ชำนาญ จันทร์เรือง: ทำไมต้องแก้รัฐธรรมนูญเกี่ยวกับการปกครองส่วนท้องถิ่น

ประชาไททำหน้าที่เป็นเวที เนื้อหาและท่าที ความคิดเห็นของผู้เขียน อาจไม่จำเป็นต้องเหมือนกองบรรณาธิการ

แม้ว่าการปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นเรื่องที่มีความสำคัญ และเป็นส่วนหนึ่งของการบริหารราชการแผ่นดิน แต่เมื่อวิเคราะห์จากบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ 2560 เปรียบเทียบกับหลักการกระจายอำนาจหรือการปกครองท้องถิ่นตามรัฐธรรมนูญ 2540 ที่ได้บัญญัติไว้ในหมวด 5 แนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ มาตรา 76 ซึ่งกำหนดให้รัฐต้องส่งเสริมและสนับสนุนการมีส่วนร่วมของประชาชนในการกำหนดนโยบาย การตัดสินใจทางการเมือง การวางแผนพัฒนาทางเศรษฐกิจ สังคม และการเมือง รวมทั้งการตรวจสอบการ ใช้อำนาจรัฐทุกระดับ นอกจากนี้ รัฐธรรมนูญ 2550 มาตรา 87 ก็ได้บัญญัติให้รัฐต้องดำเนินการตามแนวนโยบายและการมีส่วนร่วมของประชาชนไว้อย่างละเอียดเช่นกัน ส่วนรัฐธรรมนูญ 2560 ในหมวด 5 หน้าที่ของรัฐ ซึ่งเป็นบทบัญญัติที่บังคับให้รัฐต้องทำ และหมวด 6 แนวนโยบายแห่งรัฐ ซึ่งเป็นบทบัญญัติที่กำหนดให้รัฐพึงดำเนินการ แต่ไม่มีบทบัญญัติเกี่ยวกับการส่งเสริมการกระจายอำนาจหรือการปกครองท้องถิ่นบัญญัติไว้เลย 

ทั้งนี้ เมื่อพิจารณามาตรา 282 ของรัฐธรรมนูญ 2540 ที่บัญญัติว่า “ภายใต้บังคับมาตรา 1 รัฐจะต้องให้ความเป็นอิสระแก่ท้องถิ่นตามหลักแห่งการปกครองตนเองตามเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่น” ซึ่งเห็นได้ชัดเจนว่ารัฐธรรมนูญ 2540 ได้ให้ความสำคัญกับความเป็นอิสระในบริหารจัดการขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นอย่างมาก นอกจากนี้มาตรา 283 วรรคสาม ของรัฐธรรมนูญ 2550 ก็ได้กำหนดให้มีกฎหมายกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจสู่องค์ปกครองส่วนท้องถิ่นไว้ด้วย ซึ่งแตกต่างจากรัฐธรรมนูญ 2560 ที่ไม่ได้บัญญัติเรื่องดังกล่าวไว้เลย

นอกจากนี้ เมื่อพิจารณามาตรา 250 วรรคห้าของรัฐธรรมนูญ 2560 ซึ่งได้มีการกำหนดให้มีกฎหมายเกี่ยวกับการบริหารราชการส่วนท้องถิ่น โดยต้องมีบัญญัติเกี่ยวกับการป้องกันการขัดกันแห่งผลประโยชน์ ซึ่งบทบัญญัติดังกล่าวเป็นอุปสรรคต่อการบริหารจัดการขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น กล่าวคือ กิจการใดที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นดำเนินการไปโดยไม่ได้เป็นหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นโดยตรง จะถูกตีความจากองค์กรที่ทำหน้าที่ในการตรวจสอบว่า การกระทำดังกล่าวเป็นการก้าวก่ายและเป็นการขัดกันแห่งผลประโยชน์

อีกทั้งรัฐธรรมนูญ ฯ ปี2560 ไม่ได้กำหนดให้มีการกระจายอำนาจสู่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นดังไว้อย่างชัดเจนเช่นที่เคยบัญญัติในรัฐธรรมนูญ 2540 และรัฐธรรมนูญ 2550 ที่กำหนดให้มีกฎหมายว่าด้วยการกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เพื่อรองรับการบริหารราชการของการปกครองส่วนท้องถิ่น โดยกำหนดให้การปกครองส่วนท้องถิ่นมีความเป็นอิสระในการดำเนินกิจการบริการสาธารณะในเขตพื้นที่รับผิดชอบของตนและกำหนดวิธีการได้มาซึ่งผู้บริหารท้องถิ่นและสมาชิกสภาท้องถิ่นว่าต้องมาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชน มิหนำซ้ำยังมีความพยายามที่จะแก้ไข พรบ.แผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเสียใหม่ถึงขนาดเปลี่ยนชื่อและหลักการของ พรบ.เสียใหม่ ซึ่งถูกต่อต้านอย่างมากจากผู้ที่ทำงานในวงการการปกครองท้องถิ่น จึงยังไม่ถูกนำเสนอเข้าสภาฯ แต่ก็ยังไว้ใจไม่ได้อยู่ดี

