รายงาน: 3 ปี กม.เท่าเทียมระหว่างเพศ เดินหน้าหรืออยู่กับที่?

พ.ร.บ.ความเท่าเทียมระหว่างเพศ พ.ศ.2558 ใช้มาเกือบ 3 ปี เมื่อกฎหมายออกจากสภาที่กองทัพจับตั้งกันเข้ามา เนื้อหาแบบมาตรา 17 วรรคสอง ที่มีข้อยกเว้นให้สามารถเลือกปฏิบัติระหว่างเพศด้วยเหตุผลทางศาสนาและความมั่นคงของชาติ ก็ไม่ใช่สิ่งเหนือความคาดหมาย

ในการประชุมคณะกรรมการว่าด้วยการขจัดการเลือกปฏิบัติต่อสตรีทุกรูปแบบหรือซีดอว์ (Committee on the Elimination of Discrimination against Women) เมื่อวันที่ 5 กรกฎาคม 2560 ซึ่งคณะตัวแทนจากไทยเข้าร่วมด้วย ทางคณะกรรมการฯ แสดงความห่วงใยต่อมาตรานี้และเสนอให้แก้ไขเพื่อสร้างหลักประกันว่าจะไม่มีข้อยกเว้นในการห้ามมิให้มีการเลือกปฏิบัติระหว่างเพศ

มาตรา 17 วรรคสอง เป็นปัญหาในเชิงหลักการข้อใหญ่ที่ทำให้กฎหมายความเท่าเทียมระหว่างเพศเป็นเพียงจินตนาการครึ่งๆ กลางๆ

‘ประชาไท’ พูดคุยกับคณะกรรมการทั้งสองชุดตามกฎหมาย รวมถึงผู้ทดลองใช้กฎหมายและพบว่ากระบวนการใช้สิทธิตามกฎหมายนี้ไม่ค่อยสอดรับกับชีวิตจริงของผู้ที่ถูกเลือกปฏิบัติ
 

ติดระบบราชการงานเคลื่อนช้า-เร่งผลักดันผ่านคณะอนุกรรมการ

กฎหมายกำหนดให้มีคณะกรรมการส่งเสริมความเท่าเทียมระหว่างเพศ (สทพ.) มีหน้าที่ในด้านการกำหนดนโยบาย มาตรการเพื่อส่งเสริมความเท่าเทียมระหว่างเพศ กล่าวคือทำงานในภาพใหญ่ สุชาดา ทวีสิทธิ์ ในฐานะกรรมการ สทพ. ตามพระราชบัญญัติส่งเสริมความเท่าเทียมระหว่างเพศ กล่าวกับประชาไทว่า อุปสรรคประการหนึ่งของการขับเคลื่อนความเท่าเทียมระหว่างเพศคือระบบราชการที่ส่งผลให้การนัดประชุมคณะกรรมการเพื่อหารือแนวทางการทำงานในแต่ละครั้งเป็นไปด้วยความยากลำบาก เนื่องจากต้องมีหลายหน่วยงานเข้าร่วม การจะนัดหมายให้ตรงกันไม่ใช่เรื่องง่าย กับอีกประการหนึ่งคือความรู้ ความเข้าใจในเรื่องความเท่าเทียมระหว่างเพศของคณะกรรมการแต่ละคนยังแตกต่างระดับกันมาก จึงต้องมีการอภิปรายทำความเข้าใจและปรับจูนในหลายประเด็นให้ตรงกันเสียก่อน เป็นเหตุให้การทำงานและการออกมติต่างๆ อาจล่าช้าอยู่บ้าง

อย่างไรก็ตาม ปัจจุบันได้มีการแต่งตั้งคณะอนุกรรมการด้านนโยบาย มาตรการ และแผนปฏิบัติ อนุกรรมการด้านการส่งเสริมการศึกษาและวิจัย อนุกรรมการด้านกฎหมาย และอนุกรรมการด้านการสื่อสารสาธารณะ ซึ่งช่วยให้การทำงานของ สทพ. เริ่มขับเคลื่อนไปข้างหน้าได้ในระดับหนึ่งแล้ว

