การปฏิรูปที่ดินในประเทศไทย
การจัดการที่ดินในประเทศไทยในอดีต มีความสำคัญไม่มากนักเนื่องด้วยพื้นที่รกร้างว่างเปล่ามีปริมาณมาก การทำศึกสงครามในอดีตก็มิใช่เพื่อการขยายดินแดน หรืออาณาเขต แต่เป็นการสงครามเพื่อการแย่งชิงผู้คน ที่เป็นแรงงานสำคัญในการขับเคลื่อนเศรษฐกิจ เพราะว่าการผลิตเพื่อการค้ายังไม่ขยายตัวอย่างกว้างขวาง เช่นในสมัยอยุธยา หรือในสมัยรัตนโกสินทร์ตอนต้นไม่มีการหวงห้ามการบุกเบิกป่ามาเป็นที่ทำกิน รวมถึงมีการส่งเสริมให้ราษฎรบุกเบิกป่าเป็นนา เช่น ถ้าใครบุกเบิกป่าเป็นนาจะได้รับการยกเว้นภาษี เป็นเวลา 3 ปี เป็นต้น
ปัญหาของรัฐไทยจึงมิใช่การบุกรุกแผ้วถางที่ป่าเป็นที่ทำกิน แต่ปัญหา คือ รัฐไม่สามารถที่จะเก็บภาษีจากการใช้ประโยชน์จากที่ดินนั้นๆ ได้ (ชัยวัฒน์ วงศ์วัฒนศานต์:2522 อ้างใน, ฝ่ายทรัพยากรธรรมชาติ และสิ่งแวดล้อม สถาบันวิจัยเพื่อพัฒนาประเทศไทย 2535:54) ภายหลังการทำสนธิสัญญาเบาว์ริ่ง ในปี พ.ศ. 2398 ทำให้มีการผลิตเพื่อการค้า โดยเฉพาะข้าวขยายตัวในพื้นที่ราบลุ่มภาคกลาง แต่พื้นที่รกร้างว่างเปล่าก็ยังคงมีปริมาณมากอยู่ จึงไม่มีความจำเป็นที่รัฐจะสงวนหวงห้ามมิให้มีการใช้ที่ดินในรูปแบบต่างๆ
แม้ในสมัยรัชกาลที่ 5 จะเริ่มมีการจัดทำแผนที่จำลองไว้ในโฉนดที่จะมีการรังวัดแบบสมัยใหม่ตามประกาศ ออกโฉนดที่ดิน ร.ศ. 120 (พ.ศ. 2444) โดยวางหลักการเดินรางวัด ออกแบบโฉนดใหม่ ซึ่งเป็นการออกหนังสือสำคัญแสดงสิทธิในที่ดินที่แน่นอนกว่าเดิม และออกให้แก่ผู้มีสิทธิในที่ดินอยู่แล้ว โดยเอาหลักฐานเก่ามาเปลี่ยนหลักฐานแบบใหม่ แต่เนื่องจากที่ดินยังมีมาก กฎหมายจึงกำหนดให้ผู้ที่ยังมิได้จับจองสามารถมาขอจับจอง และออกโฉนดอย่างใหม่ให้ไปในคราวเดียวกันได้ แต่ต้องเสียเงินค่าจองที่ดินจำนวนหนึ่งด้วย ในปี พ.ศ. 2470 คณะกรรมการพิจารณาวางโครงการเรื่องที่ดินของประเทศ ได้มีความเห็นว่า ประเทศไทยยังมีที่ดินอยู่อีกมาก โดยส่วนใหญ่เป็นเป็นป่าดงที่ไม่มีการทำประโยชน์ ถึงแม้จะมีการบุกรุกแผ้วถางป่าซึ่งเป็นการกระทำที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย แต่ก็ช่วยแปรสภาพป่าให้เป็นไร่นาจึงควรยึดเป็นนโยบายที่จะไม่เอาโทษผู้บุกรุกที่ดินของรัฐ เพราะทางราชการไม่ประสงค์ให้เอกชนถือครองที่ดินแปลงใดก็สามารถไล่ออกไปได้ (ชัยวัฒน์ วงศ์วัฒนศานต์:2526 อ้างใน, ฝ่ายทรัพยากรธรรมชาติ และสิ่งแวดล้อม สถาบันวิจัยเพื่อพัฒนาประเทศไทย 2535:54 และ อัจฉรา รักยุติธรรม 2548:13)
