การปฏิรูปที่ดินในประเทศไทย

การจัดการที่ดินในประเทศไทยในอดีต มีความสำคัญไม่มากนักเนื่องด้วยพื้นที่รกร้างว่างเปล่ามีปริมาณมาก การทำศึกสงครามในอดีตก็มิใช่เพื่อการขยายดินแดน หรืออาณาเขต แต่เป็นการสงครามเพื่อการแย่งชิงผู้คน ที่เป็นแรงงานสำคัญในการขับเคลื่อนเศรษฐกิจ เพราะว่าการผลิตเพื่อการค้ายังไม่ขยายตัวอย่างกว้างขวาง เช่นในสมัยอยุธยา หรือในสมัยรัตนโกสินทร์ตอนต้นไม่มีการหวงห้ามการบุกเบิกป่ามาเป็นที่ทำกิน รวมถึงมีการส่งเสริมให้ราษฎรบุกเบิกป่าเป็นนา เช่น ถ้าใครบุกเบิกป่าเป็นนาจะได้รับการยกเว้นภาษี เป็นเวลา 3 ปี เป็นต้น

ปัญหาของรัฐไทยจึงมิใช่การบุกรุกแผ้วถางที่ป่าเป็นที่ทำกิน แต่ปัญหา คือ รัฐไม่สามารถที่จะเก็บภาษีจากการใช้ประโยชน์จากที่ดินนั้นๆ ได้ (ชัยวัฒน์ วงศ์วัฒนศานต์:2522 อ้างใน, ฝ่ายทรัพยากรธรรมชาติ และสิ่งแวดล้อม สถาบันวิจัยเพื่อพัฒนาประเทศไทย 2535:54) ภายหลังการทำสนธิสัญญาเบาว์ริ่ง ในปี พ.ศ. 2398 ทำให้มีการผลิตเพื่อการค้า โดยเฉพาะข้าวขยายตัวในพื้นที่ราบลุ่มภาคกลาง แต่พื้นที่รกร้างว่างเปล่าก็ยังคงมีปริมาณมากอยู่ จึงไม่มีความจำเป็นที่รัฐจะสงวนหวงห้ามมิให้มีการใช้ที่ดินในรูปแบบต่างๆ

แม้ในสมัยรัชกาลที่ 5 จะเริ่มมีการจัดทำแผนที่จำลองไว้ในโฉนดที่จะมีการรังวัดแบบสมัยใหม่ตามประกาศ ออกโฉนดที่ดิน ร.ศ. 120 (พ.ศ. 2444) โดยวางหลักการเดินรางวัด ออกแบบโฉนดใหม่ ซึ่งเป็นการออกหนังสือสำคัญแสดงสิทธิในที่ดินที่แน่นอนกว่าเดิม และออกให้แก่ผู้มีสิทธิในที่ดินอยู่แล้ว โดยเอาหลักฐานเก่ามาเปลี่ยนหลักฐานแบบใหม่ แต่เนื่องจากที่ดินยังมีมาก กฎหมายจึงกำหนดให้ผู้ที่ยังมิได้จับจองสามารถมาขอจับจอง และออกโฉนดอย่างใหม่ให้ไปในคราวเดียวกันได้ แต่ต้องเสียเงินค่าจองที่ดินจำนวนหนึ่งด้วย ในปี พ.ศ. 2470 คณะกรรมการพิจารณาวางโครงการเรื่องที่ดินของประเทศ ได้มีความเห็นว่า ประเทศไทยยังมีที่ดินอยู่อีกมาก โดยส่วนใหญ่เป็นเป็นป่าดงที่ไม่มีการทำประโยชน์ ถึงแม้จะมีการบุกรุกแผ้วถางป่าซึ่งเป็นการกระทำที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย แต่ก็ช่วยแปรสภาพป่าให้เป็นไร่นาจึงควรยึดเป็นนโยบายที่จะไม่เอาโทษผู้บุกรุกที่ดินของรัฐ เพราะทางราชการไม่ประสงค์ให้เอกชนถือครองที่ดินแปลงใดก็สามารถไล่ออกไปได้ (ชัยวัฒน์ วงศ์วัฒนศานต์:2526 อ้างใน, ฝ่ายทรัพยากรธรรมชาติ และสิ่งแวดล้อม สถาบันวิจัยเพื่อพัฒนาประเทศไทย 2535:54 และ อัจฉรา รักยุติธรรม 2548:13)

