การบรรยาย เรื่อง "มาตรฐาน ILO กับการประกันสังคม"

โกวิทย์ บูรพธานินทร์ ผู้อำนวยงานกลุ่มงานวิเทศสัมพันธ์ สำนักงานปลัดกระทรวงแรงงาน ได้ตั้งข้อสังเกตในเรื่องกฎหมายแรงงานระหว่างประเทศที่เกี่ยวกับแรงงานนอกระบบไว้ 4 เรื่อง คือ

            1) แรงงานนอกระบบยังไม่มีการกำหนดคำนิยามที่ชัดเจนที่เป็นสากล ILO กำหนดคำนิยามเรื่องแรงงานนอกระบบว่าเป็นกลุ่มแรงงานที่อยู่ไม่อยู่ในขอบข่ายที่กระทรวงแรงงงานให้การคุ้มครอง หรือเป็นสถานประกอบการขนาดเล็ก คำว่า labour ครอบคลุมแรงงานทั้งหมด

            2) ประเทศไทยมีการพิจารณาแรงงานในระบบที่มีนายจ้าง แต่ ILO มองแรงงานทั้งหมด แต่กระทรวงแรงงานเริ่มให้การดูแลแรงงานทั้งประเทศ เพราะพิจารณาว่าเป็นแรงงานแห่งชาติ national labour force โดยนัยยะควรให้ความคุ้มครองทุกคน

            3) คำว่าแรงงานนอกระบบไม่ควรพิจารณาแรงงานรับจ้างกลุ่มเดียว ควรรวมแรงงานประเภทอื่น เช่น แรงงานประกอบธุรกิจส่วนตัว แรงงาน non-regular workers ที่เป็นแรงงานทำงานเป็นช่วงๆ แต่มีการกำหนดระยะเวลาการทำงานแน่นอน ทำให้เกิดช่องว่างเกิดการขาดรายได้ เพราะวงจรการผลิตปัจจุบันมีความเหลื่อมระหว่างแรงงานในระบบและแรงงานนอกระบบ

            การผลิตในระบบมักต้องพึ่งพาการผลิตนอกระบบ บริษัทข้ามชาติมีสายการผลิตยาวไปถึงหมู่บ้าน ซึ่งสามารถพิจารณาเป็นรัศมีหนึ่งของการผลิตในระบบได้ ผลพวงจากงานในระบบเช่นนี้จะพิจารณาเป็นนอกระบบหรือไม่

            4) เมื่อพิจารณาเรื่องประกันสังคมสำหรับแรงงานนอกระบบ มักเป็นการพิจารณาในเรื่องของการขยายกรอบและการให้การดูแลในเรื่องประกันสังคม การดูแลแรงงานกลุ่มนี้ควรจะอยู่นอกกรอบการประกันสังคม เช่น การประกันสุขภาพถ้วนหน้าที่ครอบคลุมทุกครัวเรือนและครอบครัว หรือเป็น social safety net ไม่ควรพิจารณาเรื่องประกันสังคมอย่างเดียว มีกฎหมายหลายฉบับที่ระบุเรื่องการคุ้มครองทางสังคม

กฎหมายแรงงานระหว่างประเทศที่เกี่ยวกับแรงงานนอกระบบอาจแบ่งเป็น 2 ช่วง

ระยะก่อนสงครามโลกครั้งที่ 2 พบว่า มีกฎหมายแรงงานที่เกี่ยวกับการประกันสังคมกว่า 20 ฉบับ ในระยะแรกการคุ้มครองดูแลมักเป็นเรื่องการเสี่ยงภัยเฉพาะหน้าและเป็นสิทธิแรงงาน (labour right) ที่พิจารณาว่าเป็นสิทธิพื้นฐาน เช่น การคลอดบุตรที่เป็นการดูแลระหว่างคลอดไม่ให้เกิดการขาดรายได้ การใช้แรงงานยังเป็นการเอารัดเอาเปรียบ ทำให้เกิดการดูแลทางการแพทย์ขึ้นที่เป็นสิทธิประโยชน์การเจ็บป่วย (sickness benefits) หรือการประสบอุบัติเหตุในการทำงานเป็นเหตุการณ์ที่สังคมพิจารณาว่าต้องมีการคุ้มครอง

