จดหมายเปิดผนึกถึงอาจารย์วิษณุ

ผมนั่งฟังอาจารย์แถลงถึงเหตุผลในการที่รัฐบาลจะใช้วิธีออกคำสั่งทางปกครองเรียกให้นายกยิ่งลักษณ์รับผิดชดใช้ค่าสินไหมทดแทนตามพระราชบัญญัติความรับผิดในทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. 2539 และพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 โดยอาจารย์ให้เหตุผลว่าเป็นขั้นตอนปกติตามกฎหมายที่บังคับใช้มาแล้วกว่า 19 ปี ดำเนินการมากว่า 5,000 คดี ที่สำคัญคือรัฐไม่ใช่คู่กรณี หรือมีอคติ หรือมีส่วนได้เสีย เงินค่าสินไหมคดีนี้ไม่ได้เข้ากระเป๋าอาจารย์หรือพลเอกประยุทธ์ หากใช้วิธีฟ้องคดีแพ่งธรรมดารัฐบาลจะเสียเปรียบรูปคดี นั้น ผมขอใช้ความรู้ที่อาจารย์ได้อบรมสั่งสอนผมมาตั้งแต่เป็นนิสิตจนแม้ทุกวันนี้เมื่อติดขัดปัญหาข้อกฎหมายใดๆ ก็ยังได้รับความเมตตาจากอาจารย์ให้ความรู้มาตลอด จึงขอเห็นแย้งด้วยความเคารพ ดังนี้

1. เจตนารมณ์หรือเหตุผลในการออกพระราชบัญญัติความรับผิดในทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. 2539 ปรากฏในหมายเหตุท้ายพระราชบัญญัติคือต้องการคุ้มครองเจ้าหน้าที่รัฐและบุคคลภายนอกในมูลละเมิด ดังปรากฏความตอนหนึ่งในหมายเหตุว่า "เมื่อการที่ทำไปทำให้หน่วยงานของรัฐต้องรับผิดต่อบุคคลภายนอกเพียงใดก็จะมีการฟ้องไล่เบี้ยเอาจากเจ้าหน้าที่เต็มจำนวนนั้น"

2. จากเหตุผลดังกล่าวจึงต้องประกอบด้วยคู่กรณีสามฝ่ายคือ (1) เจ้าหน้าที่ของรัฐไปทำความเสียหายให้กับบุคคลภายนอก (2) หน่วยงานของรัฐชดใช้ค่าสินไหมทดแทนแก่บุคคลภายนอก และ (3) รัฐใช้คำสั่งทางปกครองเรียกให้เจ้าหน้าที่ของรัฐชดใช้เงินจำนวนดังกล่าวคืนหากปรากฏว่าเจ้าหน้าที่ได้กระทำไปโดยจงใจหรือประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรง (ตามมาตรา 8) แต่กรณีของนายกยิ่งลักษณ์ไม่มีบุคคลภายนอกเข้ามาเกี่ยวข้อง แต่เป็นเรื่องระหว่างรัฐบาลของพลเอกประยุทธ์ที่ยึดอำนาจมาจากรัฐบาลนายกยิ่งลักษณ์โดยมีข้อกล่าวหาว่าโครงการรับจำนำข้าวทำให้ประเทศชาติเสียหาย แบบนี้อาจารย์ยังบอกว่าไม่ใช่คู่กรณี ไม่มีอคติ หรือไม่มีส่วนได้เสียอีกหรือครับ การมีส่วนได้เสียไม่ได้หมายความว่าเงินค่าสินไหมทดแทนต้องเข้ากระเป๋าใคร แค่การที่พลเอกประยุทธ์ยึดอำนาจจากรัฐบาลนายกยิ่งลักษณ์ก็ถือเป็นคู่กรณีที่เป็นปฏิปักษ์ทางการเมืองและมีส่วนได้เสียแล้วตามกฎหมาย

3. ส่วนที่อาจารย์บอกว่ากฎหมายฉบับนี้ใช้มากว่า 19 ปี ดำเนินการมากว่า 5,000 คดี พร้อมกับยกตัวอย่างคดีสำคัญเช่น คดีรถและเรือดับเพลิง คดีจัดหาเรือขุดเอลลิคอท คดีคลองด่าน หรือคดีที่ดินสถานีขนส่งหมอชิต นั้น จำนวน 5,000 กว่าคดีรวมถึงคดีที่ยกตัวอย่างมาล้วนเข้าหลักเกณฑ์ตามที่กล่าวในข้อ 2. ทั้งสิ้นคือมีคู่กรณี 3 ฝ่าย ดังเช่น กรณีรถและเรือดับเพลิง เป็นกรณีที่รัฐได้จ่ายเงินค่าสินค้าให้กับบุคคลภายนอกแล้วจึงเอาจำนวนที่รัฐต้องจ่ายไปนั้นมาเรียกร้องให้ผู้เกี่ยวข้องรับผิดชดใช้คืน ส่วนกรณีของนายกยิ่งลักษณ์ไม่มีบุคคลภายนอก แต่ถูกดำเนินคดีจากการกำกับนโยบายในโครงการช่วยเหลือชาวนาที่เป็นไปตามรัฐธรรมนูญและแถลงนโยบายดังกล่าวต่อรัฐสภาแล้ว