ความเปลี่ยนแปลงของการถือครองที่ดิน หรือการบุกเบิกที่ทำกินในป่าเริ่มมีมาตั้งแต่ ทศวรรษที่ 2500 ที่มีแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ในช่วงเวลานี้มีการขยายตัวของการค้า และการปลูกพืชเชิงพาณิชย์อย่างกว้างขวาง แต่ภาครัฐก็มิได้ให้ความสำคัญต่อการบุกรุกป่า หรือที่สาธารณะเพื่อปลูกพืชไร่ หรือแปรสภาพให้เป็นพื้นที่ทำการเกษตร นอกจากนี้จากงานของ อานันท์ กาญจนพันธุ์ และมิ่งสรรพ์ ขาวสอาด (2538:43) ชี้ให้เห็นว่าการบุกเบิกพื้นที่ป่าเกิดจากหลายปัจจัย เช่น
- การที่ภาครัฐได้มีการให้สัมปทานป่าไม้ทั้งบริษัทต่างประเทศ และบริษัทของคนไทยเพื่อนำไปทำหมอนรถไฟ ทำให้ไม้ใหญ่หมดไป จึงทำให้สะดวกต่อการบุกเบิกที่ดินทำกิน
- การขยายตัวของพืชพาณิชย์ โดยเฉพาะยาสูบ อ้อย และถั่วลิสง กระตุ้นให้เกิดความต้องการขยายพื้นที่เพาะปลูกเข้าไปในพื้นที่ดอน
- การที่ทางภาครัฐเริ่มกำจัดโรคมาลาเรียด้วยยาดีดีที ช่วยลดปัญหาโรคภัยไข้เจ็บในป่าลงได้มาก ทำให้ชาวบ้านสามารถตั้งชุมชนในเขตพื้นที่ป่าได้
- ทางราชการได้เข้าไปจัดตั้งชุมชนในเขตป่าเป็นหมู่บ้านทางราชการ เก็บภาษีบำรุงท้องที่ (ภ.บ.ท. 5) และในปี พ.ศ. 2498 ภาครัฐได้ให้มีการแจ้งสิทธิครอบครองและออกเอกสาร ส.ค. 1 แม้ไม่ใช่เอกสารสิทธิ แต่ชาวบ้านถือว่าเป็นเอกสารสิทธิชนิดหนึ่ง แนวทางปฏิบัติเหล่านี้ทำให้ชาวบ้านเข้าใจว่ารัฐบาลส่งเสริมการบุกเบิกพื้นที่ป่า
จะเห็นได้ว่าจากการขยายตัวของการปลูกพืชเชิงพาณิชย์ การสนับสนุนของภาครัฐทั้งทางตรงและทางอ้อม การเพิ่มของประชากรเป็นปัจจัยสำคัญที่ทำให้เกิดการขยายตัวของการบุกเบิกที่ดินในเขตป่ามากขึ้น แต่อย่างไรก็ตามการบุกเบิกพื้นที่ป่าในสมัยนั้นก็ไม่ถือว่าบุกรุกป่า เพราะพื้นที่ยังมีอยู่จำนวนมาก กอปรกับรัฐมีนโยบายส่งเสริมการปลูกพืชไร่เชิงพาณิชย์จึงไม่การป้องปราม คนที่เข้าไปอยู่ในเขตป่าสมัยนี้จึงเป็น “ผู้บุกเบิก” ซึ่งตอนหลังกลายเป็น “ผู้บุกรุก” (ดูเพิ่มใน, อานันท์ กาญจนพันธุ์ และมิ่งสรรพ์ ขาวสอาด:2538)
ความหมายที่หลากหลายของการปฏิรูปที่ดิน
การปฏิรูปที่ดินมีความหมายที่หลากหลาย ส่วนสำคัญคือ การทำให้ที่ดินไม่กระจุกตัวอยู่ในความครอบครองของคนกลุ่มน้อย สามารถแบ่งออกเป็นการปฏิรูปอย่างแคบหรือย่างจำกัด และอย่างกว้าง(สมภพ มานะรังสรรค์ 2521:7-8)
การปฏิรูปอย่างแคบ คือ การเปลี่ยนระบบการถือครองที่ดิน หรือการเปลี่ยนกรรมสิทธิ์ในที่ดิน ตามการจำกัดความของ ประดิษฐ์ มัชฌิมา (2519:50 อ้างใน, สมภพ มานะรังสรรค์ 2521:7-8) คือ
- การให้หลักประกันการเช่าที่ดินให้มั่นคงและให้โอกาสแก่ผู้เช่ามีโอกาสในกรรมสิทธิ์ในที่ดินได้กว้างขวางยิ่งขึ้น
- การควบคุมการใช้ที่ดินโดยรัฐบาล เพื่อดำเนินการตามโครงการต่างๆ เช่น การจัดรูปที่ดิน (Land Consolidation) หรือจำกัดการใช้ที่ดินของเอกชน
- การจัดนิคมของรัฐบาล (Land Settlement)
- การโอนกรรมสิทธิ์ในที่ดิน ให้แก่เกษตรกรผู้เช่า
- การเวนคืน การแบ่งแยก และการจัดสรรที่ดินที่ถือครองเสียใหม่