“ดิฉันร่วมเป็นอนุกรรมการอยู่ใน 3 ชุด คืออนุกรรมการส่งเสริมการวิจัยฯ อนุกรรมการด้านนโยบายฯ และอนุกรรมการด้านกฎหมาย ก็ได้มีการประชุมกันอยู่เรื่อยๆ เกือบทุกเดือน เราพยายามผลักดันให้มีการทำแนวปฏิบัติของหน่วยงานภาครัฐต่อกลุ่มหลากหลายทางเพศ อันที่จริงเราอยากทำมากกว่านั้น แต่หลายคนบอกว่าเราเพิ่งเริ่มต้นก็เอาแค่นี้ก่อน และควรออกแค่แนวปฏิบัติ เพราะ สทพ. ไม่ควรใช้อำนาจไปบังคับหน่วยงาน เพราะพระราชบัญญัติฉบับนี้คือกฎหมายที่ช่วยส่งเสริมความเท่าเทียมทางเพศมากกว่าเน้นการลงโทษ เราต้องทำให้หน่วยงานภาครัฐและเอกชนเข้าใจ ซึ่งเราก็พยายามผลักดันแนวปฏิบัติด้านการส่งเสริมความเสมอภาคตามกฎหมาย ไม่ให้มีการเลือกปฏิบัติกับเพศหลากหลายในสถานศึกษา ในที่ทำงาน เช่น การให้บุคลากรของหน่วยงาน รวมทั้งนักศึกษาสามารถแต่งกายตามเพศสภาพได้ รวมทั้งมีการจัดห้องน้ำอย่างน้อย 1 ห้อง สำหรับให้คนทุกเพศสภาพเข้าใช้ได้  หรือการไม่ใช้ภาษาที่เป็นการตีตรา ตอกย้ำ กลุ่มคนเหล่านั้น เป็นต้น

“แนวปฏิบัติอีกประการหนึ่งที่คณะกรรมการ สทพ. จะประกาศไว้คือการสรรหาคณะกรรมการหรือผู้ดำรงตำแหน่งต่างๆ ของหน่วยงาน ต้องมีองค์ประกอบทั้งผู้หญิง ผู้ชาย และเพศหลากหลายในสัดส่วนที่เหมาะสมตามความจำเป็น”


อยู่ในช่วงวางระบบ-มาตรา 17 วรรคสอง ต้องแก้ไข

อุษา เลิศศรีสันทัด กรรมการวินิจฉัยการเลือกปฏิบัติโดยไม่เป็นธรรมระหว่างเพศ (วลพ.) กล่าวว่า ในช่วง 2 ปีกว่าที่ผ่านมาเป็นช่วงของการสร้างระบบเพื่อรองรับ เธอยอมรับเช่นกันว่าระบบและกลไกราชการทำให้การทำงานของ วลพ. เกิดความล่าช้า

“ในช่วงปีแรกแทบจะไม่สามารถทำอะไร เพราะต้องมีการทำระบบ ตั้งแต่การรับเรื่อง เพราะตอนนั้นระเบียบก็ยังไม่เรียบร้อย พอเรื่องเข้ามาก็ยังไม่สามารถพิจารณาได้ แม้จะมีการตั้ง วลพ. แล้ว เพราะต้องวางระบบว่าเรื่องที่เข้ามาจะต้องมีขั้นตอนอย่างไร มีการรับเรื่อง มีการกำหนดด้วยว่าหลังรับเรื่องแล้วต้องมีกำหนดระยะเวลา กว่าจะดำเนินการได้จริงก็ปลายปี 2559 ที่มีการประชุมอย่างเป็นทางการที่จะรับเรื่องมาสู่การดำเนินการวินิจฉัย เรื่องที่เข้ามาส่วนใหญ่เป็นเรื่องของกลุ่มคนที่มีการแสดงออกแตกต่างจากเพศกำเนิดและเกี่ยวข้องกับสถาบันการศึกษามากที่สุด เช่น เรื่องการแต่งกายรับปริญญา อีกกลุ่มคือการเลือกปฏิบัติในการรับเข้าทำงาน ซึ่งก็เป็นกลุ่มคนหลากหลายทางเพศเหมือนกัน”