ความเปลี่ยนแปลงของการถือครองที่ดิน หรือการบุกเบิกที่ทำกินในป่าเริ่มมีมาตั้งแต่ ทศวรรษที่ 2500 ที่มีแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ในช่วงเวลานี้มีการขยายตัวของการค้า และการปลูกพืชเชิงพาณิชย์อย่างกว้างขวาง แต่ภาครัฐก็มิได้ให้ความสำคัญต่อการบุกรุกป่า หรือที่สาธารณะเพื่อปลูกพืชไร่ หรือแปรสภาพให้เป็นพื้นที่ทำการเกษตร นอกจากนี้จากงานของ อานันท์ กาญจนพันธุ์ และมิ่งสรรพ์ ขาวสอาด (2538:43) ชี้ให้เห็นว่าการบุกเบิกพื้นที่ป่าเกิดจากหลายปัจจัย เช่น

1. การที่ภาครัฐได้มีการให้สัมปทานป่าไม้ทั้งบริษัทต่างประเทศ และบริษัทของคนไทยเพื่อนำไปทำหมอนรถไฟ ทำให้ไม้ใหญ่หมดไป จึงทำให้สะดวกต่อการบุกเบิกที่ดินทำกิน
2. การขยายตัวของพืชพาณิชย์ โดยเฉพาะยาสูบ อ้อย และถั่วลิสง กระตุ้นให้เกิดความต้องการขยายพื้นที่เพาะปลูกเข้าไปในพื้นที่ดอน
3. การที่ทางภาครัฐเริ่มกำจัดโรคมาลาเรียด้วยยาดีดีที ช่วยลดปัญหาโรคภัยไข้เจ็บในป่าลงได้มาก ทำให้ชาวบ้านสามารถตั้งชุมชนในเขตพื้นที่ป่าได้
4. ทางราชการได้เข้าไปจัดตั้งชุมชนในเขตป่าเป็นหมู่บ้านทางราชการ เก็บภาษีบำรุงท้องที่ (ภ.บ.ท. 5) และในปี พ.ศ. 2498 ภาครัฐได้ให้มีการแจ้งสิทธิครอบครองและออกเอกสาร ส.ค. 1 แม้ไม่ใช่เอกสารสิทธิ แต่ชาวบ้านถือว่าเป็นเอกสารสิทธิชนิดหนึ่ง แนวทางปฏิบัติเหล่านี้ทำให้ชาวบ้านเข้าใจว่ารัฐบาลส่งเสริมการบุกเบิกพื้นที่ป่า

จะเห็นได้ว่าจากการขยายตัวของการปลูกพืชเชิงพาณิชย์ การสนับสนุนของภาครัฐทั้งทางตรงและทางอ้อม การเพิ่มของประชากรเป็นปัจจัยสำคัญที่ทำให้เกิดการขยายตัวของการบุกเบิกที่ดินในเขตป่ามากขึ้น แต่อย่างไรก็ตามการบุกเบิกพื้นที่ป่าในสมัยนั้นก็ไม่ถือว่าบุกรุกป่า เพราะพื้นที่ยังมีอยู่จำนวนมาก กอปรกับรัฐมีนโยบายส่งเสริมการปลูกพืชไร่เชิงพาณิชย์จึงไม่การป้องปราม คนที่เข้าไปอยู่ในเขตป่าสมัยนี้จึงเป็น “ผู้บุกเบิก” ซึ่งตอนหลังกลายเป็น “ผู้บุกรุก” (ดูเพิ่มใน, อานันท์ กาญจนพันธุ์ และมิ่งสรรพ์ ขาวสอาด:2538)

ความหมายที่หลากหลายของการปฏิรูปที่ดิน

การปฏิรูปที่ดินมีความหมายที่หลากหลาย ส่วนสำคัญคือ การทำให้ที่ดินไม่กระจุกตัวอยู่ในความครอบครองของคนกลุ่มน้อย สามารถแบ่งออกเป็นการปฏิรูปอย่างแคบหรือย่างจำกัด และอย่างกว้าง(สมภพ มานะรังสรรค์ 2521:7-8)  

การปฏิรูปอย่างแคบ คือ การเปลี่ยนระบบการถือครองที่ดิน หรือการเปลี่ยนกรรมสิทธิ์ในที่ดิน ตามการจำกัดความของ ประดิษฐ์ มัชฌิมา (2519:50 อ้างใน, สมภพ มานะรังสรรค์ 2521:7-8) คือ