หลังสงครามโลกครั้งที่ 2 การขยายขอบเขตประกันสังคมในกรอบของแรงงาน เช่นอนุสัญญาฉบับที่ 102 มีการระบุถึงประโยชน์พื้นฐาน 9 ประเภทในเรื่องการดูแลด้านการแพทย์ (medicare) เช่น ความเจ็บป่วย (sickness) การว่างงาน (unemployment) ชราภาพ (elderly) การเจ็บป่วยจากการทำงาน family benefit maternity invalidity การประกันสำหรับทายาท (survivor benefit)

ภายใต้อนุสัญญาฉบับที่ 24 และ25 (1952) เป็นการดูแลด้านการแพทย์ เนื่องจากสังคมกำหนดว่าต้องมีการประกันการเจ็บป่วย ในลักษณะบังคับ (compulsory) ครอบคลุมแรงงานภาคอุตสาหกรรมและภาคเกษตร ไม่มีการแยกในระบบและนอกระบบ ดังนั้น แรงงานในระบบจะรวมแรงงานภาคเกษตรไว้ด้วย กฎหมายนี้มีการใช้มาเป็นเวลา 80 ปีแล้ว อนุสัญญานี้ ให้การบริการไม่คิดมูลค่า มีการระบุรายละเอียดด้านการแพทย์ ในระยะต่อไปเป็นการดูแลในเชิงป้องกันและรักษา มีการระบุผลประโยชน์ด้านเจ็บป่วย (sickness benefit) คือ การได้รับค่าจ้างในขณะเจ็บป่วย แต่การพิจารณารายละเอียดผลประโยชน์ค่าทดแทนขั้นต่ำเมื่อเจ็บป่วยมีการพิจารณาตั้งแต่ปี 1927

ข้อแนะฉบับที่ 134 มีกรอบที่ครอบคลุมประชากรที่เป็นกำลังแรงงานทุกคนในตลาดแรงงาน ดังนั้นกฎหมายประกันสังคมมีการครอบคลุมถึงการคุ้มครองแรงงานนอกระบบมาเป็นเวลานาน หรือในเรื่องการคลอดบุตร (อนุสัญญาฉบับที่ 19) มีการระบุถึงแรงงานที่ไม่ใช่กลุ่มแรงงานเกษตร

ในปี 1952 จึงครอบคลุมแรงงานภาคเกษตรและอาชีพอื่นที่ไม่อยู่ในภาคอุตสาหกรรม ดังนั้น จึงมีการพูดถึงแรงงานนอกระบบมาเป็นเวลานาน ในเรื่องการรักษาพยาบาลที่เป็นการประกันสังคมเชิงบังคับ โดยใช้งบประมาณจากภาษี

อนุสัญญาฉบับที่ 37, 38 ครอบคลุมถึงการจ่ายบำนาญในลักษณะการประกัน (insurance scheme)

อนุสัญญาฉบับที่ 128 (1967) ระบุอัตราผลประโยชน์ขั้นต่ำที่แรงงานจะได้รับ รวมทั้งกรอบของการฟื้นฟู (rehabilitation) และการหางานให้คนพิการ ในข้อแนะอนุสัญญาฉบับที่ 131 (1967) ระบุถึงการขยายการทบทวนและการปรับปรุงกฎหมายให้ครอบคลุมทุกคนที่เป็นกำลังแรงงาน เรื่องของแรงงานนอกระบบจึงได้รับการทบทวน

การประกันชราภาพได้มีการระบุในปี 1933 (อนุสัญญา 35) เป็นการประกันบุคคลในภาคเกษตรในลักษณะบังคับ ในเรื่องการได้รับบำนาญ มีการขยายความในอนุสัญญา 122 (1967) เพิ่มสิทธิประโยชน์สูงขึ้น มีการพูดถึงภาคเกษตร แรงงานนอกระบบจึงเข้ามาอยู่ในขอบข่าย