ซึ่งกฎหมายว่าด้วยการกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ได้กำหนดการจัดทำแผนและโครงสร้างการบริหารราชการส่วนท้องถิ่นไว้ด้วย โดยเฉพาะแผนด้านงบประมาณซึ่งกำหนดให้รัฐบาลจะต้องจัดสรรภาษีและอากร เงินอุดหนุน และรายได้อื่นให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น โดยมีเป้าหมายให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีรายได้เพิ่มขึ้นคิดเป็นสัดส่วนต่อรายได้ของรัฐบาลในอัตราไม่น้อยกว่าร้อยละสามสิบห้า อย่างไรก็ดี ในทางปฏิบัติรัฐไม่สามารถจัดสรรงบประมาณให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นตามที่เคยกำหนดไว้ในกฎหมายว่าด้วยการกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นได้ 

ด้วยเหตุดังกล่าวจึงควรมีการออกแบบโครงสร้างการปกครองส่วนท้องถิ่นใหม่เพื่อให้สอดคล้องกับยุคสมัยปัจจุบัน เช่น สถานการณ์การแพร่ระบาดของโรคติดเชื้อไวรัสโคโรนา 2019จะพบว่าองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นกลไกสำคัญที่ช่วยภาครัฐในการควบคุมการแพร่ระบาดของโรคติดเชื้อไวรัสโคโรนา 2019 ได้เป็นอย่างดี ซึ่งสะท้อนให้เห็นว่าการให้คนในพื้นที่เป็นผู้บริหารจัดการแก้ไขปัญหาในพื้นที่ตนเองย่อมเป็นแนวทางที่นำไปสู่การกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นได้อย่างแท้จริงในอดีตรูปแบบขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมุ่งเน้นแต่เพียงประเด็นวิธีการได้มาซึ่งผู้บริหารท้องถิ่นและสมาชิกสภาท้องถิ่นว่าจะต้องมาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชนเท่านั้น แต่มิได้ให้ความสำคัญกับการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นว่าจะมีวิธีการกระจายอำนาจอย่างไร ดังนั้น จึงต้องมีการแก้ไขรัฐธรรมนูญฯ ปี 60 โดยมีประเด็นต่างๆ ดังต่อไปนี้ 

1. ประเด็นเรื่องการพัฒนาการกระจายอำนาจสู่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น นั้น มีอำนาจหน้าที่ในการจัดทำบริการสาธารณะ โดยสามารถแยกออกได้เป็นสามกรณี คือ (1) การบริการสาธารณะที่เป็นหน้าที่ของท้องถิ่นโดยแท้ในพื้นที่ที่อยู่ในความรับผิดชอบของแต่ละท้องถิ่น (2) การบริการสาธารณะที่ท้องถิ่นแต่ละแห่งต้องทำร่วมกัน และ (3) การบริการสาธารณะที่ท้องถิ่นต้องร่วมทำกับรัฐ เช่น ในกรณีการบริหารจัดการเรื่องสิ่งแวดล้อม ซึ่งจะต้องมีการออกกฎหมายรองรับเพื่อแก้ไขปัญหาเกี่ยวกับการดำเนินการบริการสาธารณะร่วมกัน เป็นต้น

ในเรื่องการพัฒนาการกระจายอำนาจสู่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนี้ เมื่อพิจารณาบทบัญญัติในหมวด 16 การปฏิรูปประเทศ มาตรา 258 ก. ของรัฐธรรมนูญ 2560 แล้วเห็นว่าเป็นบทบัญญัติที่มุ่งเน้นการปฏิรูปด้านการเมืองเป็นสำคัญ โดยไม่มีรายละเอียดเกี่ยวกับการปฏิรูปการปกครองส่วนท้องถิ่นแต่อย่างใด ดังนั้น จึงควรแก้ไขรัฐธรรมนูญให้มีการปฏิรูปการปกครองส่วนท้องถิ่นด้วย

ในเรื่องการกระจายอำนาจให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้น ควรมีการพิจารณาปรับลดบทบาทของราชการส่วนภูมิภาค และพิจารณาถึงการจัดระบบของการปกครองส่วนท้องถิ่นใหม่ทั้งหมด เพื่อทำให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเกิดความเข้มแข็งและเกิดการพัฒนามากขึ้น

การแก้ไขปัญหาความอ่อนแอขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ไม่ควรพิจารณาถึงปัญหาที่ปลายเหตุเพียงอย่างเดียว แต่ควรพิจารณาถึงต้นเหตุที่ทำให้เกิดปัญหาซึ่งสาเหตุของปัญหาที่เกิดจากรัฐธรรมนูญ 2560 ด้วย เนื่องจากรัฐธรรมนูญฉบับนี้ไม่ได้มีหลักการที่เป็นไปตามหลักประชาธิปไตยที่สมบูรณ์ และไม่ได้กำหนดหลักการในเรื่องการกระจายอำนาจไว้อย่างชัดเจน จึงมีประเด็นที่ต้องพิจารณาว่ารัฐธรรมนูญ 2560 ไม่ประสงค์ให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเกิดความเข้มแข็ง และยังทำให้เกิดข้อสงสัยว่าเหตุใดรัฐธรรมนูญ 2560 จึงมีบทบัญญัติที่มีลักษณะที่ทำให้อำนาจขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นถูกดึงกลับคืนไปเป็นอำนาจของราชการส่วนกลาง 

