากจนส่งผลกระทบต่อความมั่นคงทางอาหารได้ นอกจากเหตุผลข้างต้นแล้ว ประชาคมระหว่างประเทศยังได้วิตกกังวลว่าการทำประมงที่ผิดกฎหมายจะเกี่ยวข้องกับอาชญากรรมข้ามชาติที่จัดตั้งในลักษณะองค์กร (Transnational Organized Crime)(5) อีกด้วยเนื่องจาก IUU มักจะเกี่ยวข้องกับปัญหาการลักลอบค้ามนุษย์ การฟอกเงิน การใช้แรงงานบังคับ เป็นต้น

ตราสารระหว่างประเทศที่เกี่ยวข้องกับ IUU

มีตราสารระหว่างประเทศ (International instruments) หลายฉบับที่เกี่ยวกับ IUU มีทั้งที่เป็นสนธิสัญญา (มีผลผูกพันทางกฎหมาย) และไม่ใช่สนธิสัญญา เช่น Code of Conduct for Responsible Fisheries  , International Plan of Action  to Prevent, Deter and Eliminate IUU (IPOA-IUU) (สองอันนี้ไม่มีผลผูกพันอย่างสนธิสัญญาแต่ตั้งอยู่บนพื้นฐานของความสมัครใจ) Agreement to Promote Compliance with International Conservation and Management Measures by Fishing Vessels on the High Seas, UN Fish Stocks Agreement อนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยกฎหมายทะเล. (The 1982 United Nations Convention on the. Law of the Sea: UNCLOS) (ประเทศไทยเป็นภาคีด้วยเมื่อปี พ.ศ. 2554) The FAO Agreement on Port State Measures to Prevent, Deter and Eliminate Illegal, Unreported and Unregulated Fishing (PSM Agreement) และข้อมติของสหประชาชาติ(6)

อนึ่ง มีข้อสังเกตว่า แม้ Code of conduct, IPOA-IUU และข้อมติของสหประชาชาติจะไม่มีสถานะเป็นสนธิสัญญาก็ตามแต่หลักการหลายข้อของ Code of conduct, IPOA-IUUและข้อมติ ก็อิงอยู่กับอนุสัญญากฎหมายทะเล 1982 ฉะนั้น การทำความเข้าใจตราสารดังกล่าวต้องอ่านควบคู่ไปกับอนุสัญญากฎหมายทะเลด้วยและอนุสัญญาอื่นที่เกี่ยวข้องด้วย
ความเห็นของศาลกฎหมายทะเลระหว่างประเทศ ต่อ IUU

เมื่อเดือนเมษายนที่ผ่านมานี้ ศาลกฎหมายทะเลระหว่างประเทศ (International Tribunal of the law of the sea: ITLOS) เพิ่งมีความเห็นเชิงปรึกษา (Advisory opinion) เกี่ยวกับ IUU แม้ว่าความเห็นนี้จะจำกัดเฉพาะการทำประมงในเขตเศรษฐกิจจำเพาะ (EEZ) ในกลุ่มประเทศแอฟริกาตะวันตก ซึ่งประกอบด้วยประเทศ Cabo Verde, Gambia, Guinea, Guinea-Bissau, Mauritania, Senegal, Sierra Leone เท่านั้น แต่ความเห็นของศาลกฎหมายทะเลก็มีความน่าสนใจและอาจมีผลกระทบต่อประเทศไทยในฐานะที่เป็นรัฐเข้าของธง (Flag state) ด้วย

