กระบวนการสร้างข้อเสนอเพื่อนำไปสู่การได้มาซึ่ง สสร.และรัฐธรรมนูญฉบับประชาชนในสถานการณ์หลังความขัดแย้ง

ประชาไททำหน้าที่เป็นเวที เนื้อหาและท่าที ความคิดเห็นของผู้เขียน อาจไม่จำเป็นต้องเหมือนกองบรรณาธิการ

บทความนี้เป็นส่วนหนึ่งของงานวิจัย การสร้างความหมายรัฐธรรมนูญฉบับประชาชน ตามแนวทางรัฐธรรมนูญนิยมทางสังคม วิทยาลัยพัฒนศาสตร์ ป๋วย อึ๊งภากรณ์

ภายใต้สถานการณ์ของการเปลี่ยนผ่านทางการเมือง และกระแสการเรียกร้องถึงความจำเป็นสำหรับการสร้างบรรทัดฐานทางสังคมใหม่ ที่มีตัวแสดงทางการเมืองสำคัญซึ่งได้แก่เยาวชน คนหนุ่มสาว องค์กรชาวบ้าน องค์กรพัฒนาเอกชน นักวิชาการ ได้รวมกันเป็นขบวนการเคลื่อนไหวทางสังคมเพื่อเรียกร้องให้เปลี่ยนแปลงสังคมในระดับโครงสร้าง  เสนอให้มีการยกร่างรัฐธรรมนูญใหม่ทั้งฉบับ โดยเฉพาะหมวดที่เกี่ยวข้องกับสถาบันกษัตริย์ ขณะที่มวลชนปกป้องสถาบันพระมหากษัตริย์มีการรวมกลุ่มกันหลากหลายเพื่อต่อต้านการแก้ไขรัฐธรรมนูญ  กลไกของรัฐทั้งฝ่ายความมั่นคง ตุลาการ ข้าราชการ บังคับใช้กฎหมายและดำเนินมาตรการเข้มงวดต่อการชุมนุมประท้วง ตลอดจนพรรคการเมืองฝ่ายรัฐบาลที่ไม่เห็นด้วยกับการแก้ไขรัฐธรรมนูญ  

ปฏิเสธไม่ได้ว่าสังคมไทยเกิดความขัดแย้งที่ชัดเจนสำหรับการกำหนดโครงสร้างของสังคมในสถานะ และบทบาทของสถาบันพระมหากษัตริย์ ซึ่งเป็นจุดแกนกลางสำคัญของความเห็นที่แตกต่างกัน นำไปสู่การปกป้องรักษาไว้ซึ่งรัฐธรรมนูญ พุทธศักราช 2560 ฝ่ายหนึ่ง กับอีกฝ่ายที่ต้องการให้ยกร่างรัฐธรรมนูญฉบับประชาชนขึ้นแทนที่ 

ข้อเสนอนี้ตั้งอยู่บนสถานการณ์ของการประนีประนอม ที่จะทำให้การยกร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่สามารถเกิดขึ้นได้ และผ่านความเห็นชอบจากรัฐสภา  โดยรัฐธรรมนูญฉบับใหม่จะต้องเป็นไปเพื่อสร้างข้อตกลงใหม่ร่วมกัน ออกแบบรัฐ  และการสร้างสัญญาประชาคม (social contract) ที่คนในชาติจะยอมรับเพื่อการอยู่ร่วมกัน ไม่ใช่รัฐธรรมนูญที่จะเข้ามาแก้ปัญหาให้กับฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งที่เสียผลประโยชน์ ตกเป็นฝ่ายที่ถูกกระทำ หรือไม่ได้รับความเป็นธรรมจากรัฐธรรมนูญ ดังเช่นการฉีกรัฐธรรมนูญและร่างรัฐธรรมนูญใหม่ที่ผ่านมาของไทย แต่จะต้องเป็นรัฐธรรมนูญที่จัดวางโครงสร้างใหม่ พัฒนาประชาธิปไตยให้ก้าวหน้า และสร้างตัวตน อัตลักษณ์ความเป็นไทยที่มาจากกลุ่มคน วัฒนธรรมที่หลากหลาย สร้างระบบคุณค่าต่อระบบการเมือง สถาบันทางการเมืองที่มีความยั่งยืน ลดสิทธิพิเศษ อำนาจที่อยู่เหนือรัฐธรรมนูญ นับรวมกลุ่มคนทุกกลุ่มในสังคมให้เข้ามามีส่วนร่วม  การออกแบบรัฐธรรมนูญในลักษณะนี้เท่านั้นที่จะแก้ไขปัญหาความขัดแย้งของคนในชาติได้ (International Institute for Democracy and Electoral Assistance 2011: 1-20)