นอกจากประเด็นอำนาจขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแล้ว รัฐธรรมนูญ 2560 ยังมีผลทำให้อำนาจของหน่วยงานราชการในส่วนภูมิภาคของกระทรวงต่าง ๆ เช่น โรงเรียน สถานศึกษาถูกดึงกลับไปยังราชการส่วนกลางทั้งหมดด้วยเช่นกัน ดังนั้น มีความเห็นว่าก่อนที่จะแก้ไขเรื่องความอ่อนแอขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น จะต้องพิจารณาเรื่องการกำหนดให้มีการกระจายอำนาจที่เป็นหลักการสำคัญของระบอบประชาธิปไตยไว้ในรัฐธรรมนูญ 2560 ให้ชัดเจนเสียก่อน และควรพิจารณาถึงการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ 2560 เพื่อให้เป็นไปตามหลักการของระบอบประชาธิปไตยอย่างแท้จริงด้วย

เมื่อพิจารณาหมวด 14 การปกครองส่วนท้องถิ่น ของรัฐธรรมนูญ 2560 แล้วเห็นว่า ไม่มีบทบัญญัติใดที่เป็นการส่งเสริมการกระจายอำนาจการปกครองให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ประกอบกับรัฐธรรมนูญ 2560 มาตรา 162 ได้กำหนดให้การบริหารราชการแผ่นดินคณะรัฐมนตรีต้องแถลงนโยบายต่อรัฐสภา และต้องเป็น นโยบายที่สอดคล้องกับหน้าที่ของรัฐ แนวนโยบาย และยุทธศาสตร์ชาติ และเมื่อพิจารณาบทบัญญัติเกี่ยวกับหน้าที่ของรัฐ และแนวนโยบายแห่งรัฐ ก็ไม่มีบทบัญญัติที่รัฐต้องดำเนินการ หรือส่งเสริมเกี่ยวกับการกระจายอำนาจสู่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไว้เลย ดังนั้น การกระจายอำนาจไปสู่การปกครองส่วนท้องถิ่นย่อมไม่สามารถเกิดขึ้นได้จริง

เนื่องจากรัฐธรรมนูญ 2560ไม่ได้กำหนดเรื่องการกระจายอำนาจไว้อย่างเป็นรูปธรรม จึงควรแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญโดยกำหนดให้มีการกระจายอำนาจให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นให้ชัดเจน เพื่อทำให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีความเข้มแข็งมากขึ้น เนื่องจากปัจจุบันองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นยังขาดความเป็นอิสระ และมีอำนาจในการดำเนินกิจการบริการสาธารณะลดน้อยลง และถูกตรวจสอบโดยสานักงานการตรวจเงินแผ่นดินอย่างเข้มงวด รวมทั้งการให้ความเห็นว่าองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นสามารถดำเนินกิจการบริการสาธารณะในเรื่องใดได้บ้าง เช่น การควบคุมและป้องกันโรคพิษสุนัขบ้าซึ่งเป็นโรคติดต่อร้ายแรงในสุนัข แต่สำนักงานการตรวจเงินแผ่นดินได้เคยให้ความเห็นว่าโครงการดังกล่าวไม่ใช่ภารกิจขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจึงทำให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไม่สามารถเข้าไปดำเนินกิจการฉีดยาป้องกันโรคพิษสุนัขบ้าให้แก่สุนัขจรจัดได้ ส่งผลทำให้เกิดการแพร่ระบาดของโรคพิษสุนัขบ้ามากขึ้น 

โครงการดูแลผู้สูงอายุก็เช่นกัน สำนักงานการตรวจเงินแผ่นดินได้เคยให้ความเห็นว่าไม่ใช่ภารกิจขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ทำให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไม่สามารถจัดสรรงบประมาณเข้าไปดาเนินโครงการนี้ได้ จึงเห็นว่าการดาเนินงานของสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดินอาจเป็นอุปสรรคสำคัญต่อการปฏิบัติหน้าที่ในการดำเนินกิจการบริการสาธารณะขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และควรมีการพิจารณาทบทวนถึงขอบเขตการใช้อำนาจของสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดินที่ไม่ควรไปก้าวล่วงอำนาจในการดำเนินกิจการบริการสาธารณะขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นด้วย