ความเห็นของศาลกฎหมายทะเลนี้ยื่นโดย Sub-Regional Fisheries Commission (SRFC) ให้ศาลให้ความเห็นอยู่ 4 ประเด็นคือ ประเด็นที่แรกเกี่ยวกับพันธกรณีของรัฐเข้าของธง (Flag state) ที่ทำประมงเข้าข่าย IUU ในเขต EEZ ของรัฐอื่น ประเด็นที่สองเกี่ยวกับรัฐเจ้าของธงจะต้องรับผิดหรือไม่ในกรณีที่ทำประมงเข้าข่าย IUU หรือไม่ ประเด็นที่สามเกี่ยวกับ ความรับผิดของรัฐหรือตัวแทนระหว่างประเทศที่ออกใบอนุญาตประมงและประเด็นสุดท้ายเกี่ยวกับสิทธิและพันธกรณีของรัฐชายฝั่งในการจัดการทรัพยากรธรรมชาติให้หยั่งยืนโดยเฉพาะปลาหรือสิ่งมีชีวิตที่อาศัยอยู่บนผิวน้ำ (pelagic species) และปลาทูน่า และผู้เขียนจะขอกล่าวเฉพาะสองประเด็นแรกเท่านั้น

ประเด็นแรก ศาลกฎหมายทะเลมีความเห็นว่า รัฐเจ้าของธงมีพันธกรณีที่จะป้องกันเรือที่ชักธงชาติตนเองไม่ให้ทำประมงที่เข้าข่าย IUU ในเขตเศรษฐกิจจำเพาะของกลุ่มประเทศ SRFC โดยรัฐเจ้าของธงจะต้องใช้เขตอำนาจและควบคุมในทางปกครองที่จะออกมาตรการปกครองที่จำเป็นเพื่อเป็นหลักประกันว่าเรือที่ชักธงของตนจะไม่เกี่ยวข้องกับการทำประมงที่เข้าข่าย IUU พันธกรณีเช่นว่านี้มีลักษณะเป็น “การใช้ความระมัดระวังตามสมควร” (due diligence) และประเด็นที่สอง ศาลให้ความเห็นว่า ความรับผิดของรัฐเจ้าของธงเกิดจากการไม่ยอมใช้ความระมัดระวังในการมิให้เรือที่ชักธงตนเองทำการประมงที่เข้าข่าย IUU(7)

คำถามมีว่าความเห็นของศาลกฎหมายทะเลในเรื่อง IUU นี้จะส่งผลกระทบต่อประเทศไทยหรือไม่ ผู้เขียนเห็นว่า น่าจะมีผลกระทบหรือมีนัยยะทางกฎหมายต่อรัฐเจ้าของธงพอควร มิฉะนั้นแล้ว ประเทศไทยคงไม่ทำแถลงการณ์ลายลักษณ์อักษรคัดค้านเขตอำนาจของศาลกฎหมายทะเลว่าไม่มีเขตอำนาจ(8) แต่ศาลก็มีมติเป็นเอกฉันท์ว่าศาลมีเขตอำนาจในการให้ความเห็นเชิงปรึกษา ประเทศไทยในฐานะที่เป็นทั้งรัฐเจ้าของธงและเป็นประเทศที่มีศักยภาพในการทำประมงติดอันดับต้นๆของโลกย่อมรู้สึกกังวลกับความเห็นของศาลไม่มากก็น้อย

ที่น่าสนใจก็คือเหตุผลประกอบความเห็นที่หลายตอนศาลได้อ้างอิงอนุสัญญากฎหมายทะเล 1982 (ซึ่งไทยเป็นภาคีแล้ว) ไม่ว่าจะเป็นกรณีที่ศาลย้ำว่า หน้าที่ในการอนุรักษ์ทรัพยากรธรรมชาติในเขต EEZ ตกอยู่แก่รัฐเจ้าของชายฝั่ง(9)และรัฐเจ้าของธงจะต้องปฎิบัติตามกฎหมายระเบียบที่ออกโดยรัฐชายฝั่ง(10)  รัฐชายฝั่งมีหน้าที่ที่จะป้องกันให้เกิดการทำประมงแบบ IUU เกิดขึ้นในเขต EEZ ของตนเอง(11) การย้ำถึงหน้าที่ของรัฐเจ้าของธงในเขตทะเลหลวง (High Seas)(12) ส่วนประเด็นเรื่องความรับผิดชอบของรัฐในระดับระหว่างประเทศนั้น แม้อนุสัญญากฎหมายทะเล 1982 จะไม่ได้บัญญัติเรื่องนี้ไว้ แต่ศาลก็เห็นว่าสามารถใช้ร่างข้อบทเรื่องความรับผิดชอบของรัฐที่จัดทำโดยคณะกรรมาธิการกฎหมายระหว่างประเทศ