1. ตัวแสดงทางการเมืองในฐานะกลุ่มผลประโยชน์ และภาคประชาชนผู้ได้รับผลกระทบ

การเจรจาสันติภาพเป็นขั้นตอนสำคัญก่อนการออกแบบรัฐธรรมนูญ ผู้มีส่วนได้เสียซึ่งหมายถึงกลุ่มคนที่ได้ประโยชน์ และสูญเสียประโยชน์จากรัฐธรรมนูญปี 2560 จะต้องสร้างกระบวนการให้เกิดการพูดคุยเจรจาเพื่อออกแบบโครงสร้างของประเทศที่ยอมรับร่วมกัน  จากประสบการณ์ในหลายประเทศ หากปราศจากกระบวนการเจรจาสันติภาพที่สร้างข้อตกลงร่วมกันได้ในระดับหนึ่งแล้ว กระบวนการยกร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่จะไม่สามารถเกิดขึ้นได้เลย (Wahiu 2011: 6) การศึกษาของวิจัยนี้พบว่า ผู้มีส่วนได้เสียไม่เพียงแต่พรรคการเมืองสองฝ่าย (แบ่งโดยจุดยืนที่มีต่อ มาตรา 112) แต่ยังมีประชาชนที่แบ่งเป็นสองฝ่าย  นอกจากนั้นยังมีกลุ่มที่ได้รับผลกระทบจากรัฐธรรมนูญได้แก่  กลุ่มผู้มีความหลากหลายทางเพศ กลุ่มคนทำงานทั้งในสถานประกอบการและรับจ้างอิสระ กลุ่มเกษตรกรผู้สูญเสียที่ดินทำกิน กลุ่มชาติพันธุ์และคนไทยพลัดถิ่น ตลอดจนประชาชนที่อาศัยอยู่ในพื้นที่ควบคุมพิเศษ 3 จังหวัดชายแดนภาคใต้ กลุ่มคนเหล่านี้มีข้อเรียกร้องในบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญฯ เป็นการเฉพาะในประเด็นปัญหาที่กำลังเผชิญอยู่ เนื่องจากอดีตที่ผ่านมาเป็นกลุ่มที่ไม่ได้รับการรับรองในบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญ  ซึ่งเกิดจากการไม่ยอมรับความแตกต่างทางอัตลักษณ์ วิถีชีวิตภายใต้วัฒนธรรมชุมชนท้องถิ่น  และกลุ่มเหล่านี้ยังได้รับผลกระทบอย่างรุนแรงจากการประกาศใช้รัฐธรรมนูญ 2560 นอกจากนั้นยังมีกลุ่มผู้ถูกจับกุมดำเนินคดีทางการเมือง และคดีเกี่ยวกับความมั่นคงอีกจำนวนหนึ่งที่ถูกกระทำจากการรัฐประหาร และใช้รัฐธรรมนูญ 2560

ดังนั้นจึงควรมีเวทีสำหรับการเจรจาสันติภาพเพื่อวางแนวทางการออกแบบรัฐธรรมนูญ ที่เปิดโอกาสให้ผู้แทนกลุ่มผู้มีส่วนได้เสียเหล่านี้ได้เจรจากัน ในรูปของคณะกรรมการซึ่งควรประกอบไปด้วย ภาคประชาสังคม องค์กรพัฒนาเอกชน ตัวแทนภาคแรงงาน ตัวแทนเกษตรกร ตัวแทนเยาวชน ตัวแทนกลุ่มชาติพันธุ์ และคนไทยพลัดถิ่นในพื้นที่ นักวิชาการด้านสังคมศาสตร์ มาทำงานร่วมกันเพื่อสร้างข้อตกลงร่วมสำหรับการกำหนดโครงสร้าง และบรรทัดฐานที่จะเปลี่ยนผ่าน โดยเสนอแนวทางของการเขียนรัฐธรรมนูญเพื่อออกแบบโครงสร้างที่เป็นไปได้มากที่สุด สำหรับการยอมรับร่วมกันของคนในชาติ คณะกรรมการชุดนี้จะต้องเป็นตัวแทนที่ได้รับการยอมรับจากประชาชนในหลากหลายกลุ่ม และทำหน้าที่ในลักษณะคณะกรรมการปฏิรูปการเมืองและคณะกรรมการสมานฉันท์ โดยใช้รัฐธรรมนูญที่จะยกร่างขึ้นใหม่เป็นกลไกของการสร้างสันติภาพ