- การเวนคืนที่ดินของชาติ เพื่อผลการจำกัดกรรมสิทธิ์ในที่ดินเอกชน (Land Nationalization)
- การเวนคืนที่ดินของชาติเพื่อนำไปสู่ระบบนารวม
กล่าวโดยสรุปว่า การปฏิรูปที่ดินโดยแคบ คือ การจัดสรรการกระจายการถือครองที่ดินใหม่ เพื่อผลประโยชน์ของเกษตรกรรายเล็กรายน้อย และเกษตรกรที่ไม่มีที่ดินทำกินเป็นของตนเอง โดยมีจุดมุ่งหมายในการลดช่องว่างทางฐานะความเป็นอยู่ของคนในสังคมโดยรวม ส่วนการปฏิรูปที่ดินในความหมายแบบกว้างตามคำจำกัดความของ ประดิษฐ์ มัชฌิมา (2519:51 อ้างใน, สมภพ มานะรังสรรค์ 2521:9-10) มีรายละเอียด คือ
- การจัดระบบที่ดินใหม่เพื่อให้เกษตรกรได้มีกรรมสิทธิ์ในที่ดิน หรือมีหลักประกันและเป็นธรรมในการเช่าที่ดิน
- การกำหนดขั้นสูงของการถือครองที่ดิน
- การจัดระบบการเช่าที่ดินหรือการเก็บภาษีที่ดินที่เป็นธรรม
- การให้สินเชื่อทางการเกษตร
- การปรับปรุงและบำรุงดิน
- การจัดระบบการตลาดเกษตร
- การจัดระบบชลประทาน
- การจัดหาเงินทุนเพื่อการปฏิรูปที่ดิน
หรือพูดอย่างย่นย่อว่าเป็นการกระจายการถือครองที่ดิน และลดความเหลื่อมล้ำในสังคม
ความพยายามในการปฏิรูปที่ดินในสังคมไทยมีมาหลายครั้ง การปฏิรูปที่ดินในสังคมไทยตั้งแต่เริ่มมีการเปลี่ยนแปลงการปกครองจากสมบูรณาญาสิทธิราชมาเป็นระบอบประชาธิปไตย ในปี พ.ศ. 2475 โดยอาจารย์ปรีดี พนมยงค์ ได้เสนอแนวคิดการปฏิรูปที่ดินในสมุดปกเหลืองในปี พ.ศ. 2476 (สมภพ มานะรังสรรค์ 2521:17-18) ให้โอนกรรมสิทธิ์ที่ดินให้เป็นของรัฐในรูปแบบสหกรณ์ แต่ได้รับการต่อต้านและไม่สามารถนำมาใช้ได้
ในปี พ.ศ. 2493 รัฐบาลได้ออกกฎหมายควบคุมค่าเช่านา โดยกำหนดให้มีการเก็บค่าเช่านาเฉลี่ยสูงสุดไม่เกิน 25% ของผลผลิต แต่ไม่มีผลในทางปฏิบัติมากนัก กฎหมายนี้มีการประกาศใช้ควบคุมค่าเช่าในท้องที่ 22 จังหวัด ต่อมาในสมัยรัฐบาลนายสัญญา ธรรมศักดิ์ ในปี พ.ศ. 2517 ได้ปรับปรุงกฎหมายดังกล่าว โดยกำหนดให้มีคณะกรรมการควบคุมค่าเช่านาในระดับอำเภอ และจังหวัด มีการประกาศใช้ทั่วประเทศแต่ไม่มีผลต่อการบังคับใช้มากนัก(เกริกเกียรติ พิพัฒน์เสรีธรรม 2525:104)
ในปี พ.ศ. 2497 ได้มีการออก พ.ร.บ. จัดสรรที่ดินเพื่อความเป็นธรรมในสังคม โดยมีวัตถุประสงค์ช่วยเหลือชาวไร่ชาวนาที่ถูกฉ้อโกงที่ดินโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ได้มีโอกาสเรียกร้องที่ดินของตนกลับคืนมา แต่กฎหมายฉบับนี้ก็มีผลบังคับใช้ในระยะเวลาสั้นๆ เท่านั้น เพราะศาลฎีกาได้ตีความว่ากฎหมายฉบับนี้ขัดกับรัฐธรรมนูญที่มีผลบังคับใช้ในขณะนั้น(เกริกเกียรติ พิพัฒน์เสรีธรรม 2525)
ในปีเดียวกันนั้น (2497) ได้มีความพยายามที่จะจำกัดขนาดการถือครองที่ดินสำหรับเอกชน โดยมีการตรา พ.ร.บ. ให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดินปี พ.ศ. 2497 ได้กำหนดจำนวนสูงสุดที่เอกชนแต่ละคนจะมีกรรมสิทธิ์ในที่ดิน ดังนี้ คือ