(International Law Commission) ของสหประชาชาติได้ กล่าวโดยย่อแล้ว รัฐเจ้าของธงไม่ต้องรับผิดการกระทำที่ทำโดยรัฐที่ชักธงตนเองเพราะไม่ถือว่าเป็นการกระทำของรัฐแต่เป็นการกระทำของเอกชนเอง อย่างไรก็ตาม มิได้หมายความว่ารัฐจะปราศจากความรับผิดเสียทีเดียว รัฐอาจต้องรับผิดหากปรากฏว่า รัฐมิได้ให้ความระมัด (due diligence) เพื่อป้องกันมิให้เรือที่ชักธงของตนเองทำประมงที่เข้าข่าย IUU

มาตรการในการป้องกันและขจัด IUU

มาตรการในการป้องกันและขจัด IUU นั้นมีหลายมาตรการ โดยมาตรการเหล่านี้อาจกำหนดหน้าที่ให้แก่รัฐเจ้าของธง (flag state) หรือรัฐชายฝั่ง (coastal state) ก็ได้ ตัวอย่างของมาตรการได้แก่

1. การป้องกันเรือไร้สัญชาติ โดยรัฐเจ้าของธงจะต้องตรวจสอบข้อมูลต่างๆก่อนที่จะจดทะเบียนเรือและให้ชักธงของตน จะต้องไม่ให้เกิดการชักธงตามสะดวก ที่เรียกว่า flag of convenience โดยรัฐที่จะทำการจดทะเบียนต้องต้องมีความเกี่ยวโยงอย่างแท้จริงระหว่างรัฐกับเรือนั้น(13) ในทางปฎิบัติ มีบางรัฐที่ให้การจดทะเบียนเรือโดยไม่ยอมตรวจสอบประวัติของเรือ เพียงเพราะว่าต้องการค่าธรรมเนียมในการจดทะเบียนทำให้เกิดปัญหาการทำประมงแบบไร้การควบคุม

2. การออกกฎหมายภายในลงโทษคนชาติของตนไม่ให้เกี่ยวข้องกับ IUU บางประเทศ เช่นญี่ปุ่น นิวซีแลนด์ ออสเตรเลียและสหรัฐอเมริกาได้มีกฎหมายภายในลงโทษคนชาติของตนหากเข้าไปเกี่ยวข้องกับการทำประมงผิดกฎหมาย ไม่ว่าการทำประมงนี้จะทำขึ้นบนเรือที่ชักธงของตนหรือเรือต่างชาติและไม่ว่าเรือนั้นจะอยู่ในน่านน้ำตนเองหรือน่านน้ำของรัฐอื่น

3. การติดตั้งระบบติดตามเรือ (Vessel Monitoring System: VMS)

4. มาตรการควบคุมทางท่าเรือ (Port measures) ตัวอย่างของมาตรการนี้ได้แก่ การปฎิเสธมิให้เรือที่ทำประมงเข้าข่าย IUU เทียบท่าเรือ (denial of port access) เพื่อขนถ่านสินค้าประมง
 

หากสหภาพยุโรปห้ามนำเข้าสินค้าประมงจากประเทศไทยๆจะฟ้องต่อ WTO ได้หรือไม่

ขณะที่เขียนนี้ ไทยได้รับใบเหลืองจากสหภาพยุโรป ซึ่งไทยยังมีเวลาที่จะปรับปรุงแก้ไขตามที่ EU กำหนดเส้นตาย (ช่วงเดือนสิงหาคม) มิฉะนั้นแล้ว ไทยอาจได้รับใบแดง ผลก็คือ สหภาพยุโรปจะห้ามนำเข้าสินค้าประมงจากไทย(14) คำถามมีว่า ไทยจะฟ้องต่อองค์การการค้าโลก หรือ WTO ได้หรือไม่ และสหภาพยุโรป จะยกข้อต่อสู้อย่างไร