2. ขบวนการเคลื่อนไหวเพื่อสร้างความหมายทางสังคมให้กับรัฐธรรมนูญ

รัฐธรรมนูญฉบับประชาชน เกิดขึ้นได้ก็ด้วยข้อเรียกร้อง การณรงค์เคลื่อนไหวของภาคประชาสังคม ในกระบวนการเจรจาสันติภาพ เพื่อหาทางออกสำหรับโครงสร้างที่ยอมรับร่วมกันของทุกฝ่าย รัฐบาล ฝ่ายความมั่นคง จะต้องหยุดแทรกแซง และสนับสนุนงบประมาณ ช่องทางการเผยแพร่ และเปิดให้เกิดขบวนการเคลื่อนไหว กิจกรรมรณรงค์ กระบวนการให้ความรู้ และสร้างกระแสการถกเถียง การแสวงหาทางออก เทคนิค รูปแบบ นวัตกรรมที่จะถูกนำมาเขียนไว้ในรัฐธรรมนูญ เพื่อไม่ให้เหตุการณ์ความขัดแย้ง ความรุนแรง และความไม่เป็นธรรมเกิดขึ้นได้อีกในรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ที่จะมีขึ้น การเคลื่อนไหวทางสังคมจึงเป็นกระตุ้น ติดตาม และช่วยส่งเสริมให้คณะกรรมการสร้างข้อตกลงร่วมและเสนอแนวทางการเขียนรัฐธรรมนูญ สามารถเชื่อมต่อกับภาคประชาสังคมและทำงานได้รวดเร็วขึ้น ข้อเสนอที่เกิดขึ้นอาจไม่สร้างความพึงพอใจให้กับทุกฝ่าย แต่อย่างน้อยที่สุดต้องทำให้ทุกฝ่ายยอมรับได้ วาระการเจรจา พูดคุยเพื่อเปลี่ยนผ่านประเทศภายใต้รัฐธรรมนูญใหม่ จึงควรเป็นวาระแห่งชาติสำหรับรัฐบาลที่เข้ามาบริหารประเทศเพื่อสร้างความเห็นพ้องต้องกันให้ได้มากที่สุดสำหรับรัฐธรรมนูญใหม่ที่จะยกร่างขึ้น ทางออกของความขัดแย้งคือการสร้างฉันทามติร่วมกันของคนทุกกลุ่มให้ได้มากที่สุด จึงต้องเปิดให้มีส่วนร่วมและสร้างอนาคตที่ต้องการร่วมกัน (Brandt et al. 2011: 22) แม้ว่าจะต้องใช้เวลานานแต่ขั้นตอนนี้เป็นความจำเป็นสำหรับการออกแบบอนคตของประเทศในระยะยาวร่วมกัน