อุษากล่าวอีกว่า บางกรณีที่วินิจฉัยล่าช้า เพราะมีระยะเวลาที่ต้องให้ความเป็นธรรมกับฝ่ายที่ถูกฟ้องและต้องมีการให้ข้อมูลกลับมา รับฟังจากคนที่ร้องเรียน วลพ. เองให้ความสำคัญในการรับฟังความเห็นจากบุคคลที่เกี่ยวข้องอื่นๆ ด้วย เช่น ถ้าครูเป็นบุคคลข้ามเพศจะมีอิทธิพลหรือผลกระทบต่อเด็กหรือไม่ หรือเราต้องให้ฝ่ายที่ถูกร้องที่ไม่เคยตระหนักเลยว่ามีวิธีคิดอีกแบบหนึ่งรับรู้ถึงวิธีคิดที่ต่างออกไป เป็นต้น และเนื่องจากเรื่องร้องเรียนที่เข้ามายัง วลพ. มักเป็นเรื่องซ้ำๆ กัน ทาง วลพ. จึงมีการรวบรวมส่ง สทพ. ให้มีการพิจารณาปรับเป็นแนวมาตรฐานหรือนโยบาย เพื่อแก้ไขการเลือกปฏิบัติในระดับโครงสร้าง

มาตรา 17 การกําหนดนโยบาย กฎ ระเบียบ ประกาศ มาตรการ โครงการ หรือวิธีปฏิบัติของหน่วยงานของรัฐ องค์กรเอกชน หรือบุคคลใดในลักษณะที่เป็นการเลือกปฏิบัติโดยไม่เป็นธรรมระหว่างเพศจะกระทํามิได้
 
การดําเนินการตามวรรคหนึ่ง เพื่อขจัดอุปสรรคหรือส่งเสริมให้บุคคลสามารถใช้สิทธิและเสรีภาพได้เช่นเดียวกับบุคคลอื่น หรือเพื่อคุ้มครองสวัสดิภาพและความปลอดภัย หรือการปฏิบัติตามหลักการทางศาสนา หรือเพื่อความมั่นคงของประเทศ ย่อมไม่ถือเป็นการเลือกปฏิบัติโดยไม่เป็นธรรมระหว่างเพศ


อุษายังแสดงความคิดเห็นต่อมาตรา 17 วรรคสอง ว่า

“ข้อยกเว้นในมาตรา 17 วรรคสอง เรามีการคุยกันว่า ถ้ามีการส่งเรื่องเข้ามา ผู้ที่กระทำอ้างเรื่องความมั่นคงของประเทศ เราต้องตีความว่าความมั่นคงที่ว่าฟังขึ้นหรือไม่ ไม่ใช่แค่ว่าอ้างแล้วจะทำให้เรื่องตกไป ส่วนเรื่องศาสนาก็ต้องพิสูจน์ให้เห็นว่าเป็นหลักการทางศาสนาจริงๆ ไม่ใช่ความเชื่อ ซึ่งตรงนี้มีหลายประเด็นที่เราทำงานและเกี่ยวข้องกับหลักการศาสนา อย่างเช่นเรื่องความรุนแรงต่อผู้หญิงโดยอ้างหลักศาสนา ซึ่งเวลาเราคุยกับผู้รู้ทางศาสนาก็พบว่ามีหลักการความเสมอภาคระหว่างเพศอยู่ในทุกศาสนา เราจึงต้องทำการวิจัยให้เห็นว่าการเลือกปฏิบัติโดยอ้างหลักศาสนาเป็นความเชื่อที่ต้องแก้ไข”

อุษากล่าวอีกว่า เธอเห็นด้วยที่ว่า มาตรา 17 วรรคสอง จะต้องถูกแก้ไข


ติดเงื่อนไข กฎหมายทำงานไม่เต็มที่

ในมุมมองของผู้ทดลองใช้กฎหมายอย่างณฐกมล ศิวะศิลป์ ที่ปรึกษากฎหมายกลุ่มที กรุ๊ป กลุ่มที่ขับเคลื่อนเรื่องความเท่าเทียมระหว่างเพศ เธอถ่ายทอดประสบการณ์ว่า

“กรณีแรกที่เราทดลองใช้คือระเบียบการรับสมัครนักเรียนของโรงเรียนแห่งหนึ่ง ซึ่งบอกว่านักเรียนต้องเป็นชายจริงหญิงแท้เท่านั้น จะไม่รับผู้มีความเบี่ยงเบนทางเพศ เราก็ส่งเรื่องไปประมาณเดือนตุลาคมปี 2559 แต่เนื่องจากมาตรา 18 ของกฎหมายให้คนร้องเรียนเข้าไปได้ในลักษณะการร้องทุกข์ คือต้องมีผู้เสียหายเท่านั้น ไม่สามารถร้องเรียนในลักษณะของการกล่าวโทษ หมายถึงมีผู้พบเห็นการกระทำผิดตามกฎหมายแล้วไปแจ้ง แบบนี้ทำไม่ได้”