1. การให้หลักประกันการเช่าที่ดินให้มั่นคงและให้โอกาสแก่ผู้เช่ามีโอกาสในกรรมสิทธิ์ในที่ดินได้กว้างขวางยิ่งขึ้น
2. การควบคุมการใช้ที่ดินโดยรัฐบาล เพื่อดำเนินการตามโครงการต่างๆ เช่น การจัดรูปที่ดิน (Land Consolidation) หรือจำกัดการใช้ที่ดินของเอกชน
3. การจัดนิคมของรัฐบาล (Land Settlement)
4. การโอนกรรมสิทธิ์ในที่ดิน ให้แก่เกษตรกรผู้เช่า
5. การเวนคืน การแบ่งแยก และการจัดสรรที่ดินที่ถือครองเสียใหม่
6. การเวนคืนที่ดินของชาติ เพื่อผลการจำกัดกรรมสิทธิ์ในที่ดินเอกชน (Land Nationalization)
7. การเวนคืนที่ดินของชาติเพื่อนำไปสู่ระบบนารวม

กล่าวโดยสรุปว่า การปฏิรูปที่ดินโดยแคบ คือ การจัดสรรการกระจายการถือครองที่ดินใหม่ เพื่อผลประโยชน์ของเกษตรกรรายเล็กรายน้อย และเกษตรกรที่ไม่มีที่ดินทำกินเป็นของตนเอง โดยมีจุดมุ่งหมายในการลดช่องว่างทางฐานะความเป็นอยู่ของคนในสังคมโดยรวม ส่วนการปฏิรูปที่ดินในความหมายแบบกว้างตามคำจำกัดความของ ประดิษฐ์ มัชฌิมา (2519:51 อ้างใน, สมภพ มานะรังสรรค์ 2521:9-10) มีรายละเอียด คือ

1. การจัดระบบที่ดินใหม่เพื่อให้เกษตรกรได้มีกรรมสิทธิ์ในที่ดิน หรือมีหลักประกันและเป็นธรรมในการเช่าที่ดิน
2. การกำหนดขั้นสูงของการถือครองที่ดิน
3. การจัดระบบการเช่าที่ดินหรือการเก็บภาษีที่ดินที่เป็นธรรม
4. การให้สินเชื่อทางการเกษตร
5. การปรับปรุงและบำรุงดิน
6. การจัดระบบการตลาดเกษตร
7. การจัดระบบชลประทาน
8. การจัดหาเงินทุนเพื่อการปฏิรูปที่ดิน

หรือพูดอย่างย่นย่อว่าเป็นการกระจายการถือครองที่ดิน และลดความเหลื่อมล้ำในสังคม

ความพยายามในการปฏิรูปที่ดินในสังคมไทยมีมาหลายครั้ง การปฏิรูปที่ดินในสังคมไทยตั้งแต่เริ่มมีการเปลี่ยนแปลงการปกครองจากสมบูรณาญาสิทธิราชมาเป็นระบอบประชาธิปไตย ในปี พ.ศ. 2475 โดยอาจารย์ปรีดี พนมยงค์ ได้เสนอแนวคิดการปฏิรูปที่ดินในสมุดปกเหลืองในปี พ.ศ. 2476 (สมภพ  มานะรังสรรค์ 2521:17-18) ให้โอนกรรมสิทธิ์ที่ดินให้เป็นของรัฐในรูปแบบสหกรณ์ แต่ได้รับการต่อต้านและไม่สามารถนำมาใช้ได้

ในปี พ.ศ. 2493 รัฐบาลได้ออกกฎหมายควบคุมค่าเช่านา โดยกำหนดให้มีการเก็บค่าเช่านาเฉลี่ยสูงสุดไม่เกิน 25% ของผลผลิต  แต่ไม่มีผลในทางปฏิบัติมากนัก กฎหมายนี้มีการประกาศใช้ควบคุมค่าเช่าในท้องที่ 22 จังหวัด ต่อมาในสมัยรัฐบาลนายสัญญา ธรรมศักดิ์ ในปี พ.ศ. 2517 ได้ปรับปรุงกฎหมายดังกล่าว โดยกำหนดให้มีคณะกรรมการควบคุมค่าเช่านาในระดับอำเภอ และจังหวัด มีการประกาศใช้ทั่วประเทศแต่ไม่มีผลต่อการบังคับใช้มากนัก(เกริกเกียรติ พิพัฒน์เสรีธรรม 2525:104)

ในปี พ.ศ. 2497 ได้มีการออก พ.ร.บ. จัดสรรที่ดินเพื่อความเป็นธรรมในสังคม โดยมีวัตถุประสงค์ช่วยเหลือชาวไร่ชาวนาที่ถูกฉ้อโกงที่ดินโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ได้มีโอกาสเรียกร้องที่ดินของตนกลับคืนมา แต่กฎหมายฉบับนี้ก็มีผลบังคับใช้ในระยะเวลาสั้นๆ เท่านั้น เพราะศาลฎีกาได้ตีความว่ากฎหมายฉบับนี้ขัดกับรัฐธรรมนูญที่มีผลบังคับใช้ในขณะนั้น(เกริกเกียรติ พิพัฒน์เสรีธรรม 2525)