- ที่ดินเพื่อเกษตรกรรม ไม่เกินคนละ 50 ไร่
- ที่ดินเพื่ออุตสาหกรรม ไม่เกินคนละ 10 ไร่
- ที่ดินเพื่อพาณิชยกรรม ไม่เกินคนละ 5 ไร่
- ที่ดินเพื่อที่อยู่อาศัย ไม่เกินคนละ 5 ไร่
กฎหมายดังกล่าวจะมีผลบังคับใช้เมื่อครบ 7 ปี นับตั้งแต่มีการตรากฎหมายฉบับดังกล่าว แต่ก่อนที่กฎหมายฉบับนี้จะมีการบังคับใช้ จอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ ได้ทำการรัฐประหารและออกประกาศคณะปฏิวัติฉบับที่ 49 ลงวันที่ 13 มกราคม 2503 ยกเลิกการจำกัดขนาดการถือครองที่ดิน (เกริกเกียรติ พิพัฒน์เสรีธรรม 2525)
อย่างไรก็ตามจากปัจจัยหลายปัจจัยที่ทำให้ที่ดินมีมูลค่าเพิ่มมากขึ้น รวมถึงการกระจุกตัวของการถือครองที่ดินที่ตกอยู่ในมือคนรวยเพียงร้อยละ 10 ซึ่งคนกลุ่มนี้ถือครองที่ดินมากกว่า 100 ไร่ ในขณะที่ราษฎรและคนจนอีกร้อยละ 90 ถือครองที่ดินน้อยกว่า 1 ไร่ (พงษ์ทิพย์ สำราญจิตน์ ใน อัจฉรา รักยุติธรรม (บรรณาธิการ) 2548:28) และไร้ที่ดินทำกิน หรือมีก็ไม่พอต่อการทำเกษตรกรรม ซึ่งนับว่าการปฏิรูปการถือครองที่ดินในสังคมไทยยังไม่ประสบความสำเร็จ และนับวันช่องว่างการถือครองที่ดินจำนวนมากยิ่งกระจุกตัวอยู่ในมือคนส่วนน้อย และทำให้เกิดการเรียกร้องให้แก้ไขปัญหาในหลายรูปแบบ เช่น กรณีของสมัชชาคนจน เครือข่ายปฏิรูปที่ดินภาคอีสาน เครือข่ายเกษตรกรภาคเหนือ (คกน.) เป็นต้น ซึ่งเกิดจากนโยบายของภาครัฐที่ทำให้เขาเหล่านั้นประสบปัญหาในหลายรูปแบบ
การปฏิรูปที่ดินรูปแบบหนึ่ง คือ การออก ส.ป.ก. (การปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม) เพื่อปรับปรุงสิทธิและการถือครองที่ดินเพื่อเกษตรกรรม รวมถึงการจัดที่อยู่อาศัยในที่ดินเพื่อเกษตรกรรมการนำพื้นที่ป่าเสื่อมโทรมมาให้ประชาชนทำประโยชน์ โดยรัฐให้ความช่วยเหลือในการพัฒนาอาชีพเกษตรกรรม การปรับปรุงทรัพยากรและปัจจัยการผลิตตลอดจนการผลิตและจำหน่ายให้เกิดผลดียิ่งขึ้น แต่กรรมสิทธิ์ในที่ดินยังเป็นของรัฐอยู่ โดยที่ดิน ส.ป.ก. จะเป็นพื้นที่เกษตรกรรม ห้ามทำกิจกรรมประเภทอื่น เช่น รีสอร์ท สนามกอล์ฟ เป็นต้น ไม่สามารถกระทำได้ และสิทธิในการใช้ประโยชน์ให้เป็นของทายาทไม่สามารถจำหน่าย จ่าย โอน ให้บุคคลอื่นได้ แต่ในปัจจุบันกลับพบว่าพื้นที่ ส.ป.ก. จำนวนมากได้เปลี่ยนมือไปเป็นของนายทุน หรือไม่ก็มีการทุจริตเอื้อประโยชน์ออก ส.ป.ก. ให้นายทุน เช่น กรณีการออก ส.ป.ก. ให้สามีของ ส.ส. พรรคประชาธิปัตย์ จนทำให้รัฐบาลนายกชวน หลีกภัย (2535-2538) ยุบสภา และยังมีกรณีวังน้ำเขียว (พ.ศ.2535) ที่ดิน ส.ป.ก. จำนวนมากได้ตกอยู่ในการครอบครองของนายทุน และใช้ผิดวัตถุประสงค์