3. กลไกการไปสู่รัฐธรรมนูญฉบับประชาชน

กลไกสำหรับการสร้างการยอมรับ และความเป็นเจ้าของรัฐธรรมนูญของคนในชาติเป็นสิ่งสำคัญที่สุดสำหรับการปกป้องรักษาให้รัฐธรรมนูญมีความมั่นคง เป็นหลักยึดสำหรับการเมือง การปกครอง และจัดระเบียบทางสังคม กลไกการยกร่างรัฐธรรมนูญจึงต้องสร้างการมีส่วนร่วมการยกร่างรัฐธรรมนูญที่ต้องมาจากประชาชน รัฐธรรมนูญที่จะเกิดขึ้นหลังรัฐธรรมนูญ 2560 จึงต้องเป็นรัฐธรรมนูญที่เริ่มต้นมาจากภาคประชาสังคม และในกระบวนการยกร่างใหม่ต้องเปิดให้มีการสื่อสารทางการเมืองสองทาง ก่อนที่จะมีการทำประชามติจะต้องมีการรับฟังความคิดเห็นจากคนหลากหลายกลุ่ม โดยเฉพาะกลุ่มผลประโยชน์ผู้มีส่วนได้เสีย และประชาชนที่ได้รับผลกระทบ หลักการสำคัญจึงได้แก่การนับรวม (inclusion) คนทุกกลุ่มให้มีส่วนเสนอประเด็น เนื้อหาที่ต้องการจะบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญ และในท้ายที่สุดวิธีการที่จะสร้างความชอบธรรมให้เกิดการยอมรับ และการเป็นเจ้าของรัฐธรรมนูญได้ดีที่สุด คือการประชามติต่างร่างรัฐธรรมนูญที่ถูกยกร่างขึ้น ดังนั้นโดยหลักการแล้วรัฐธรรมนูญที่ประชาชนเป็นเจ้าของจะต้องมาจากประชาชน ในขั้นตอนการยกร่างจะต้องเปิดให้มีการแสดงความเห็น การคัดค้าน สนับสนุน โดยเปิดช่องทางการสื่อสารให้กับทุกฝ่าย เป็นการสื่อสารสองทางระหว่างผู้ทำหน้าที่ยกร่างและประชาชนผู้เป็นเจ้าของประเทศ ในรูปของการปรึกษาหารือ นับรวมคนทุกกลุ่ม และท้ายที่สุดคือการเปิดให้มีการออกเสียงประชามติ (Saati 2016: 18-28) ดังนั้นกระบวนการยกร่างรัฐธรรมนูญใหม่ ที่ดีที่สุดในสถานการณ์หลังความขัดแย้ง (post conflict) คือการยกร่างรัฐธรรมนูญที่ผู้ยกร่างมาจากประชาชนทุกกลุ่มในสังคม

4. สภาร่างรัฐธรรมนูญ ที่มาจากประชาชน

ในรายงานการออกแบบองค์กรผู้ยกร่างรัฐธรรมนูญของ องค์การสหประชาชาติระบุว่า องค์กรยกร่างรัฐธรรมนูญมีที่มาจากสองแหล่งสำคัญคือ ผู้เขี่ยวชาญ บุคคลที่เป็นกลางทางการเมือง และนักการเมืองหรือผู้ที่มาจากการเลือกตั้ง ทั้งสองกลุ่มมีข้อดีข้อเสียต่างกัน ผู้เชี่ยวชาญจะไม่ถูกสถานการณ์ทางการเมือง พรรคการเมืองที่ครองอำนาจอยู่เข้ามาแทรกแซงได้มากนัก และอาจสร้างความเชื่อใจ และการยอมรับจากนักการเมือง กลุ่มผลประโยชน์ได้มากกว่า สามารถมองปัญหาในภาพกว้างกว่ากลุ่มที่มีส่วนได้เสียกับรัฐธรรมนูญโดยตรง แต่ข้อเสียที่เกิดขึ้นคือรัฐธรรมนูญที่ยกร่างขึ้นอาจไม่ได้รับการสนับสนุนจากพรรคการเมือง หรือรัฐบาลที่มีอำนาจ และเป็นการยากที่จะสามารถแต่งตั้งผู้เชี่ยวชาญที่มีความเป็นกลางทางการเมือง  ขณะที่ร่างรัฐธรรมนูญที่มาจากนักการเมือง หรือตัวแทนที่ถูกเลือกมาจากประชาชน มีจุดแข็งที่สามารถสร้างความมั่นใจได้ว่าจะสามารถสร้างข้อตกลงร่วมกันในกลุ่มนักการเมืองได้ง่ายขึ้น เพราะคนเหล่านี้เกี่ยวข้องและมีบทบาทในทางการเมืองอยู่แล้ว  แต่ข้อเสียคืออาจจะไม่มีความชำนาญในกฎหมายรัฐธรรมนูญ และเข้าใจสถานการณ์ได้ลึกซึ้งเท่ากับนักวิชาการ และอาจสร้างความเห็นพ้องต้องกันให้กับสังคมได้ยาก สหประชาชาติระบุว่าจะเลือกที่มาขององค์กรยกร่างรัฐธรรมนูญอย่างไรก็ขึ้นอยู่กับ กฎหมาย สถานการณ์ทางการเมือง บริบททางสังคมและความมั่นคงของประเทศ แต่สิ่งสำคัญคือ รัฐธรรมนูญฉบับใหม่จะเกิดขึ้นไม่ได้หากไม่สามารถร่างรัฐธรรมนูญขึ้นจากการยอมรับร่วมกันภายใต้กระบวนการเจรจา และการนับรวมให้ประชาชนได้มีส่วนในการตัดสินใจรวมทั้งผู้ร่างจะต้องเป็นตัวแทนของผู้มีส่วนได้เสียในทุกกลุ่ม (Constitutionmaker 2014: 1-9) อย่างไรก็ตามรัฐธรรมนูญที่จะทำให้ระบอบประชาธิปไตยมั่นคงจะต้องทำให้การยกร่างปลอดพ้นจากอำนาจ การแทรกแซงของฝ่ายการเมือง การต่อรองของผู้ปกครอง โดยสร้างสถาบันที่สามารถสร้างกระบวนการตัดสินใจ หรือสร้างแนวร่วมที่มีความเห็นตรงกัน ปกป้องผลประโยชน์ของการเมือง สถาบันที่ทำหน้าที่ยกร่างรัฐธรรมนูญไม่จำเป็นต้องทำให้เกิดความเห็นพ้องต้องกันในทุกเรื่อง แต่ต้องทำให้เกิดความชอบธรรม และทำให้สถาบันตุลาการคอยถ่วงดุลยอำนาจรัฐบาล (Negretto 2020: 106)