ในปีเดียวกันนั้น (2497) ได้มีความพยายามที่จะจำกัดขนาดการถือครองที่ดินสำหรับเอกชน โดยมีการตรา พ.ร.บ. ให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดินปี พ.ศ. 2497 ได้กำหนดจำนวนสูงสุดที่เอกชนแต่ละคนจะมีกรรมสิทธิ์ในที่ดิน ดังนี้ คือ

• ที่ดินเพื่อเกษตรกรรม ไม่เกินคนละ 50 ไร่
• ที่ดินเพื่ออุตสาหกรรม ไม่เกินคนละ 10 ไร่
• ที่ดินเพื่อพาณิชยกรรม ไม่เกินคนละ 5 ไร่
• ที่ดินเพื่อที่อยู่อาศัย   ไม่เกินคนละ 5 ไร่   

กฎหมายดังกล่าวจะมีผลบังคับใช้เมื่อครบ 7 ปี นับตั้งแต่มีการตรากฎหมายฉบับดังกล่าว แต่ก่อนที่กฎหมายฉบับนี้จะมีการบังคับใช้ จอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ ได้ทำการรัฐประหารและออกประกาศคณะปฏิวัติฉบับที่ 49 ลงวันที่ 13 มกราคม 2503 ยกเลิกการจำกัดขนาดการถือครองที่ดิน (เกริกเกียรติ พิพัฒน์เสรีธรรม 2525)

อย่างไรก็ตามจากปัจจัยหลายปัจจัยที่ทำให้ที่ดินมีมูลค่าเพิ่มมากขึ้น รวมถึงการกระจุกตัวของการถือครองที่ดินที่ตกอยู่ในมือคนรวยเพียงร้อยละ 10 ซึ่งคนกลุ่มนี้ถือครองที่ดินมากกว่า 100 ไร่ ในขณะที่ราษฎรและคนจนอีกร้อยละ 90 ถือครองที่ดินน้อยกว่า 1 ไร่ (พงษ์ทิพย์ สำราญจิตน์ ใน อัจฉรา รักยุติธรรม (บรรณาธิการ) 2548:28) และไร้ที่ดินทำกิน หรือมีก็ไม่พอต่อการทำเกษตรกรรม ซึ่งนับว่าการปฏิรูปการถือครองที่ดินในสังคมไทยยังไม่ประสบความสำเร็จ และนับวันช่องว่างการถือครองที่ดินจำนวนมากยิ่งกระจุกตัวอยู่ในมือคนส่วนน้อย และทำให้เกิดการเรียกร้องให้แก้ไขปัญหาในหลายรูปแบบ เช่น กรณีของสมัชชาคนจน เครือข่ายปฏิรูปที่ดินภาคอีสาน เครือข่ายเกษตรกรภาคเหนือ (คกน.) เป็นต้น ซึ่งเกิดจากนโยบายของภาครัฐที่ทำให้เขาเหล่านั้นประสบปัญหาในหลายรูปแบบ

การปฏิรูปที่ดินรูปแบบหนึ่ง คือ การออก ส.ป.ก. (การปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม) เพื่อปรับปรุงสิทธิและการถือครองที่ดินเพื่อเกษตรกรรม รวมถึงการจัดที่อยู่อาศัยในที่ดินเพื่อเกษตรกรรมการนำพื้นที่ป่าเสื่อมโทรมมาให้ประชาชนทำประโยชน์ โดยรัฐให้ความช่วยเหลือในการพัฒนาอาชีพเกษตรกรรม การปรับปรุงทรัพยากรและปัจจัยการผลิตตลอดจนการผลิตและจำหน่ายให้เกิดผลดียิ่งขึ้น แต่กรรมสิทธิ์ในที่ดินยังเป็นของรัฐอยู่ โดยที่ดิน ส.ป.ก. จะเป็นพื้นที่เกษตรกรรม ห้ามทำกิจกรรมประเภทอื่น เช่น รีสอร์ท สนามกอล์ฟ เป็นต้น ไม่สามารถกระทำได้ และสิทธิในการใช้ประโยชน์ให้เป็นของทายาทไม่สามารถจำหน่าย จ่าย โอน ให้บุคคลอื่นได้ แต่ในปัจจุบันกลับพบว่าพื้นที่ ส.ป.ก. จำนวนมากได้เปลี่ยนมือไปเป็นของนายทุน หรือไม่ก็มีการทุจริตเอื้อประโยชน์ออก ส.ป.ก. ให้นายทุน เช่น กรณีการออก ส.ป.ก. ให้สามีของ ส.ส. พรรคประชาธิปัตย์ จนทำให้รัฐบาลนายกชวน หลีกภัย (2535-2538) ยุบสภา และยังมีกรณีวังน้ำเขียว (พ.ศ.2535) ที่ดิน ส.ป.ก. จำนวนมากได้ตกอยู่ในการครอบครองของนายทุน และใช้ผิดวัตถุประสงค์