การออก พ.ร.บ. ปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม ในปี พ.ศ. 2518 ได้กำหนดขอบเขตของการปฏิรูปที่ดินไว้ว่า “การปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม หมายความว่า การปรับปรุงเกี่ยวกับสิทธิและการถือครองที่ดินเพื่อเกษตรกรรมนั้น โดยรัฐนำที่ดินของรัฐ หรือที่ดินที่รัฐจัดซื้อหรือเวนคืนจากเจ้าของที่ดิน ซึ่งมิได้ทำประโยชน์ในที่ดินนั้นด้วยตนเอง หรือที่ดินเกินสิทธิตาม พ.ร.บ. นี้ เพื่อจัดให้แก่เกษตรกร ผู้ไม่มีที่ดินของตนเองหรือเกษตรกรที่มีที่ดินเล็กน้อยไม่เพียงพอต่อการยังชีพ และสถาบันเกษตรกรได้เช่าซื้อ เช่าหรือเข้าทำประโยชน์โดยรัฐให้ความช่วยเหลือในการพัฒนาอาชีพเกษตรกรรม การปรับปรุงทรัพยากรและปัจจัยการผลิต ตลอดจนการผลิตและจำหน่ายให้เกิดผลดียิ่งขึ้น” (สมภพ มานะรังสรรค์ 2521:21-22) ตาม พ.ร.บ. ฉบับนี้ได้มีการตั้งสำนักงานปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม (ส.ป.ก.) มีวัตถุประสงค์ คือ
- เพื่อปรับปรุงสิทธิการถือครองที่ดินเพื่อเกษตรกรรม ให้เกษตรกรผู้ทำประโยชน์มีโอกาสได้เป็นเจ้าของที่ดิน หรือมีที่ดินในการประกอบอาชีพเกษตรกรรมอย่างถาวร
- เป็นการกระจายรายได้จากผู้ที่ร่ำรวยให้แก่เกษตรกรที่ยากจน ลดช่องว่างทางรายได้เพื่อเพิ่มความเป็นธรรมในสังคม
- เพื่อพัฒนาอาชีพเกษตรกรรม ให้สามารถใช้ที่ดินอย่างมีประสิทธิภาพ ปรับปรุงปัจจัยการผลิตให้มีราคาสูงขึ้น
- สร้างความเจริญให้แก่ท้องถิ่นชนบทอันจะส่งผลดีต่อความมั่นคงของประเทศชาติ (สมภพ มานะรังสรรค์ 2521:21-22)
การตั้งสำนักงานปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม (ส.ป.ก.) พบว่าไม่ประสบผลสำเร็จเท่าที่ควรเพราะพื้นที่ที่ ส.ป.ก. เข้าไปทำการปฏิรูปล้วนอยู่ในอำนาจของหน่วยงานอื่นถึง 6 หน่วยงาน เช่น กรมป่าไม้ กรมธนารักษ์ กรมศาสนา เป็นต้น ทำให้การดำเนินการของ ส.ป.ก. ไม่ประสบผลสำเร็จในการกระจายการถือครองที่ดินให้เกษตรกรเท่าที่ควร[1] ดูอย่างกรณี ส.ส. ปารีณา ที่เป็นข่าวทั้งที่ไม่มีสิทธิ์ในการครอบครองหรือได้ ส.ป.ก. กลับพบว่ามีเอกสาร ส.ป.ก. กว่า 1,700 ไร่ ซึ่งแสดงให้เห็นความหละหลวมของการตรวจสอบสิทธิการถือครอง เพื่อให้ถึงมือเกษตรกรอย่างแท้จริง
ความล้มเหลวในการกระจายการถือครองที่ดิน
การกระจายการถือครองที่ดินที่ยังไม่ประสบความสำเร็จ ดูได้จากตัวเลขการขึ้นทะเบียนคนจนทั่วประเทศของศูนย์อำนวยการต่อสู้เพื่อเอาชนะความยากจนแห่งชาติ (ศตช.) ในปี พ.