มีการพูดถึงการประกันสังคมให้กับหญิงหม้าย และเด็กกำพร้าใน(อนุสัญญา 122) การประกันการเจ็บป่วยสำหรับภาคเกษตรก่อนโดยเฉพาะค่าทดแทนการเจ็บป่วย ในปี 1927 เป็นการพัฒนาขึ้นมามีการจ่ายค่าทดแทนแก่แรงงานทุพลภาพจากการทำงานและเสียชีวิต ในอนุสัญญา 18 (1925) จะเป็นการครอบคลุมเรื่องโรคจากการทำงาน (occupational disease) และในอนุสัญญา 122 มีการครอบคลุมมากขึ้นในเรื่องผลประโยชน์ขั้นต่ำทางการแพทย์

ในอนุสัญญา 44 (1934) ระบุการว่างงานโดยกำหนดให้รัฐบาลจ่ายผลประโยชน์ทดแทนนอกเหนือจากการสงเคราะห์ มีการพูดถึงการประกันสังคมที่ไม่ใช่การช่วยเหลือทางสังคม (social assistance) ในอนุสัญญา 102 ระบุถึงผลประโยชน์การว่างงานมากขึ้น และมีขอบข่ายกว้างขวางขึ้นในอนุสัญญา 168 (1988)

การประกันสังคมควรมีการพิจารณาไปแต่ละเรื่อง เช่น แรงงานนอกระบบที่เป็นฤดูกาลจะพิจารณาว่าเป็นช่วงการว่างงาน การเคลื่อนย้ายแรงงานต่างถิ่นควรได้รับการดูแลเพียงไร รวมทั้งประโยชน์ที่ควรได้รับ ซึ่งเป็นกลุ่มที่มีปฏิกิริยากับระบบที่มีอยู่ในปัจจุบัน ที่อยู่ภายใต้เงื่อนไขต่างๆ ต้องมีการจดทะเบียน มีสังกัดหรือนายจ้างที่แน่นอน ทำให้ภาคนอกระบบบางกลุ่มมีความสามารถในการจ่าย อาจจะมีการจัดตั้งกองทุนขึ้นมาใหม่ แต่อาจเป็นกองทุนที่มีขนาดโตยาก แต่อาจเป็นกองทุนช่วยเหลือสำหรับกลุ่ม low productivity sector

การบรรยายเรื่อง"หลักเกณฑ์และแนวทางเตรียมการขยายความคุ้มครองประกันสังคมสู่แรงงานนอกระบบ"

คุณนพมาศ ใจมั่น ผู้อำนวยการสำนักงานโครงการขยายความคุ้มครองประกันสังคมสู่แรงงานนอกระบบ สำนักงานประกันสังคม ได้อธิบายแนวทางการเตรียมการของสำนักงานประกันสังคมสรุปได้ดังนี้

นโยบายรัฐบาลชุดที่ผ่านมากำหนดเรื่องการขยายประกันสังคมไว้ในแผนปฏิบัติการ 5 ปี และมอบหมายกระทวงแรงงานฯ โดยสำนักงานประกันสังคม (สปส.)พัฒนาแนวการขยายประกันสังคมไปยังกลุ่มแรงงานทุกอาชีพโดยเริ่มจาก 5 กลุ่มอาชีพ มีการสมทบไม่เกิน 100 บาท แต่เมื่อมีการยุบสภาผู้แทนราษฎรได้มีการทบทวนและปรับเป็นระบบการสมัครใจ ในกลุ่มอาชีพที่พร้อม 5 อาชีพ โดยการสมทบไม่น้อยกว่าเดือนละ 500 บาท ปัจจุบันกำลังอยู่ในระยะการพัฒนาแนวทาง

4นโยบายของรัฐบาลใหม่เป็นการให้ประกันสังคมดูแลเรื่องสวัสดิการสังคม และให้กองทุนสมทบการเจ็บป่วย (สปสช.) และจัดงบประมาณให้กับผู้ทุพลภาพในอัตราคนละ 4 บาท ผู้สูงอายุเพิ่มให้คนละ 500 บาท โดยกำหนดให้หมู่บ้านละ 5 คน ถ้าโอนงบประมาณให้ อบต. ก็จะเป็นรายได้มาดูแลคนชราในหมู่บ้าน การดำเนินงานของประกันสังคมจะซ้ำซ้อนกับหน่วยงานอื่น