การออก พ.ร.บ. ปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม ในปี พ.ศ. 2518 ได้กำหนดขอบเขตของการปฏิรูปที่ดินไว้ว่า “การปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม หมายความว่า การปรับปรุงเกี่ยวกับสิทธิและการถือครองที่ดินเพื่อเกษตรกรรมนั้น โดยรัฐนำที่ดินของรัฐ หรือที่ดินที่รัฐจัดซื้อหรือเวนคืนจากเจ้าของที่ดิน ซึ่งมิได้ทำประโยชน์ในที่ดินนั้นด้วยตนเอง หรือที่ดินเกินสิทธิตาม พ.ร.บ. นี้ เพื่อจัดให้แก่เกษตรกร ผู้ไม่มีที่ดินของตนเองหรือเกษตรกรที่มีที่ดินเล็กน้อยไม่เพียงพอต่อการยังชีพ  และสถาบันเกษตรกรได้เช่าซื้อ เช่าหรือเข้าทำประโยชน์โดยรัฐให้ความช่วยเหลือในการพัฒนาอาชีพเกษตรกรรม การปรับปรุงทรัพยากรและปัจจัยการผลิต ตลอดจนการผลิตและจำหน่ายให้เกิดผลดียิ่งขึ้น” (สมภพ  มานะรังสรรค์ 2521:21-22) ตาม พ.ร.บ. ฉบับนี้ได้มีการตั้งสำนักงานปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม (ส.ป.ก.) มีวัตถุประสงค์ คือ

1. เพื่อปรับปรุงสิทธิการถือครองที่ดินเพื่อเกษตรกรรม ให้เกษตรกรผู้ทำประโยชน์มีโอกาสได้เป็นเจ้าของที่ดิน หรือมีที่ดินในการประกอบอาชีพเกษตรกรรมอย่างถาวร
2. เป็นการกระจายรายได้จากผู้ที่ร่ำรวยให้แก่เกษตรกรที่ยากจน ลดช่องว่างทางรายได้เพื่อเพิ่มความเป็นธรรมในสังคม
3. เพื่อพัฒนาอาชีพเกษตรกรรม ให้สามารถใช้ที่ดินอย่างมีประสิทธิภาพ ปรับปรุงปัจจัยการผลิตให้มีราคาสูงขึ้น
4. สร้างความเจริญให้แก่ท้องถิ่นชนบทอันจะส่งผลดีต่อความมั่นคงของประเทศชาติ (สมภพ  มานะรังสรรค์ 2521:21-22)

การตั้งสำนักงานปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม (ส.ป.ก.) พบว่าไม่ประสบผลสำเร็จเท่าที่ควรเพราะพื้นที่ที่ ส.ป.ก. เข้าไปทำการปฏิรูปล้วนอยู่ในอำนาจของหน่วยงานอื่นถึง 6 หน่วยงาน เช่น กรมป่าไม้ กรมธนารักษ์ กรมศาสนา เป็นต้น ทำให้การดำเนินการของ ส.ป.ก. ไม่ประสบผลสำเร็จในการกระจายการถือครองที่ดินให้เกษตรกรเท่าที่ควร[1] ดูอย่างกรณี ส.ส. ปารีณา ที่เป็นข่าวทั้งที่ไม่มีสิทธิ์ในการครอบครองหรือได้ ส.ป.ก. กลับพบว่ามีเอกสาร ส.ป.ก. กว่า 1,700 ไร่ ซึ่งแสดงให้เห็นความหละหลวมของการตรวจสอบสิทธิการถือครอง เพื่อให้ถึงมือเกษตรกรอย่างแท้จริง