เมื่อกฎหมายระบุไว้ดังกล่าว ทำให้ผู้ถูกเลือกปฏิบัติไม่กล้าร้องทุกข์ ลองจินตนาการว่าถ้าคุณเป็นพนักงานหรือนักเรียนในที่ทำงานหรือในโรงเรียน คุณถูกเลือกปฏิบัติ คุณจะกล้าแสดงตัวเพื่อร้องทุกข์หรือไม่ ถ้ามันต้องเดิมพันด้วยอาชีพการงานหรือการศึกษา

“ในตัวกฎหมายบอกว่า องค์กรอิสระที่ทำงานด้านนี้สามารถร้องเรียนได้ แต่ต้องมีผู้เสียหายมาเซ็นชื่อ พอเรื่องเข้าสู่กระบวนการแล้ว ผู้เสียหายกับผู้ถูกร้องเรียนก็ต้องมาเจอกัน แล้วก็จะเจอปัญหาตรงนี้ นี่ทำให้ใช้งานไม่ได้ พอเรายื่นเข้าไป วลพ. ติดต่อกลับมาว่า ผู้เสียหายที่แท้จริงในกรณีนี้จะต้องเป็นเด็กนักเรียนที่ถูกปฏิเสธจากโรงเรียนเท่านั้น จึงจะสามารถร้องเรียนได้ ต้องไปหาเด็กที่ถูกปฏิเสธมา”

ความยุ่งยากซับซ้อนของกระบวนการร้องเรียนยังเป็นอีกสาเหตุหนึ่งที่ทำให้กฎหมายใช้งานได้ไม่เต็มที่ ณฐกมล เล่าว่า กะเทยหรือทอมบางคนเข้าไม่ถึงการศึกษา เพราะไม่ต้องการแต่งกายตามเพศกำเนิด บางคนมีภาวะต่อต้านเพศกำเนิดของตัวเอง เมื่อเข้าถึงการศึกษาไม่ได้จึงไม่สามารถทำงานที่มีรายได้สูงได้ ก็ต้องเลือกทำงานโรงงาน พอเจอประกาศหน้าโรงงานว่าไม่รับกะเทยหรือทอม ก็มีการแจ้งมาทางกลุ่ม แต่การทำเรื่องร้องเรียนความยุ่งยากซับซ้อนสำหรับผู้เสียหาย และตัวผู้เสียหายก็ไม่มีเวลามากพอที่จะร้องเรียนเพื่อสิทธิของตนเอง ทำให้ผู้ถูกเลือกปฏิบัติยังรู้สึกว่ากฎหมายไม่สามารถช่วยอะไรได้

“ถึงกฎหมายนี้จะมีบทกำหนดโทษ” ณฐกมล กล่าว “แต่ความต้องการที่แท้จริง เราไม่ได้ต้องการให้คนที่มีความเข้าใจผิดต่อความหลากหลายทางเพศต้องถูกจำคุก แต่เราต้องการให้ภาครัฐเป็นคนกลางเรียกเขามาทำความเข้าใจกัน พูดคุยกัน ถ้าไม่ทำตรงนี้ ความเข้าใจที่ยั่งยืนก็จะไม่เกิดขึ้น”

.........

3 ปีอาจเป็นเวลาที่สั้นไปสำหรับกลไกใหม่ที่สร้างขึ้นเพื่อคัดง้างกับความไม่เท่าเทียมที่ฝังรากลึกในสังคมไทย เมื่อระบบเริ่มเสถียร เราคงได้เห็นการขับเคลื่อนในระดับที่ใหญ่และกว้างขึ้น เพราะยังมีความไม่เท่าเทียมอีกหลายประเด็น เช่น กฎหมายคู่ชีวิต คำนำหน้าชื่อ การเลือกปฏิบัติในระดับโครงสร้าง เป็นต้น ที่รอการแก้ไข

รวมถึงมาตรา 17 วรรคสอง ด้วย