การยกร่างรัฐธรรมนูญ 2560 ซึ่งมีความพยายามที่จะไม่ยกร่างรัฐธรรมนูญตามรัฐธรรมนูญ 2540 และรัฐธรรมนูญ 2550 นั้น เป็นเรื่องที่ควรปรับปรุงแก้ไข เนื่องจากรัฐธรรมนูญ 2540 และรัฐธรรมนูญ 2550 เป็นรัฐธรรมนูญที่มีบทบัญญัติครบถ้วนและมีแนวทางที่สามารถนำไปปฏิบัติได้จริง โดยเฉพาะเรื่องการปกครองส่วนท้องถิ่นที่มีการบัญญัติรับรองความเป็นอิสระขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไว้อย่างชัดเจน และการกำกับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต้องไม่กระทบต่อหลักการปกครองตนเองตามเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่น รวมทั้งกำหนดให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีความเป็นอิสระในการกำหนดนโยบาย การบริหาร การจัดบริการสาธารณะ การบริหารงานบุคคล การเงินและการคลัง ซึ่งมีประเด็นเชื่อมโยงกับการทำหน้าที่ของสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดินในการตรวจสอบการใช้จ่ายเงินงบประมาณแผ่นดินขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจนทำให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไม่สามารถจัดทำบริการสาธารณะได้อย่างมีประสิทธิภาพ

เมื่อพิจารณาบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ2560 ในหมวด 14 การปกครองส่วนท้องถิ่น แล้วเห็นว่ารัฐธรรมนูญได้มีการเปลี่ยนแปลงหลักการเกี่ยวกับการปกครองส่วนท้องถิ่นแตกต่างไปจากที่เคยบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญ 2540 และรัฐธรรมนูญ 2550ที่สำคัญประการหนึ่ง คือ รัฐธรรมนูญ 2560 ได้เปลี่ยนแปลงเรื่องการกำหนดทิศทางของการกระจายอำนาจไปสู่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น กล่าวคือ รัฐธรรมนูญ 2540 และรัฐธรรมนูญ 2550 ได้กำหนดทิศทางของการกระจายอำนาจไปสู่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเพิ่มมากขึ้น แต่รัฐธรรมนูญ 2560 มิได้บัญญัติถึงทิศทางในการกระจายอำนาจไปสู่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นว่าจะต้องดำเนินการอย่างไร อีกทั้งยังไม่ปรากฏถ้อยคำว่า “กระจายอำนาจ” บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญ 2560 เลย แต่อย่างใด 

ฉะนั้น หลักการที่ควรบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญ 2560 เพื่อเป็นหลักประกันเกี่ยวกับการกระจายอำนาจไปสู่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น คือ ความมีอิสระในการบริหารจัดการตนเองขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ซึ่งเมื่อพิจารณาเปรียบเทียบกับหลักการที่บัญญัติในรัฐธรรมนูญ 2540 ที่ได้บัญญัติให้รัฐต้องส่งเสริมให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีความเป็นอิสระในการปกครองตนเองโดยเป็นไปตามเจตนารมณ์ของประชาชน แต่ในรัฐธรรมนูญ 2560 หลักความเป็นอิสระในการบริหารจัดการตนเองนั้น องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นสามารถกระทำได้ภายใต้เงื่อนไขที่กำหนดไว้ในมาตรา 249 วรรคสอง ที่บัญญัติว่า “การจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในรูปแบบใดให้คำนึงถึงเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่นและความสามารถในการปกครองตนเองในด้านรายได้ จำนวนและความหนาแน่นของประชากร และพื้นที่ที่ต้องรับผิดชอบ ประกอบกัน” ซึ่งจะเห็นได้ว่ารัฐธรรมนูญ 2560ได้ให้ความสำคัญในเรื่องของการจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นโดยมุ่งไปที่ความสามารถด้านรายได้ จำนวนและความหนาแน่นของประชากรเป็นสำคัญ ซึ่งปัจจุบันไม่เคยมีระบบการปฏิรูปรายได้ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เพื่อสร้างรายได้ให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแต่อย่างใด ดังนั้น การจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่มุ่งเน้นถึงหลักความสามารถในด้านรายได้ก็จะทำให้หลักความเป็นอิสระในการบริหารจัดการตนเองขาดหายไปด้วย 

นอกจากนี้ มาตรา 250 วรรคหนึ่ง ของรัฐธรรมนูญ 2560 ที่บัญญัติว่า “องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีหน้าที่และอำนาจดูแลและจัดทำบริการสาธารณะและกิจกรรมสาธารณะเพื่อประโยชน์ของประชาชนในท้องถิ่นตามหลักการพัฒนาอย่างยั่งยืน รวมทั้งส่งเสริมและสนับสนุนการจัดการศึกษาให้แก่ประชาชนในท้องถิ่น ทั้งนี้ ตามที่กฎหมายบัญญัติ” ทั้งนี้ การบัญญัติหลักการในลักษณะดังกล่าวย่อมแสดงให้เห็นว่าองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะมีหน้าที่ต่อเมื่อมีกฎหมายกำหนดให้เป็นหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเสียก่อน องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจึงจะมีอำนาจที่จะดำเนินการจัดทำบริการสาธารณะและกิจกรรมสาธารณะเพื่อประโยชน์ของประชาชนในท้องถิ่นได้