ความล้มเหลวในการกระจายการถือครองที่ดิน

การกระจายการถือครองที่ดินที่ยังไม่ประสบความสำเร็จ ดูได้จากตัวเลขการขึ้นทะเบียนคนจนทั่วประเทศของศูนย์อำนวยการต่อสู้เพื่อเอาชนะความยากจนแห่งชาติ (ศตช.) ในปี พ.ศ.2547 พบว่ามีคนจนและเกษตรกรรายย่อย มาขึ้นทะเบียนเพื่อขอรับความช่วยเหลือด้านที่ดินกว่า 4 ล้านคน(ใช้เกณฑ์รายได้คนจนที่ต่ำกว่า 20,000 บาทต่อปี) และยืนยันต้องการความช่วยเหลือจำนวน 2,217,546 ราย จำแนกเป็น ไม่มีที่ดินทำกินจำนวน 889,022 ราย มีที่ดินทำกินแต่ไม่เพียงพอ จำนวน 517,263 ราย มีที่ดินแต่ไม่มีเอกสารสิทธิ์ 811,279 ราย” ที่ดินร้อยละ 90 อยู่ในมือคนเพียงร้อยละ 10 ที่ดินที่จัดสรรไปให้ประชาชนก็ถูกนำไปขายต่อ พื้นที่ในเขตปฏิรูปจำนวนมากอยู่ในมือผู้มีอิทธิพลที่ทำให้การจัดสรรเป็นไปไม่ได้ (สมัชชาปฏิรูปประเทศไทย1 หลัก 3 2554:1/6 ) ที่ดินทั้งประเทศมีจำนวนมากที่ถูกทิ้งให้รกร้างว่างเปล่าไม่ได้ใช้ประโยชน์ ที่ดินเหล่านี้เป็นของนายทุนขนาดใหญ่ ซึ่งเป็นผลมาจากการเก็งกำไรที่ดินตั้งแต่ทศวรรษที่ 2530 ช่วงที่เศรษฐกิจมีการขยายตัวทำให้ราคาที่ดินสูงขึ้นอย่างมาก และเป็นเหตุผลที่สำคัญที่ทำให้ประเทศไทยไม่มีการเก็บภาษีที่ดินในอัตราก้าวหน้า และอัตราภาษีที่ดินมีการเก็บน้อยมาก รวมถึงไม่มีการจำกัดการถือครองที่ดิน ทำให้ที่ดินกระจุกตัวอยู่ในการครอบครองของนายทุน

ยังมีกฎหมายที่ดินมีวัตถุประสงค์แตกต่างกันอีกนอกจากเพื่อป้องกันการบุกรุกที่ดินของรัฐ และการจัดที่ดินให้แก่ราษฎรที่ยากไร้ (หรือมีที่ดินทำกินไม่พอเพียง) ได้แก่ วัตถุประสงค์เพื่อป้องกันการได้มาซึ่งที่ดินของคนต่างด้าว โดยมีการกลั่นกรองคุณสมบัติของบุคคลที่จะเข้ามาเป็นสมาชิก และเพื่อพัฒนาโครงสร้างพื้นฐาน เช่น พ.ร.บ.สหกรณ์นิคม พ.ศ. 2483 พ.ร.บ.การจัดที่ดินเพื่อการครองชีพ พ.ศ. 2485 แก้ไข พ.ศ. 2511 และ พ.ร.บ.ปฏิรูปที่ดินเพื่อการเกษตรกรรม พ.ศ. 2518 แก้ไข พ.ศ. 2532 ซึ่งการปฏิบัติตามกฎหมายข้างต้นขัดแย้งกันเองและไม่สามารถปฏิบัติได้จริง ทำให้การปฏิรูปที่ดินในสังคมไม่เกิดผลในทางปฏิบัติ (ศยามล ไกรยูรวงศ์ และคณะ 2549:108-110)

นอกจากนี้พบว่าเกษตรกรทั้งประเทศพบเกือบ 20% หรือ 811,871 ครัวเรือนที่ไร้ที่ทำกิน ส่วนอีก 1 - 1.5 ครัวเรือนต้องเช่าที่ดินผู้อื่น หรือไม่ก็ไม่เพียงพอต่อการผลิต ส่วนหนึ่งเป็นผลมาจากการกระจุกตัวของการถือครองที่ดิน โดยคนร้อยละ 90 ถือครองที่ดินเพียงร้อยละ 10 ส่วนคนร้อยละ 10 ถือครองที่ดินร้อยละ 90 (ตารางที่ 1) ในปัจจุบันประชาชนส่วนใหญ่ของประเทศประมาณ 21 ล้านคน และนิติบุคคลประมาณ 1 ล้านราย ถือครองที่ดินไม่เกิน 4 ไร่ต่อราย ส่วนบุคคลที่ถือครองที่ดินขนาดใหญ่มี 4,613 ราย ถือครองที่ดินแปลงขนาดเกิน 100 ไร่มี 121 ราย ถือครองที่ดิน 500 – 999 ไร่ และอีก 113 รายถือครองที่ดินเกินกว่า 1,000 ไร่ ส่วนนิติบุคคลมีผู้ถือครองที่ดินขนาดใหญ่เกิน 100 ไร่ จำนวน 2,205 ราย ถือครองที่ดินจำนวน 500 – 999 ไร่ มีผู้ถือครองที่ดินจำนวน 100 ราย และ 42 รายถือครองที่ดินเกิน 1,000 ไร่ (คณะกรรมการอาหารแห่งชาติ 2554:25) ที่ดินทั้งประเทศมีจำนวนมากที่ถูกทิ้งให้รกร้างว่างเปล่าไม่ได้ใช้ประโยชน์ ที่ดินเหล่านี้เป็นของนายทุนขนาดใหญ่ ซึ่งเป็นผลมาจากการเก็งกำไรที่ดินตั้งแต่ทศวรรษที่ 2530 ช่วงที่เศรษฐกิจมีการขยายตัวทำให้ราคาที่ดินสูงขึ้นอย่างมาก และเป็นเหตุผลที่สำคัญที่ทำให้ประเทศไทยไม่มีการเก็บภาษีที่ดินในอัตราก้าวหน้า และอัตราภาษีที่ดินมีการเก็บน้อยมาก รวมถึงไม่มีการจำกัดการถือครองที่ดิน ทำให้ที่ดินกระจุกตัวอยู่ในการครอบครองของนายทุน (มิ่งสรรพ์ ขาวสอาด และคณะ 2555)