ในบริบทของประเทศไทย เป็นความเห็นพ้องต้องกันของภาคประชาชนที่ไม่ต้องการให้พรรคการเมือง นักการเมือง เป็นผู้ยกร่างรัฐธรรมนูญ รวมทั้งไม่เห็นด้วยสำหรับการแต่งตั้งสภาร่างรัฐธรรมนูญ ที่มาจากผู้เชี่ยวชาญ เนื่องจากไม่ไว้วางใจว่ากลุ่มคนเหล่านี้จะสามารถเป็นตัวแทนของกลุ่มทางสังคมที่มีความหลากหลายในสังคมไทยได้ ข้อเสนอของภาคประชาชนคือการให้มีสภาร่างรัฐธรรมนูญที่มาจากการเลือกตั้งโดยประชาชนทั้งหมด  อย่างไรก็ตามแนวทางนี้มีสิ่งที่น่าเป็นห่วง 3 ประการ คือ

1) ผู้ที่ได้รับเลือกเข้ามายกร่างรัฐธรรมนูญ อาจไม่ได้เป็นผู้เชี่ยวชาญ หรือมีประสบการณ์มากเพียงพอสำหรับการยกร่างรัฐธรรมนูญ โดยละเลยปัญหาเชิงโครงสร้างที่ดำรงอยู่และเป็นเงื่อนไขสำคัญของความขัดแย้ง ซึ่งต่างจากที่มาของสภาร่างรัฐธรรมนูญ ในปี 2539 ที่กำหนดให้สภาร่างรัฐธรรมนูญ 76 คน มาจากตัวแทนระดับจังหวัด และอีก 23 คนมาจากนักวิชาการในสถาบันอุดมศึกษา[1]

2) นอกจากนั้นการเลือกตั้งสภาร่างรัฐธรรมนูญโดยตรงตามข้อเสนอของภาคประชาชนมีเจตนาสำคัญที่ไม่ต้องการให้พรรคการเมือง นักการเมืองเข้ามาเกี่ยวข้องกับกระบวนการเลือกสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญ ขณะที่สถานการณ์ความขัดแย้งที่ดำรงอยู่ปัจจุบันเป็นที่ชัดเจนว่า พรรคการเมืองแบ่งเป็น 2 ขั้วอย่างชัดเจน   และท้ายที่สุดพรรคการเมืองที่มีที่นั่งในสภาฯ เหล่านี้จะเป็นผู้ออกเสียงลงคะแนนให้ความเห็นชอบ หรือไม่เห็นชอบกับรัฐธรรมนูญที่ยกร่างขึ้นใหม่ หากตัดกระบวนการมีส่วนร่วมของพรรคการเมืองตั้งแต่กระบวนการแรกของการได้มาซึ่ง สสร. โอกาสที่ร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่จะไม่ผ่านความเห็นชอบจึงมีโอกาสเป็นไปได้