ศ.2547 พบว่ามีคนจนและเกษตรกรรายย่อย มาขึ้นทะเบียนเพื่อขอรับความช่วยเหลือด้านที่ดินกว่า 4 ล้านคน(ใช้เกณฑ์รายได้คนจนที่ต่ำกว่า 20,000 บาทต่อปี) และยืนยันต้องการความช่วยเหลือจำนวน 2,217,546 ราย จำแนกเป็น ไม่มีที่ดินทำกินจำนวน 889,022 ราย มีที่ดินทำกินแต่ไม่เพียงพอ จำนวน 517,263 ราย มีที่ดินแต่ไม่มีเอกสารสิทธิ์ 811,279 ราย” ที่ดินร้อยละ 90 อยู่ในมือคนเพียงร้อยละ 10 ที่ดินที่จัดสรรไปให้ประชาชนก็ถูกนำไปขายต่อ พื้นที่ในเขตปฏิรูปจำนวนมากอยู่ในมือผู้มีอิทธิพลที่ทำให้การจัดสรรเป็นไปไม่ได้ (สมัชชาปฏิรูปประเทศไทย1 หลัก 3 2554:1/6 ) ที่ดินทั้งประเทศมีจำนวนมากที่ถูกทิ้งให้รกร้างว่างเปล่าไม่ได้ใช้ประโยชน์ ที่ดินเหล่านี้เป็นของนายทุนขนาดใหญ่ ซึ่งเป็นผลมาจากการเก็งกำไรที่ดินตั้งแต่ทศวรรษที่ 2530 ช่วงที่เศรษฐกิจมีการขยายตัวทำให้ราคาที่ดินสูงขึ้นอย่างมาก และเป็นเหตุผลที่สำคัญที่ทำให้ประเทศไทยไม่มีการเก็บภาษีที่ดินในอัตราก้าวหน้า และอัตราภาษีที่ดินมีการเก็บน้อยมาก รวมถึงไม่มีการจำกัดการถือครองที่ดิน ทำให้ที่ดินกระจุกตัวอยู่ในการครอบครองของนายทุน
ยังมีกฎหมายที่ดินมีวัตถุประสงค์แตกต่างกันอีกนอกจากเพื่อป้องกันการบุกรุกที่ดินของรัฐ และการจัดที่ดินให้แก่ราษฎรที่ยากไร้ (หรือมีที่ดินทำกินไม่พอเพียง) ได้แก่ วัตถุประสงค์เพื่อป้องกันการได้มาซึ่งที่ดินของคนต่างด้าว โดยมีการกลั่นกรองคุณสมบัติของบุคคลที่จะเข้ามาเป็นสมาชิก และเพื่อพัฒนาโครงสร้างพื้นฐาน เช่น พ.ร.บ.สหกรณ์นิคม พ.ศ. 2483 พ.ร.บ.การจัดที่ดินเพื่อการครองชีพ พ.ศ. 2485 แก้ไข พ.ศ. 2511 และ พ.ร.บ.ปฏิรูปที่ดินเพื่อการเกษตรกรรม พ.ศ. 2518 แก้ไข พ.ศ. 2532 ซึ่งการปฏิบัติตามกฎหมายข้างต้นขัดแย้งกันเองและไม่สามารถปฏิบัติได้จริง ทำให้การปฏิรูปที่ดินในสังคมไม่เกิดผลในทางปฏิบัติ (ศยามล ไกรยูรวงศ์ และคณะ 2549:108-110)
นอกจากนี้พบว่าเกษตรกรทั้งประเทศพบเกือบ 20% หรือ 811,871 ครัวเรือนที่ไร้ที่ทำกิน ส่วนอีก 1 - 1.5 ครัวเรือนต้องเช่าที่ดินผู้อื่น หรือไม่ก็ไม่เพียงพอต่อการผลิต ส่วนหนึ่งเป็นผลมาจากการกระจุกตัวของการถือครองที่ดิน โดยคนร้อยละ 90 ถือครองที่ดินเพียงร้อยละ 10 ส่วนคนร้อยละ 10 ถือครองที่ดินร้อยละ 90 (ตารางที่ 1) ในปัจจุบันประชาชนส่วนใหญ่ของประเทศประมาณ 21 ล้านคน และนิติบุคคลประมาณ 1 ล้านราย ถือครองที่ดินไม่เกิน 4 ไร่ต่อราย ส่วนบุคคลที่ถือครองที่ดินขนาดใหญ่มี 4,613 ราย ถือครองที่ดินแปลงขนาดเกิน 100 ไร่มี 121 ราย ถือครองที่ดิน 500 – 999 ไร่ และอีก 113 รายถือครองที่ดินเกินกว่า 1,000 ไร่ ส่วนนิติบุคคลมีผู้ถือครองที่ดินขนาดใหญ่เกิน 100 ไร่ จำนวน 2,205 ราย ถือครองที่ดินจำนวน 500 – 999 ไร่ มีผู้ถือครองที่ดินจำนวน 100 ราย และ 42 รายถือครองที่ดินเกิน 1,000 ไร่ (คณะกรรมการอาหารแห่งชาติ 2554:25) ที่ดินทั้งประเทศมีจำนวนมากที่ถูกทิ้งให้รกร้างว่างเปล่าไม่ได้ใช้ประโยชน์ ที่ดินเหล่านี้เป็นของนายทุนขนาดใหญ่ ซึ่งเป็นผลมาจากการเก็งกำไรที่ดินตั้งแต่ทศวรรษที่ 2530 ช่วงที่เศรษฐกิจมีการขยายตัวทำให้ราคาที่ดินสูงขึ้นอย่างมาก และเป็นเหตุผลที่สำคัญที่ทำให้ประเทศไทยไม่มีการเก็บภาษีที่ดินในอัตราก้าวหน้า และอัตราภาษีที่ดินมีการเก็บน้อยมาก รวมถึงไม่มีการจำกัดการถือครองที่ดิน ทำให้ที่ดินกระจุกตัวอยู่ในการครอบครองของนายทุน (มิ่งสรรพ์ ขาวสอาด และคณะ 2555)