ตารางที่ 1 ความเหลื่อมล้ำอันเนื่องมาจากโอกาสในการเข้าถึงทรัพยากร

(ที่มา:อวยชัย แต้ชูตระกูล 2552; ประภาส ปิ่นตบแต่ง 2552
อ้างใน คณะกรรมกาอาหารแห่งชาติ 2554:24)

ปัญหาการกระจายการถือครองที่ดินในสังคมไทยมีหลายประการ เช่น (1) ที่ดินในประเทศไทยมีหน่วยงานที่กำกับที่หลากหลาย (ศยามล ไกรยูรวงศ์ และคณะ 2549:114) ทำให้ไม่มีเอกภาพในการทำงาน (2) ผู้ถือครองที่ดินรายใหญ่ล้วนแล้วแต่มีทั้งอิทธิพล และอำนาจ (พบว่า ส.ส. ที่มีหน้าที่ออกกฎหมายมีที่ดินครอบครองจำนวนมาก) (3) รวมถึงประเทศไทยไม่มีกฎหมายมรดก และกฎหมายที่เก็บภาษีที่ดินในอัตราก้าวหน้า และจำกัดการถือครองที่ดิน (4) ไม่มีความจริงจังกับปัญหาการกระจายที่ดิน พบว่าไม่มีนโยบายพรรคการเมืองใดในประเทศไทยต้องการให้มีการปฏิรูปที่ดิน ผลสุดท้ายไม่อาจก่อให้เกิดการกระจายการถือครองที่ดินได้ในสังคมไทย และคนเล็กคนน้อยก็เป็นเพียงผู้รับผลของความไม่สามารถของรัฐอยู่นั้นเอง ชาวบ้านส่วนใหญ่ไม่สามารถออกเอกสารสิทธิ์ชนิดต่างๆ ได้ แตกต่างจากนายทุนที่เข้ามา "ซื้อ" "ยึด" ฯลฯ ที่ดินสาธารณะต่างๆ สามารถออกเอกสารสิทธิ์ได้ ซึ่งเป็นความเหลื่อมล้ำในการเข้าถึงทรัพยากรอย่างชัดเจน

อีกทั้งการเข้าถึงทรัพยากรที่ไม่เท่าเทียมของคนกลุ่มต่างๆ และกฎหมายส่วนใหญ่ไม่เอื้อต่อ “คนจน” และสังคมชนบท และในเมือง โลกของ "เขา" (ชนชั้นนำ) คุ้นเคยเปลี่ยนไปอย่างไพศาล คนชนบทไม่มี "พื้นที่" “อำนาจต่อรอง” ในการการเข้าถึงทรัพยากร การเคลื่อนไหวของประชาชนในภาคส่วนต่างๆ ที่มียุทธศาสตร์ ยุทธวิธีที่หลากหลายเพื่อสร้างอำนาจต่อรองกับรัฐและทุน จะเห็นว่าทรัพยากรธรรมชาติ ดิน น้ำ ป่า ได้หลุดลอยจากการควบคุมของชาวบ้าน ทวีความสำคัญอย่างยิ่งภายใต้การช่วงชิงของรัฐ และทุน ได้ก่อให้เกิดการลุกขึ้นมากำหนดทิศทางการจัดการ เช่น การยึดที่ดินเอกชนที่ได้มาโดยมิชอบ โดยจัดสรรและกำหนดกติกาการใช้ที่ดิน รวมถึงการขอออกเป็นโฉนดชุมชนเพื่อให้ชาวบ้านเป็นเจ้าของปัจจัยการผลิต การออกข้อบัญญัติป่าชุมชน เพื่อกำหนดการใช้ประโยชน์และอนุรักษ์ป่าอย่างยั่งยืน ประชาชนในท้องถิ่นจะรักษาทรัพยากรเหล่านั้นไว้ได้จะต้องอาศัยยุทธศาสตร์ และการต่อสู้ที่หลากหลาย และมีแนวโน้มจะทวีความรุนแรงเพิ่มมากขึ้น (ชัยพงษ์  สำเนียง 2554)