3) จากการศึกษาพบว่า กลุ่มผู้ที่ได้รับผลกระทบอย่างรุนแรงจากรัฐธรรมนูญ ปี 2560 ได้แก่กลุ่มผู้เปราะบาง และผู้ที่ถูกกันแยกออกไปจากการได้รับความคุ้มครองจากรัฐธรรมนูญ กลุ่มคนเหล่านี้ได้แก่ กลุ่มชาติพันธุ์ ผู้มีความหลากหลายทางเพศ เยาวชน ผู้ใช้แรงงานทั้งแรงงานในประเทศและแรงงานข้ามชาติ ผู้พลัดถิ่น และเกษตรกรรายย่อย ประชาชนใน 3 จังหวัดชายแดนใต้ กลุ่มที่ถูกดำเนินคดีทางการเมืองและความมั่นคง แน่นอนว่ากลุ่มทางสังคมเหล่านี้มีโอกาสน้อยมากที่จะได้รับเลือกให้เข้าเป็นตัวแทนยกร่างรัฐธรรมนูญหากมีการเลือกตั้งโดยไม่กำหนดสัดส่วน

ดังนั้นเพื่อลดข้อจำกัดของที่มาของสภาร่างรัฐธรรมนูญที่อาจขาดความหลากหลายในความเป็นตัวแทนของกลุ่มผู้มีส่วนได้เสียในสังคม รวมทั้งเพื่อให้เกิดการยอมรับร่างรัฐธรรมนูญใหม่ให้ผ่านความเห็นชอบจากฝ่ายการเมือง  จึงเสนอให้กำหนดสัดส่วน สสร. ที่มาจากการเลือกตั้งเป็น 2 ส่วนดังนี้

1) มาจากบัญชีรายชื่อที่พรรคการเมืองเสนอ 1 ใน 3 ของจำนวน สสร. ทั้งนี้บัญชีรายชื่อที่พรรคการเมืองเสนอต้องมีสัดส่วนผู้แทน กลุ่มชาติพันธุ์ ผู้มีความหลากหลายทางเพศ เยาวชน ผู้ใช้แรงงาน ผู้พลัดถิ่น และเกษตรกรรายย่อย ประชาชนใน 3 จังหวัดชายแดนใต้ กลุ่มที่ถูกดำเนินคดีทางการเมืองและความมั่นคง ทั้งนี้กลุ่มเหล่านี้จะมีโอกาสได้รับเลือกเป็น สสร. ในระดับจังหวัดได้ยาก จึงกำหนดสัดส่วนไว้ในบัญชีรายชื่อพรรคการเมือง

อีกกลุ่มที่ควรอยู่ในบัญชีรายชื่อของพรรคการเมือง คือ สสร. ที่มาจากนักวิชาการในระดับอุดมศึกษา โดยพรรคการเมืองทำหน้าที่สรรหา บุคคลที่ได้รับการยอมรับนับถือ  และเชื่อมั่นจากประชาชน  ให้ความสำคัญกับผู้ที่สามารถจะถอดถอนตัวเองออกจากผลประโยชน์ในกลุ่มของตนเองได้มากที่สุด (veil of ignorance) เพื่อกำหนดกติกาทางสังคมของการอยู่ร่วมกันในสภาวะที่ประเทศแบ่งเป็นสองฝ่ายอย่างชัดเจน  จึงกำหนดสัดส่วนของกลุ่มนักวิชาการแต่ละสาขา ที่มีความรู้ความเข้าใจในสถานการณ์ทางเศรษฐกิจ สังคม และการเมืองไทย  เป็นผู้มีทักษะที่สามารถจะออกแบบรัฐธรรมนูญเพื่อยุติปัญหาความขัดแย้ง และสร้างข้อตกลงใหม่ร่วมกันสำหรับประเทศไทย  อย่างไรก็ตามควรจำกัดบทบาทของผู้เชียวชาญ นักกฎหมายเชิงเทคนิคให้น้อยที่สุด การยกร่างรัฐธรรมนูญเป็นเรื่องที่ควรตั้งผู้เชียวชาญมาตรวจแก้ภายหลังไม่ใช่มาเป็นผู้ยกร่างตั้งแต่เริ่มต้น (Brandt et al. 2011: 27)