ประกันสังคมอาจจะดูแลในเรื่องบำนาญชราภาพ เพื่อไม่ให้ซ้ำซ้อน แต่การพิจารณายังไม่เป็นข้อยุติ ต้องมีการพิจารณาร่วมกับสำนักงานเศรษฐกิจการคลัง กระทรวงการคลังที่กำลังดำเนินงานเรื่องการออมและกองทุนบำนาญแห่งชาติ

ประกันสังคมกำลังมีนโยบายแยกกองทุนแรงงานนอกระบบออกจากกองทุนใหญ่ ดังปรากฏในมาตรา 40 กฎหมายประกันสังคมแต่สิทธิประโยชน์อาจยังไม่จูงใจ อาจมีการแก้ไขโดยปรับอัตราสมทบ

การระดมความคิดเห็นเรื่องรูปแบบและแนวทางการขยายประกันสังคมและการพัฒนาความร่วมมือ

            4การจัดทำกองทุนสวัสดิการชุมชนที่มาจากการออมและสมทบจากภาครัฐจะแก้ไขปัญหาในเรื่องความยากลำบาก เช่น ความเจ็บป่วย ชราภาพ ตาย ส่วนกองทุนประกันสังคมควรรับผิดชอบกลุ่มที่อยู่ในฐานะหรือคนงานซึ่งจะมีปัญหาความเสี่ยงเนื่องมาจากการทำงาน ซึ่งต้องหาผู้ร่วมรับผิดชอบจากคนจ้างงานหรือผู้ว่าจ้าง การดูแลแรงงานนอกระบบจากกองทุนทั้งสองนี้จะทำให้แรงงานมีคุณภาพชีวิตดีขึ้น

            4ควรจะทำให้ผู้ที่มีส่วนได้ส่วนเสียของเกษตรพันธะสัญญาเข้ามามีส่วนร่วมหรือแบ่งเบาภาระในการจ่ายเงินสมทบ เช่นการจัดทำกฎหมายควบคุม

            4 ควรมีพรบ.คุ้มครองแรงงานนอกระบบที่คุ้มครองแรงงานเกษตรพันธะสัญญา และควรมีเวทีพิจารณาเรื่องการคุ้มครองแรงงานในระบบการจ้างเหมาโดยมีเป้าหมายที่จะให้นายจ้างร่วมจ่าย

            4ควรต่อยอดกองทุนสวัสดิการชุมชนและตั้งกองทุนป้องกันความเสี่ยงจากการทำงาน

            4ควรมีการขับเคลื่อนในเรื่องกฎกระทรวง การขยายประกันสังคม เตรียมความพร้อมแรงงานนอกระบบเพื่อการเลือกตั้งรัฐบาลใหม่

            4ควรสร้างความตระหนักและ visibility ของแรงงานนอกระบบกลุ่มอื่นๆ มีการจัดทำเอกสารและสื่อเพื่อการเผยแพร่ที่เหมาะสม

            4เสนอให้แรงงานเกษตรพันธะสัญญารวมตัวกันจัดทำร่างพรบ.การคุ้มครองเกษตรพันธะสัญญา ทั้งนี้ โครงการบูรณาการฯ(สสส.) สามารถให้การสนับสนุนได้

            4สปส.เสนอแนะว่าในการจัดทำฐานข้อมูลแรงงานนอกระบบ ควรระบุสิทธิประโยชน์ที่ต้องการ ความสามารถในการร่วมจ่าย

            4การศึกษาเรื่องรูปแบบ (model) การส่งเสริมความมั่นคงทางรายได้ของผู้ประกอบอาชีพอิสระ ระบบการคุ้มครองทางสังคมสำหรับแรงงานนอกระบบ

            4กระทรวงแรงงานฯแจ้งว่าได้จัดจ้างที่ปรึกษาจัดทำการศึกษาเชิงวิชาการเรื่องยุทธศาสตร์การคุ้มครองแรงงานนอกระบบ กำหนดจะเสร็จในเดือนกุมภาพันธ์ 2550