อ้างอิง

เกริกเกียรติ พิพัฒนเสรีธรรม. 2521. ที่ดินกับชาวนา "ปฏิรูป" หรือ "ปฏิวัติ". กรุงเทพฯ:ดวงกมล.

คณะกรรมการอาหารแห่งชาติ. 2554. กรอบยุทธศาสตร์การจัดการด้านอาหารของประเทศไทย. สำนักงานเลขานุการคณะกรรมการอาหารแห่งชาติ กระทรวงสาธารณสุข.

ชัยพงษ์  สำเนียง. 2554. องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น กับการจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม. วารสารรัฐศาสตร์และรัฐประศาสนศาสตร์ 2 (1): 160-199.

ชัยวัฒน์ วงศ์วัฒนศานต์ . 2526. กฎหมายและการปฏิรูปที่ดินเพื่อการเกษตรกรรม. กรุงเทพฯ: มหาวิทยาลัยรามคำแหง.

นิธิ เอียวศรีวงศ์. 2553. การเมืองของคนเสื้อแดง. กรุงเทพฯ:โอเพ่นบุ๊กส์.

ฝ่ายทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย. 2535. รายงาน

การศึกษา เรื่อง นโยบายการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม. มปพ.

พงษ์ทิพย์ สําราญจิตน์. 2548. ขบวนการต่อสู้เรื่องที่ดินทำกินในประเทศไทย. ใน อัจฉรา รักยุติธรรม, บรรณาธิการ. ที่ดินและเสรีภาพ. กรุงเทพฯ: Black Lead.

มิ่งสรรพ์ ขาวสอาด และคณะ. 2555. โครงการสำรวจและการศึกษาระดับพื้นที่เกี่ยวกับข้อจำกัดของการบริหารจัดการที่ดีของ อปท.. เชียงใหม่: สถาบันศึกษานโยบายสาธารณะ.

ศยามล ไกรยูรวงศ์ และคณะ. 2549. ข้อพิพาทและความขัดแย้งปัญหาที่ดินในประเทศไทย กรุงเทพฯ: สำนักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย (สกว.).

สมภพ มานะรังสรรค์. 2521. ปัญหาการปฏิรูปที่ดินความฝันหรือความจริง. กรุงเทพฯ:วลี.

สมัชชาปฏิรูปประเทศไทย. สมัชชาปฏิรูป 1. หลัก 3 “การคืนความเป็นธรรมให้กับประชาชนกรณี ที่ดินและ

ทรัพยากร”. สมัชชาปฏิรูประดับชาติครั้งที่ 1 24 กุมภาพันธ์ 2554.

 ______. สมัชชาปฏิรูป 1. หลัก 3 “การปฏิรูปการจัดสรรทรัพยากรที่ดินอย่างเป็นธรรม”. สมัชชาปฏิรูประดับชาติครั้งที่ 1 24 กุมภาพันธ์ 2554.

อัจฉรา รักยุติธรรม, บรรณาธิการ. 2548. ที่ดินและเสรีภาพ. กรุงเทพฯ: Black Lead.

อานันท์ กาญจนพันธุ์และมิ่งสรรพ์ ขาวสะอาด. 2538. วิวัฒนาการของการบุกเบิกที่ดินทำกินในเขตป่า: กรณีศึกษาภาคเหนือตอนบน. กรุงเทพฯ: สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย.

หมายเหตุ: งานชิ้นนี้สรุปจาก มิ่งสรรพ์ ขาวสอาด และคณะ. (2555). การศึกษานโยบายทรัพยากรธรรมชาติเพื่อขับเคลื่อนการกระจายอำนาจสู่ อปท. และชุมชน. และ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นกับการจัดการทรัพยากรธรรมชาติ: อำนาจปัญหา และข้อเสนอเชิงนโยบาย. สถาบันศึกษานโยบายสาธารณะ ม.เชียงใหม่.]