การที่มาตรา 250 วรรคหนึ่ง ของรัฐธรรมนูญ 2560 บัญญัติถ้อยคำในลักษณะดังกล่าวย่อมแสดงให้เห็นว่า องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะมีอำนาจจัดทำบริการสาธารณะและกิจกรรมสาธารณะได้นั้น รัฐจะต้องเป็นผู้กำหนดหน้าที่ให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเสียก่อน หลักการดังกล่าวเป็นการจำกัดขอบเขตอำนาจและความเป็นอิสระในการบริหารจัดการตนเองขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เนื่องจากการบริหารจัดการภายในท้องถิ่น รวมทั้งการแก้ไขปัญหาในแต่ละท้องถิ่นย่อมมีความแตกต่างกัน ดังนั้น หากกำหนดให้รัฐเป็นผู้กำหนดหน้าที่ให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นก็จะทาให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นขาดความเป็นอิสระในการบริหารจัดการ

ปัญหาการกระจายอำนาจสู่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอีกส่วนหนึ่งเกิดจากกระบวนการตรากฎหมายลำดับรองที่โดยปกติผู้เสนอร่างกฎหมายคือ หน่วยงานของรัฐ หรือฝ่ายการเมือง ที่เกรงว่าจะสูญเสียอำนาจในการกำกับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น จึงเสนอกฎหมายที่ยังคงให้อำนาจตนกำกับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นได้ จึงทำให้ไม่สามารถกระจายอำนาจไปสู่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นได้อย่างแท้จริง ดังนั้น หากต้องการให้มีการกระจายอำนาจไปสู่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอย่างแท้จริงและเป็นรูปธรรม ควรกำหนดแนวทางการกระจายอำนาจไปสู่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นให้ชัดเจนไว้ในรัฐธรรมนูญ

2. ประเด็นรูปแบบองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
สำหรับประเด็นรูปแบบองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ควรกำหนดให้องค์การบริหารส่วนตำบลที่มีความพร้อมสามารถยกสถานะเป็นเทศบาล ส่วนท้องถิ่นที่มีขนาดเล็กก็ควรกำหนดให้มีรูปแบบเดียวกันทั้งประเทศ นอกจากนี้ รูปแบบการบริหารราชการส่วนภูมิภาคในระดับจังหวัด หากจังหวัดใดมีความพร้อมก็ควรกำหนดให้เป็นจังหวัดจัดการตนเอง โดยกำหนดให้ผู้ว่าราชการจังหวัดมาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชน และมีความเป็นอิสระในการบริหารจัดการภายในจังหวัดของตนอย่างแท้จริง ดังนั้น อาจกำหนดรูปแบบการปกครองส่วนท้องถิ่นไว้ในรัฐธรรมนูญเสียใหม่เพื่อให้เกิดความชัดเจนเกี่ยวกับการกระจายอำนาจการปกครองไปสู่ประชาชนด้วยการกระจายอำนาจและหน้าที่ของราชการส่วนกลางและส่วนภูมิภาคไปยังองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น โดยรัฐทำหน้าที่เพียงกำกับดูแลให้เป็นไปตามนโยบายในการบริหารราชการแผ่นดินเท่านั้น

อย่างไรก็ดี เมื่อรัฐมอบความเป็นอิสระในการบริหารจัดการตนเองให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแล้ว ก็ควรมีระบบการตรวจสอบที่มีประสิทธิภาพ โดยดำเนินการตรากฎหมายเพื่อเป็นกลไกในการควบคุมและตรวจสอบการบริหารราชการส่วนท้องถิ่น ซึ่งอย่างน้อยการกำหนดให้ผู้บริหารท้องถิ่นและสมาชิกสภาท้องถิ่นต้องมาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชนก็ย่อมเป็นส่วนหนึ่งของระบบการตรวจสอบโดยประชาชน ทั้งนี้ การปกครองส่วนท้องถิ่นควรมีองค์กรที่ทาหน้าที่ให้ประชาชนมีส่วนร่วมในทางการเมืองได้อย่างเต็มที่

3. ประเด็นเรื่องรูปแบบองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ
สำหรับประเด็นเรื่องรูปแบบองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ ซึ่งมิได้หมายถึงจังหวัดจัดการตนเองแต่เพียงอย่างเดียว แต่มีความหมายครอบคลุมองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษที่รัฐให้อำนาจพิเศษในการบริหารจัดการพื้นที่นั้น ๆ เพื่อให้สอดคล้องกับลักษณะเฉพาะของแต่ละพื้นที่ โดยเป็นการให้อำนาจพิเศษแก่ท้องถิ่นในการจัดการเรื่องใดเรื่องหนึ่งเป็นพิเศษนั่นเอง เช่น เมืองพัทยาซึ่งเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษที่มีอำนาจหน้าที่พิเศษในด้านการจัดการท่องเที่ยว เป็นต้น รัฐธรรมนูญ 2550 ได้กำหนดโครงสร้างในเรื่ององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษเอาไว้โดยรัฐธรรมนูญ 2560 ได้ให้อำนาจในการจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษขึ้นได้ แม้จะมีรูปแบบที่แตกต่างไปจากองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบปกติทั่วไป 