ตารางที่ 1 ความเหลื่อมล้ำอันเนื่องมาจากโอกาสในการเข้าถึงทรัพยากร
(ที่มา:อวยชัย แต้ชูตระกูล 2552; ประภาส ปิ่นตบแต่ง 2552
อ้างใน คณะกรรมกาอาหารแห่งชาติ 2554:24)
ปัญหาการกระจายการถือครองที่ดินในสังคมไทยมีหลายประการ เช่น (1) ที่ดินในประเทศไทยมีหน่วยงานที่กำกับที่หลากหลาย (ศยามล ไกรยูรวงศ์ และคณะ 2549:114) ทำให้ไม่มีเอกภาพในการทำงาน (2) ผู้ถือครองที่ดินรายใหญ่ล้วนแล้วแต่มีทั้งอิทธิพล และอำนาจ (พบว่า ส.ส. ที่มีหน้าที่ออกกฎหมายมีที่ดินครอบครองจำนวนมาก) (3) รวมถึงประเทศไทยไม่มีกฎหมายมรดก และกฎหมายที่เก็บภาษีที่ดินในอัตราก้าวหน้า และจำกัดการถือครองที่ดิน (4) ไม่มีความจริงจังกับปัญหาการกระจายที่ดิน พบว่าไม่มีนโยบายพรรคการเมืองใดในประเทศไทยต้องการให้มีการปฏิรูปที่ดิน ผลสุดท้ายไม่อาจก่อให้เกิดการกระจายการถือครองที่ดินได้ในสังคมไทย และคนเล็กคนน้อยก็เป็นเพียงผู้รับผลของความไม่สามารถของรัฐอยู่นั้นเอง ชาวบ้านส่วนใหญ่ไม่สามารถออกเอกสารสิทธิ์ชนิดต่างๆ ได้ แตกต่างจากนายทุนที่เข้ามา "ซื้อ" "ยึด" ฯลฯ ที่ดินสาธารณะต่างๆ สามารถออกเอกสารสิทธิ์ได้ ซึ่งเป็นความเหลื่อมล้ำในการเข้าถึงทรัพยากรอย่างชัดเจน
อีกทั้งการเข้าถึงทรัพยากรที่ไม่เท่าเทียมของคนกลุ่มต่างๆ และกฎหมายส่วนใหญ่ไม่เอื้อต่อ “คนจน” และสังคมชนบท และในเมือง โลกของ "เขา" (ชนชั้นนำ) คุ้นเคยเปลี่ยนไปอย่างไพศาล คนชนบทไม่มี "พื้นที่" “อำนาจต่อรอง” ในการการเข้าถึงทรัพยากร การเคลื่อนไหวของประชาชนในภาคส่วนต่างๆ ที่มียุทธศาสตร์ ยุทธวิธีที่หลากหลายเพื่อสร้างอำนาจต่อรองกับรัฐและทุน จะเห็นว่าทรัพยากรธรรมชาติ ดิน น้ำ ป่า ได้หลุดลอยจากการควบคุมของชาวบ้าน ทวีความสำคัญอย่างยิ่งภายใต้การช่วงชิงของรัฐ และทุน ได้ก่อให้เกิดการลุกขึ้นมากำหนดทิศทางการจัดการ เช่น การยึดที่ดินเอกชนที่ได้มาโดยมิชอบ โดยจัดสรรและกำหนดกติกาการใช้ที่ดิน รวมถึงการขอออกเป็นโฉนดชุมชนเพื่อให้ชาวบ้านเป็นเจ้าของปัจจัยการผลิต การออกข้อบัญญัติป่าชุมชน เพื่อกำหนดการใช้ประโยชน์และอนุรักษ์ป่าอย่างยั่งยืน ประชาชนในท้องถิ่นจะรักษาทรัพยากรเหล่านั้นไว้ได้จะต้องอาศัยยุทธศาสตร์ และการต่อสู้ที่หลากหลาย และมีแนวโน้มจะทวีความรุนแรงเพิ่มมากขึ้น (ชัยพงษ์ สำเนียง 2554)
อ้างอิง
เกริกเกียรติ พิพัฒนเสรีธรรม. 2521. ที่ดินกับชาวนา "ปฏิรูป" หรือ "ปฏิวัติ". กรุงเทพฯ:ดวงกมล.