            4ยุทธศาสตร์ในการรณรงค์เรื่องแรงงานนอกระบบที่กำลังเป็นประเด็นและได้รับความสนใจมากขึ้น และจัดทำเป็นขั้นตอน อาจพิจารณาจากภาค (sector) ที่มีการรวมตัวอยู่แล้ว มีความต่อเนื่องของรายได้ เช่นกลุ่มแท็กซี่ และทำการศึกษาความเป็นไปได้ (feasibility study)

สรุปการสัมมนา

ð การเคลื่อนไหวต่อไปควรต้องมีการกำหนดแนวคิดร่วมกันในเรื่องของ "การประกัน" และ "การสงเคราะห์" การประกันสังคมหมายถึง การจ่ายร่วมกันโดยผลประโยชน์จะเป็นของผู้จ่ายเงิน รัฐบาลมีส่วนร่วมที่อาจจะอยู่ในรูปแบบของการจ่ายเงินอุดหนุน ควรกำหนดขอบเขตความหมายของแรงงานนอกระบบที่จะดำเนินการ กิจกรรมที่อาจะจัดทำร่วมกันได้ คือ

โครงการจัดทำฐานข้อมูล อาจจัดตั้งคณะทำงานร่วมกันที่หน่วยราชการที่เกี่ยวข้อง เช่น สำนักงานสถิติแห่งชาติ กระทรวงแรงงาน และกลุ่มแรงงานนอกระบบเพื่อพิจารณาจัดทำฐานข้อมูลร่วมกัน โดยกำหนดเป้าหมายว่าจะจัดทำฐานข้อมูลเพื่ออะไร เช่น ข้อมูลสำหรับประกันสังคม อาจเริ่มจากข้อมูลกลุ่มหญิงบริการ เกษตรพันธะสัญญา ผู้รับงานไปทำที่บ้าน แรงงานคุ้ยขยะ

การประชาสัมพันธ์และเผยแพร่ข้อมูลในเรื่องประโยชน์ทดแทน โดยใช้สื่อรูปแบบต่างๆเพื่อการเรียนรู้ร่วมกันในเรื่องสิทธิประโยชน์ประกันสังคมรูปแบบต่างๆ

การรณรงค์ในเรื่องสถานการณ์ปัญหาการถูกเอาเปรียบและการคุ้มครองสิทธิแรงงาน โดยมีการจัดเวทีประชุมในพื้นที่ภูมิภาคต่างๆ

ð การเรียกร้องการขยายการคุ้มครองไปสู่แรงงานนอกระบบ อาจจะเป็นการเรียกร้องต่อกลไกที่มีอยู่แล้วให้ขยายไปถึงแรงงานนอกระบบ บางประเทศมีการสร้างกลไกเองที่เป็นกลไกเฉพาะกลุ่ม (indigenous scheme) ซึ่งสามารถทำได้ในบางภาคสาขา เช่น ภาคการออมทรัพย์ ที่มีการรวมตัวเพื่อซื้อปุ๋ย ถ้านำแรงงานนอกระบบมาอยู่ในระบบจะทำให้เสียเอกลักษณ์ ต้องเปลี่ยนแนวทางหลายทางที่อาจไม่สอดคล้องกับกลุ่มนั้นโดยเฉพาะ ดังนั้นการจัดทำประกันสังคมอาจเริ่มกับบางภาคเฉพาะ เช่น โครงการสุขภาพสำหรับหญิงบริการ การสร้างความตระหนักเรื่องสุขภาพความปลอดภัยในการทำงาน ควรมีการพิจารณาเรื่องอื่นๆเท่านั้น

ð ในเดือนเมษายน 2550 จะมีการประชุมการคุ้มครองแรงงานนอกระบบระหว่างนักวิชาการ นักกฎหมายในกระทรวงแรงงาน โดยจะเป็นการพิจารณาว่าควรจะจัดทำกฎหมายที่ครอบคลุมแรงงานนอกระบบและมีกฎหมายย่อยในแต่ละอาชีพ