กล่าวอีกนัยหนึ่งคือ รัฐมอบอำนาจและหน้าที่ให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษไปดำเนินการจัดการเรื่องใดเรื่องหนึ่งเป็นพิเศษ ซึ่งในกรณีดังกล่าวควรมีการออกแบบใหม่โดยกำหนดให้มีคณะกรรมการควบคุมนโยบายเพื่อควบคุมและตรวจสอบการใช้อำนาจของผู้บริหารท้องถิ่นและสภาขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษด้วย แต่เมื่อพิจารณามาตรา 252 วรรคสอง ของรัฐธรรมนูญ 2560 กลับบัญญัติเปิดช่องวิธีการได้มาซึ่งผู้บริหารท้องถิ่นไว้ว่า“ผู้บริหารท้องถิ่นให้มาจากการเลือกตั้งหรือมาจากความเห็นชอบของสภาท้องถิ่นหรือในกรณีองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ จะให้มาโดยวิธีอื่นก็ได้ แต่ต้องคำนึงถึงการมีส่วนร่วมของประชาชนด้วย ทั้งนี้ ตามที่กฎหมายบัญญัติ” ซึ่งอาจขัดกับหลักการพื้นฐานของระบอบประชาธิปไตย

4. ประเด็นเรื่องของรายได้ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
รายได้ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ประกอบด้วย (1) ภาษีที่ท้องถิ่นแต่ละแห่งจัดเก็บเอง (2) ภาษีที่รัฐจัดเก็บและต้องแบ่งกับท้องถิ่น และ (3) รายได้จากเงินอุดหนุนของรัฐ ซึ่งท้องถิ่นควรได้รับงบประมาณทั้งหมดอย่างน้อยร้อยละห้าสิบของงบประมาณทั้งหมดของประเทศเพื่อให้เกิดการกระจายงบประมาณให้ท้องถิ่นพัฒนาตนเองต่อไป ซึ่งประเด็นเรื่องของรายได้ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น รัฐธรรมนูญ 2560 ได้ให้ความสำคัญเกี่ยวกับเรื่องดังกล่าวน้อยเกินไป โดยไม่ได้บัญญัติเกี่ยวกับการสร้างแหล่งรายได้ใหม่ให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ซึ่งกรณีนี้จะเป็นปัญหาในการกำหนดทิศทางในการพัฒนากฎหมายลำดับรองต่อไป เช่น กฎหมายเกี่ยวกับรายได้ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เป็นต้น 

ประเด็นปัญหาด้านงบประมาณขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่ไม่เพียงพอนั้น แม้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะมีความเป็นอิสระ แต่หากไม่มีงบประมาณย่อมไม่สามารถจัดทำบริการสาธารณะให้มีประสิทธิภาพได้ ซึ่งปัญหาและอุปสรรคที่ทำให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไม่สามารถดำเนินการได้เนื่องจากราชการส่วนกลางไม่พิจารณาอนุมัติภาษี หรือแบ่งแยกการจัดเก็บรายได้ระหว่างราชการส่วนกลางกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นให้ชัดเจน โดยผู้ที่มีอำนาจในการผลักดันให้ราชการส่วนกลางกระจายงบประมาณไปสู่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นก็คือ รัฐสภา ซึ่งเป็นผู้พิจารณากฎหมายว่าด้วยงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ และรัฐบาลที่จะต้องจัดสรรงบประมาณในส่วนนี้ให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นว่าจะกำหนดภาษีและกระจายรายได้ให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในอัตราเท่าใด

ประเด็นปัญหาความเหลื่อมล้ำของรายได้ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทั่วประเทศ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นใดมีพื้นที่ขนาดเล็กและไม่สามารถสร้างรายได้ภายในท้องถิ่นได้ จะมีงบประมาณไม่เพียงพอต่อการบริหารจัดการภายในท้องถิ่นนั้น ๆ และไม่มีกฎหมายหรือหลักการใด ๆ ที่รัฐจะจัดสรรงบประมาณให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นได้ ดังนั้น ควรแก้ไขเพิ่มเติมบทบัญญัติในหมวด 14 การปกครองส่วนท้องถิ่น ของรัฐธรรมนูญ 2560 โดยนำหลักการเรื่องการกระจายอำนาจตามรัฐธรรมนูญ 2540 และรัฐธรรมนูญ 2550 มาเป็นแนวทางในการบัญญัติ โดยนำหลักการและกลไกการกระจายอำนาจและแนวทางในการพัฒนาท้องถิ่นมาบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญ 2560 ด้วย

5. ประเด็นเกี่ยวกับการบริหารงานบุคคล
บุคลากรขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น สามารถแยกออกเป็นสองส่วน คือ
(1) บุคลากรทางการเมืองขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ซึ่งต้องมาจากการเลือกตั้งเป็นหลัก สำหรับองค์กรปกครองท้องถิ่นรูปแบบเศรษฐกิจพิเศษควรมาจากการเลือกตั้งโดยตรง โดยมีสภาที่ปรึกษาซึ่งมาจากบุคคลที่เกี่ยวข้องกับพื้นที่ รวมไปถึงบุคคลที่มีความรู้ความสามารถในด้านที่เกี่ยวข้องกับท้องถิ่นนั้น ๆ โดยทำหน้าที่ให้คำปรึกษาแก่ผู้บริหารท้องถิ่น 