คณะกรรมการอาหารแห่งชาติ. 2554. กรอบยุทธศาสตร์การจัดการด้านอาหารของประเทศไทย. สำนักงานเลขานุการคณะกรรมการอาหารแห่งชาติ กระทรวงสาธารณสุข.
ชัยพงษ์ สำเนียง. 2554. องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น กับการจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม. วารสารรัฐศาสตร์และรัฐประศาสนศาสตร์ 2 (1): 160-199.
ชัยวัฒน์ วงศ์วัฒนศานต์ . 2526. กฎหมายและการปฏิรูปที่ดินเพื่อการเกษตรกรรม. กรุงเทพฯ: มหาวิทยาลัยรามคำแหง.
นิธิ เอียวศรีวงศ์. 2553. การเมืองของคนเสื้อแดง. กรุงเทพฯ:โอเพ่นบุ๊กส์.
ฝ่ายทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย. 2535. รายงาน
การศึกษา เรื่อง นโยบายการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม. มปพ.
พงษ์ทิพย์ สําราญจิตน์. 2548. ขบวนการต่อสู้เรื่องที่ดินทำกินในประเทศไทย. ใน อัจฉรา รักยุติธรรม, บรรณาธิการ. ที่ดินและเสรีภาพ. กรุงเทพฯ: Black Lead.
มิ่งสรรพ์ ขาวสอาด และคณะ. 2555. โครงการสำรวจและการศึกษาระดับพื้นที่เกี่ยวกับข้อจำกัดของการบริหารจัดการที่ดีของ อปท.. เชียงใหม่: สถาบันศึกษานโยบายสาธารณะ.
ศยามล ไกรยูรวงศ์ และคณะ. 2549. ข้อพิพาทและความขัดแย้งปัญหาที่ดินในประเทศไทย กรุงเทพฯ: สำนักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย (สกว.).
สมภพ มานะรังสรรค์. 2521. ปัญหาการปฏิรูปที่ดินความฝันหรือความจริง. กรุงเทพฯ:วลี.
สมัชชาปฏิรูปประเทศไทย. สมัชชาปฏิรูป 1. หลัก 3 “การคืนความเป็นธรรมให้กับประชาชนกรณี ที่ดินและ
ทรัพยากร”. สมัชชาปฏิรูประดับชาติครั้งที่ 1 24 กุมภาพันธ์ 2554.
______. สมัชชาปฏิรูป 1. หลัก 3 “การปฏิรูปการจัดสรรทรัพยากรที่ดินอย่างเป็นธรรม”. สมัชชาปฏิรูประดับชาติครั้งที่ 1 24 กุมภาพันธ์ 2554.
อัจฉรา รักยุติธรรม, บรรณาธิการ. 2548. ที่ดินและเสรีภาพ. กรุงเทพฯ: Black Lead.
อานันท์ กาญจนพันธุ์และมิ่งสรรพ์ ขาวสะอาด. 2538. วิวัฒนาการของการบุกเบิกที่ดินทำกินในเขตป่า: กรณีศึกษาภาคเหนือตอนบน. กรุงเทพฯ: สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย.
หมายเหตุ: งานชิ้นนี้สรุปจาก มิ่งสรรพ์ ขาวสอาด และคณะ. (2555). การศึกษานโยบายทรัพยากรธรรมชาติเพื่อขับเคลื่อนการกระจายอำนาจสู่ อปท. และชุมชน. และ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นกับการจัดการทรัพยากรธรรมชาติ: อำนาจปัญหา และข้อเสนอเชิงนโยบาย. สถาบันศึกษานโยบายสาธารณะ ม.เชียงใหม่.]
![สแกน QR Code เพื่อร่วมบริจาคเงินให้กับประชาไท](https://img.pct.fyi/uploads/big/50cd36632778858506956587c3cd91f7.png)
ร่วมบริจาคเงิน สนับสนุน ประชาไท โอนเงิน กรุงไทย 091-0-10432-8 "มูลนิธิสื่อเพื่อการศึกษาของชุมชน FCEM" หรือ โอนผ่าน PayPal / บัตรเครดิต (รายงานยอดบริจาคสนับสนุน)