4. หลักการสำคัญยิ่งอย่างหนึ่งของ "หลักนิติธรรม" คือ ความเป็นธรรมในการบังคับใช้กฎหมาย (fairness in the application of the law) จากผู้ที่ไม่มีส่วนได้เสียอันเป็นหลักการสำคัญที่กฎหมายไทยให้การยอมรับมาช้านาน แม้ในการพิจารณาคดีผู้พิพากษาอาจถูกคัดค้านจากคู่ความหรือมีสิทธิขอถอนตัวจากการพิจารณาคดีได้หากมีผลประโยชน์ได้เสียเกี่ยวข้องอยู่ในคดีนั้น ตามมาตรา 11 (1) แห่งประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง การที่รัฐบาลพลเอกประยุทธ์ซึ่งเป็นปฏิปักษ์และเป็นคู่กรณีที่มีส่วนได้เสียทางการเมืองจะมาใช้คำสั่งทางปกครองจึงไม่ชอบด้วยหลักนิติธรรม

5. อาจารย์ก็บอกเองว่าเรื่องนี้รัฐมีทางดำเนินการได้สองทาง คือการฟ้องคดีแพ่งต่อศาลยุติธรรมซึ่งกระทำได้และเคยทำมาแล้วตามคำพิพากษาศาลฎีกาที่ 2345/2548 ซึ่งผมเห็นว่าหากรัฐเลือกดำเนินการในทางนี้จะไม่ขัดกับหลักการที่เคยทำมา เพราะการใช้คำสั่งทางปกครองที่ผ่านมามีบุคคลภายนอกมาเกี่ยวข้องทั้งสิ้นตามที่กล่าวข้างต้น ส่วนกรณีนายกยิ่งลักษณ์มีความแตกต่างกับคดีที่ผ่านมาโดยสิ้นเชิง การให้ศาลยุติธรรมที่เป็นคนกลางไม่มีส่วนได้เสียเป็นผู้พิจารณาความเสียหายจะมีความชอบธรรมกว่าการใช้บุคคลในรัฐบาลที่ไปยึดอำนาจจากรัฐบาลก่อนมาเป็นผู้กำหนดความเสียหายและออกคำสั่งทางปกครองเสียเอง การฟ้องคดีแพ่งไม่ทำให้ส่วนรวมเสียประโยชน์ รัฐไม่ต้องตกเป็นจำเลยและไม่ทำให้ถูกถอดถอนรวมทั้งไม่อาจถูกผู้ที่เคยถูกดำเนินคดีด้วยคำสั่งทางปกครอง 5,000 คดี มาร้องขอความเป็นธรรมให้ไปฟ้องเป็นคดีแพ่งธรรมดาได้เนื่องจากคดีเหล่านั้นดำเนินการไปแล้วหรือสิ้นสุดไปแล้ว อีกทั้งเป็นดุลพินิจของรัฐที่จะเลือกดำเนินการทางใดทางหนึ่งได้ดังที่เคยปฏิบัติมาแล้วตามคำพิพากษาฎีกาข้างต้น ยกเว้นจะเป็นไปตามที่อาจารย์บอกคือรัฐบาลกลัวเสียเปรียบรูปคดีเลยเลือกวิธีเอาเปรียบนายกยิ่งลักษณ์แทน

6. เหตุผลที่นายกยิ่งลักษณ์และพวกผมต่อสู้ในเรื่องนี้เพื่อต้องการผดุงหลักนิติธรรมที่เป็นหลักการสำคัญในการปกครองประเทศ การที่พลเอกประยุทธ์ในฐานะหัวหน้า คสช ต้องใช้อำนาจตามมาตรา 44 ของรัฐธรรมนูญชั่วคราวออกคำสั่งที่ 39/2558 เพื่อคุ้มครองเจ้าหน้าที่ที่กระทำตามคำสั่งในโครงการรับจำนำข้าว ยังไม่ทำให้อาจารย์เห็นหรือครับว่ากระบวนการในเรื่องนี้มีความผิดปกติและไม่ชอบธรรมจึงต้องออกคำสั่งมาคุ้มครองเจ้าหน้าที่ดังกล่าว ทางแก้ในเรื่องนี้มีอยู่แล้วคือการให้เจ้าหน้าที่รวบรวมหลักฐานส่งอัยการสูงสุดให้ฟ้องเป็นคดีแพ่งในมูลละเมิด นอกจากจะลดข้อครหาในทุกเรื่องแล้วความจำเป็นที่ต้องพึ่งคำสั่งที่ 39/2558 ก็ไม่มีอีกต่อไป

ผมดีใจที่ได้ยินอาจารย์กล่าวว่าในชั้นนี้รัฐบาลจะเลือกการออกคำสั่งทางปกครองเว้นแต่จะมีเหตุผลที่ดีกว่า ผมจึงกราบเรียนเหตุผลข้างต้นมาประกอบกับหลักการที่เคยถูกสอนมาว่า "ในสังคมที่ปกครองด้วยกฎหมายเราเรียกสังคมนั้นว่านิติรัฐหรือ legal state แต่กฎหมายจะต้องอยู่บนหลักนิติธรรม (rule of law) จึงจะได้รับการยอมรับจากทุกฝ่ายรวมถึงฝ่ายที่ถูกบังคับตามกฎหมายนั้นด้วย หาไม่แล้วการบังคับตามกฎหมายดังกล่าวจะไม่สร้างการยอมรับในกระบวนยุติธรรม เพราะแม้จะเป็นไปตามกฎหมาย (legality) แต่ยังขาดหัวใจสำคัญคือ "ความชอบธรรม" (legitimacy) อันจะกลายเป็นสังคมที่บังคับให้เป็นไปตามกฎหมาย (rule by law) แต่ปราศจากหลักนิติธรรม (rule of law)" ขอให้อาจารย์พิจารณาด้วยความรอบคอบอีกครั้งครับ

วัฒนา เมืองสุข