และ (2) บุคลากรที่เป็นเจ้าหน้าที่ประจำ ซึ่งมีประเด็นปัญหาในกรณีที่ท้องถิ่นต้องสูญเสียงบประมาณค่าใช้จ่ายในการจ้างบุคลากร โดยจำนวนของบุคลากรไม่มีความสัมพันธ์กับภาระหน้าที่งานขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแต่ละแห่ง ดังนั้น จึงต้องมีการปรับปรุงโครงสร้างด้านบุคลากรของท้องถิ่นใหม่ทั้งระบบ โดยอาจมีการสับเปลี่ยนอัตรากำลังระหว่างท้องถิ่น เป็นต้น

เรื่องบุคลากรขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น กรณีที่เป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ ควรกำหนดให้มีสภาที่ปรึกษาซึ่งประกอบด้วยผู้ทรงคุณวุฒิและประชาชนในพื้นที่ เพื่อทำหน้าที่ให้คำปรึกษาในการออกระเบียบขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นหรือการบริหารท้องถิ่น เนื่องจากองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษต้องมีการบริหารแบบพิเศษที่ต้องอาศัยประสบการณ์จากผู้ที่มีความรู้ความเข้าใจและประชาชนที่อยู่ในพื้นที่ในการบริหารจัดการ นอกจากนั้น บุคลากรขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่เป็น ข้าราชการประจำหรือลูกจ้างขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นซึ่งส่วนใหญ่เป็นเครือญาติกับผู้บริหารท้องถิ่นหรือสมาชิกสภาท้องถิ่น ทำให้การปฏิบัติงานไม่มีประสิทธิภาพเท่าที่ควร

นอกจากนี้ ระบบรัฐราชการรวมศูนย์ยังแผ่อิทธิพลลงไปสู่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทำให้การดำเนินการขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นล้มเหลวไร้ประสิทธิภาพ รัฐบาลก็ไม่ไว้ใจองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในการดำเนินการต่าง ๆ

นอกจากนั้นวิธีการได้มาซึ่งผู้บริหารส่วนท้องถิ่นนั้นมาตรา 252 วรรคสอง ของรัฐธรรมนูญ 2560กำหนดวิธีการได้มาซึ่งผู้บริหารท้องถิ่นด้วยวิธีการอื่นนอกจากวิธีการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชนก็ได้ซึ่งอาจทำให้ผู้บริหารท้องถิ่นมีที่มาด้วยวิธีการอื่นซึ่งมิใช่มาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชนว่า ควรแก้ไขเพิ่มเติมมาตรา 252 วรรคสอง ของรัฐธรรมนูญ 2560 โดยกำหนดให้ผู้บริหารท้องถิ่นต้องมาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชนเท่านั้น

6. ประเด็นเรื่องการกำกับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
ประเด็นเรื่องการกำกับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เนื่องจากเป็นหน่วยงานของรัฐและก่อตั้งโดยรัฐ จึงมีความจำเป็นที่จะต้องอยู่ภายใต้การกำกับดูแลจากรัฐ แต่จะต้องเพียงเท่าที่จำเป็น ดังเช่นที่เคยบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญ 2540 โดยควรกำกับดูแลเฉพาะการกระทำของท้องถิ่นที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายเท่านั้น ซึ่งมาตรา 250 วรรคห้า ของรัฐธรรมนูญ 2560 ได้กำหนดหลักการเกี่ยวกับการกำกับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นซึ่งต้องทำเพียงเท่าที่จำเป็นเพื่อการคุ้มครองประโยชน์ของประชาชนในท้องถิ่นหรือประโยชน์ของประเทศเป็นส่วนรวม การป้องกันการทุจริตและการใช้จ่ายเงินอย่างมีประสิทธิภาพ โดยคำนึงถึงความเหมาะสมและความแตกต่างขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแต่ละรูปแบบ ซึ่งโดยปกติรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยจะเป็นผู้มีอำนาจกำกับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ซึ่งมิได้หมายความว่าองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นสังกัดกระทรวงมหาดไทยแต่อย่างใด ดังนั้น จึงควรแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ 2560 ให้ชัดเจนว่าเกี่ยวกับหลักการกำกับดูแลองค์ปกครองส่วนท้องถิ่นนั้นสามารถกระทำได้มากน้อยเพียงใด

7.ประเด็นเรื่องการตรวจสอบองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
ประเด็นเรื่องการตรวจสอบองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นปรากฏว่าองค์กรที่มีอำนาจในการตรวจสอบการใช้จ่ายงบประมาณของหน่วยงานของรัฐ โดยเฉพาะการตรวจสอบองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นควรตรวจสอบว่าเป็นการกระทำที่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ ไม่ควรให้อำนาจในการตรวจสอบในประเด็นความเหมาะสมและคุ้มค่าการใช้จ่ายงบประมาณแผ่นดินขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ดังนั้น ควรแก้ไขบทบัญญัติรัฐธรรมนูญ 2560 เกี่ยวกับเรื่องการตรวจสอบองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเสียใหม่ เพื่อให้เกิดความชัดเจนในการตีความ โดยควรบัญญัติในลักษณะที่ว่า กิจการใดที่รัฐธรรมนูญไม่ได้บัญญัติห้าม กิจการนั้น องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นย่อมสามารถที่จะกระทำได้