ข้ออ้างของไทย

หากกระบวนการระงับข้อพิพาทโดยการปรึกษาหารือ (Consultation) ระหว่างไทยกับสหภาพยุโรป ประสบผลสำเร็จ การระงับข้อพิพาททางกฎหมายโดยการตั้ง Panel ก็ไม่จำเป็น แต่หากการปรึกษาหารือล้มเหลวก็ต้องตั้ง Panel ข้ออ้างหนึ่งที่ไทยจะยกขึ้นมาว่ามาตรการของ EU ขัดกับพันธกรณีของ GATT/WTO คือ หลักการห้ามจำกัดการปริมาณ (Quantitative Restriction) ซึ่งในกรณีนี้คือการห้ามสินค้านำเข้า (import ban) อันเป็นการขัดต่อ Article XI ของความตกลง GATT 1994

ข้อต่อสู้ของสหภาพยุโรปข้อต่อสู้ที่สหภาพยุโรป จะแสดงให้เห็นความชอบด้วยกฎหมายของมาตรการห้ามนำเข้าคือการอ้างข้อยกเว้นทั่วไปตามข้อบทที่ XX โดยการอ้างข้อ (g) คือการอนุรักษ์ทรัพยากรธรรมชาติที่อาจหมดไปได้ (the conservation of exhaustible natural resources) เรื่องการอ้างข้อยกเว้นตาม Article XX ของ GATT 1994 นั้นเป็นประเด็นใหญ่และซับซ้อน ผู้เขียนไม่ขอกล่าวถึงในข้อเขียนนี้ แต่ขอตั้งข้อสังเกตสั้นๆว่า ที่ผ่านมาองค์กรระงับข้อพิพาทของ WTO ตีความข้อยกเว้นไว้เคร่งครัดมากมีหลายคดีที่อ้างข้อยกเว้น แต่เท่าที่ทราบมีเพียงคดี Asbestos เท่านั้นที่อ้างข้อยกเว้นสำเร็จ(15)

บทส่งท้าย

ประเทศไทยมีทั้ง 3 สถานะคือ รัฐเจ้าของธง (Flag state) รัฐชายฝั่ง (Coastal state) และรัฐเจ้าของท่าเรือ (Port state) ซึ่งหมายความว่าแต่ละสถานะ รัฐก็สิทธิและหน้าที่แตกต่างกันไปและสิทธิหน้าที่นี้มิได้จำกัดเฉพาะทะเลอาณาเขตและเขตเศรษฐกิจจำเพาะของตนเท่านั้นแต่รวมถึงทะเลหลวงด้วย ฉะนั้นประเทศไทยจะต้องตระหนักว่าตนเองเป็นภาคีอนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยกฎหมายทะเล ค.ศ.1982  อีกทั้งประเทศไทยต้องเตรียมการในการเข้าเป็นภาคีอนุสัญญาอื่นๆที่เกี่ยวกับ IUU ด้วย หรือหากไม่เข้าเป็นภาคีก็ต้องศึกษาว่าอนุสัญญาเหล่านี้จะมีผลกระทบต่อไทยมากน้อยเพียงใด โดยเฉพาะอย่างยิ่งความตกลงว่าด้วยมาตรการของรัฐเจ้าของท่าเพื่อป้องกัน ยับยั้งและขจัดการทำประมงที่ผิดกฎหมาย ขาดการรายงาน และไร้การควบคุม Port State Measures to Prevent, Deter and Eliminate Illegal, Unreported and Unregulated Fishing (PSM)(16)  อย่างไรก็ดี แนวโน้มของการอนุรักษ์ทรัพยากรธรรมชาติทางทะเลจะทวีความเข้มข้นมากขึ้นเรื่อยๆเพราะปริมาณสัตว์น้ำนับวันถูกมนุษย์ถลุงจนในที่สุดอาจนำไปสู่การสูญพันธ์ของสัตว์น้ำบางประเภทและเสียระบบนิเวศวิทยาได้

 

เชิงอรรถ

1.ตัวอย่างของการไม่รายงานหรือรายงานไม่ตรงต่อความจริง เช่น การไม่ยอมรายงานปริมาณการจับสัตว์น้ำ หรือรายงานเท็จในเรื่องปริมาณที่ต่ำกว่าโควต้าที่กำหนด

2.ตามอนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยกฎหมายทะเลข้อบทที่ 56 (1) เขตเศรษฐกิจจำเพาะ (Exclusive Economic Zone: EEZ) เป็นอาณาเขตทางทะเลที่รัฐชายฝั่งไม่มีอำนาจอธิปไตย (Sovereignty) แต่มีสิทธิอธิปไตย (Sovereign rights) ในการสำรวจและแสวงผลประโยชน์ รวมถึงการอนุรักษ์ทรัพยากรธรรมชาติทั้งที่มีชีวิตและไม่มีชีวิตในท้องทะเล พื้นดินท้องทะเลและใต้ผิวดินท้องทะเล
6.มีข้อมติที่ออกโดยสมัชชาใหญ่เกี่ยวกับ IUU เช่น ข้อมติที่ A/Res/54/32 ว่าด้วย Agreement for the Implementation of the Provisions of the United Nations Convention on the Law of the Sea of 10 December 1982 relating to the Conservation and Management of Straddling Fish Stocks and Highly Migratory Fish Stocks; ข้อมติที่ A/Res/55/7 ว่าด้วย Oceans and the law of the sea; ข้อมติที่ A/Res/57/142 ว่าด้วย Large-scale pelagic driftnet fishing, unauthorized fishing in zones of national jurisdiction and on the high seas/illegal, unreported and unregulated fishing, fisheries bycatch and discards, and other developments เป็นต้น
 
 
15.ข้อยกเว้นตาม Article XX มีหลายข้อย่อยตั้งแต่ข้อ (a) – (j) รัฐสามารถอ้างข้อยกเว้นได้หลายประการ เช่น ข้อยกเว้นเรื่องศีลธรรม สุขอนามัย ผลิตภัณฑ์นักโทษ การอนุรักษ์ทรัพยากรธรรมชาติ เป็นต้น แต่ที่ผ่านมาองค์กรระงับข้อพิพาทของ WTO ตีความข้อยกเว้นไว้เคร่งครัดมาก ยกตัวอย่างเช่น ในอดีตสหรัฐอเมริกาอ้างข้อยกเว้นเรื่องการอนุรักษ์ทรัพยากรธรรมชาติข้อ (g) ในคดี Shrimp-Turtle case หรือในคดี Gambling case สหรัฐอเมริกาอ้างข้อยกเว้นเรื่องศีลธรรม หรือกรณีล่าสุดปีที่แล้ว คดี EC- Seal products สหภาพยุโรปอ้างข้อยกเว้นเรื่องศีลธรรมกับเรื่อง Animal welfare ทั้ง 3 ตัวอย่างไม่ผ่านเงื่อนไขที่เรียกว่า Chapeaux requirement กล่าวคือ การใช้มาตรการทางการค้ามีลักษณะเลือกปฏิบัติหรือกีดกันทางการค้าอย่างแอบแผง
 
 
 
 
 
เท่าไรก็ได้ การสนับสนุนจากคุณ คือการร่วมสร้างและรักษาสื่อเสรี ‘ประชาไท’ ... ร่วมสนับสนุนเรา
โอนเงิน พร้อมเพย์ PromptPay "มูลนิธิสื่อเพื่อการศึกษาของชุมชน" 0993000060423
โอนเงิน PayPal คลิกที่นี่ https://paypal.me/prachatai
ติดตามประชาไทอัพเดท ได้ที่:
เฟซบุ๊ก https://fb.me/prachatai
ทวิตเตอร์ https://twitter.com/prachatai
LINE ไอดี = @prachatai