การตรวจสอบ แบ่งออกเป็นสองส่วน คือ (1) การตรวจสอบโดยภาคประชาชน ซึ่งในรัฐธรรมนูญ 2560 ได้บัญญัติให้อำนาจประชาชนสามารถถอดถอนผู้บริหารท้องถิ่นได้ แต่ยังไม่มีความชัดเจนเกี่ยวกับกระบวนการถอดถอนว่าจะต้องดำเนินการอย่างไร ซึ่งขณะนี้ได้ร่าง พรบ.ถอดถอนฯยังคงค้างอยู่ในสภาในชั้นกรรมาธิการฯซึ่งได้ขอถอนเรื่องกลับไปพิจารณาใหม่ และ (2) หน่วยงานของรัฐที่มีหน้าที่ในการตรวจสอบ โดยต้องตรวจสอบการกระทำที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายเท่านั้น ไม่ควรให้อำนาจในการตรวจสอบดุลพินิจในการดาเนินกิจการใด ๆ ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

อีกทั้งสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดินก้าวล่วงการใช้อำนาจขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ซึ่งส่วนหนึ่งเกิดจากรัฐธรรมนูญ 2560 ที่กำหนดบทบาทและอำนาจหน้าที่ของสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดินและองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไว้อย่างคลุมเครือ จึงควรแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ 2560 ในหมวด 14 การปกครองส่วนท้องถิ่นใหม่ โดยนำบทบัญญัติที่เป็นหลักการสำคัญและแนวทางการปฏิบัติที่เคยบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญ2540 และรัฐธรรมนูญ 2550 มาบัญญัติไว้ด้วย โดยเฉพาะอย่างยิ่งคือการมีคณะกรรมการคณะหนึ่งที่ทำหน้าที่กำหนดบทบาทความสัมพันธ์ระหว่างรัฐกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น หรือระหว่างองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นด้วยกันเอง เพื่อป้องกันอุปสรรคสำคัญที่ทำให้การปกครองส่วนท้องถิ่นไม่ประสบผลสำเร็จ คือ ความพยายามที่จะไม่ถ่ายโอนอำนาจจากราชการส่วนกลางและราชการส่วนภูมิภาคไปยังองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

นอกจากนั้นในปี พ.ศ. 2562 สภานิติบัญญัติแห่งชาติได้มีการแก้ไขกฎหมายเกี่ยวกับการเลือกตั้งสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น และกฎหมายเกี่ยวกับการบริหารองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น โดยกำหนดให้รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย ผู้ว่าราชการจังหวัด และนายอำเภอ มีอำนาจในการตรวจสอบสอบสวน รวมทั้งการยุบองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นได้ จึงเห็นได้ว่ากฎหมายลำดับรองที่เกี่ยวกับการเลือกตั้งสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น และกฎหมายเกี่ยวกับการบริหารองค์กรปกครองท้องถิ่นมีหลักเกณฑ์ที่ไม่สอดคล้องกับรัฐธรรมนูญ 2560

สรุป
จากที่กล่าวมาทั้งหมดจึงมีความเห็นว่าควรแก้ไขเนื้อหาในหมวดการปกครองส่วนท้องถิ่นของรัฐธรรมนูญ 2560 และให้มีการเพิ่มเนื้อหาของการกระจายอำนาจหรือการปกครองท้องถิ่นเข้าไปในหมวดสิทธิเสรีภาพของของปวงชนชาวไทย หมวดหน้าที่ของรัฐ หมวดแนวนโยบายแห่งรัฐหรือหมวดการปฏิรูปประเทศ เพื่อให้มีการกระจายอำนาจไปสู่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอย่างเป็นรูปธรรมในที่สุด

 

หมายเหตุ: เผยแพร่ครั้งแรกในเว็บไซต์ https://thevotersthai.com/chamnan02/ เมื่อ 13 ตุลาคม 2022
 

ร่วมบริจาคเงิน สนับสนุน ประชาไท โอนเงิน กรุงไทย 091-0-10432-8 "มูลนิธิสื่อเพื่อการศึกษาของชุมชน FCEM" หรือ โอนผ่าน PayPal / บัตรเครดิต (รายงานยอดบริจาคสนับสนุน)

ติดตามประชาไทอัพเดท ได้ที่:
Facebook : https://www.facebook.com/prachatai
Twitter : https://twitter.com/prachatai
YouTube : https://www.youtube.com/prachatai
Prachatai Store Shop : https://prachataistore.net

ข่าวรอบวัน

สนับสนุนประชาไท 1,000 บาท รับร่มตาใส + เสื้อโปโล

ประชาไท