สสร.บัญชีรายชื่อพรรคการเมือง จะต้องได้รับการเลือกตั้งจากประชาชน โดยคำนวณคะแนนแบบ ส.ส. ระบบบัญชีรายชื่อใช้เขตประเทศเป็นเขตเลือกตั้ง

2) ส่วนที่สองให้มาจากการเลือกตั้งในเขตจังหวัด 2 ใน 3 และ โดยเลือกตั้งจากผู้สมัครอิสระที่จะต้องเปิดกว้างไม่จำกัด เพศ อายุ อาชีพ ทั้งนี้ควรเปิดให้มีการแสดงความคิดเห็น และแนวทางของการออกแบบรัฐธรรมนูญ เสนอให้ประชาชนเลือก วิธีนี้จะทำให้ลดอิทธิพลของพรรคการเมือง ที่จะแทรกแซงการเลือกตั้ง สสร. ในระดับจังหวัดด้วยเพราะพรรคการเมืองมี สสร. แบบบัญชีรายชื่อที่พรรคตนเองเสนออยู่แล้ว

การกำหนดสัดส่วนเช่นนี้ตั้งอยู่บนพื้นฐานของการร่างรัฐธรรมนูญที่ต้องการหาทางออกสำหรับความขัดแย้งทางการเมือง ที่มีพรรคการเมืองสองฝ่ายเป็นตัวแทนของชนชั้นนำ และเป็นตัวแทนของประชาชนที่ผ่านระบบการเลือกตั้งเข้ามาเป็นผู้แทนในสภาฯ ทั้งพรรคการเมืองเหล่านี้ยังต้องทำหน้าที่ให้ความเห็นชอบต่อรัฐธรรมนูญใหม่ที่จะเขียนขึ้นด้วย จึงจำเป็นที่จะต้องมี สสร. จากบัญชีรายชื่อพรรคการเมือง เข้ามาทำหน้าที่ยกร่างรัฐธรรมนูญ เนื่องจากรัฐธรรมนูญใหม่ที่จะวางกติกาการอยู่ร่วมกันในสถานการณ์ความขัดแย้ง ต้องการประนีประนอม ภายใต้ความเห็นพ้องต้องกันของคนทุกกลุ่มในสังคม โดยเฉพาะอำนาจในระบอบเก่า และระบอบที่กำลังจะเปลี่ยนผ่าน

ขณะที่ผู้แทนในระดับจังหวัดที่มีสัดส่วนมากกว่าจะเป็นหลักประกันของความแตกต่างหลากหลายในถิ่นที่อยู่ วัฒนธรรม และการเข้าถึงสิทธิที่จะกำหนดจัดการตนเองของชุมชน ท้องถิ่นในจังหวัดนั้น

 

 


ข้อเสนอที่มาและสัดส่วนสภาร่างรัฐธรรมนูญ

 

5) การสร้างความเป็นเจ้าของ และการมีส่วนร่วมของประชาชนในทุกกลุ่ม

ความสำเร็จของรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ จะได้รับการยอมรับและผ่านการพิจารณาได้ก็ด้วยการสร้างให้คนในชาติมีส่วนรับรู้ในความเป็นเจ้าของรัฐธรรมนูญ การประชามติภายหลังการยกร่างรัฐธรรมนูญเสร็จสิ้นแล้ว ไม่เพียงพอสำหรับการสร้างสำนึกความเป็นเจ้าของ แต่ต้องสร้างการมีส่วนร่วมนับตั้งแต่การได้มาซึ่งคณะกรรมการผู้ที่จะมาทำหน้าที่เจรจาสันติภาพ วางโครงสร้างทางสังคมที่จะต้องให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการเลือกตัวแทนเข้ามา เพื่อทำหน้าที่ รับฟังความคิดเห็น และจัดทำรายงาน รวมถึงสมควรให้มีงานวิจัยในประเด็นสำคัญที่เป็นข้อถกเถียง ความเห็นที่แตกต่างในแต่ละประเด็นของรัฐธรรมนูญ เช่นที่เคยมีการดำเนินการโดย คณะกรรมการพัฒนาประชาธิปไตย (คพป.) ในปี 2537 มีรายงานวิจัยเสนอยังสภาผู้แทนราษฎร 15 เล่ม ในประเด็นสาระสำคัญที่เป็นข้อถกเถียง และความต้องการที่แตกต่างกันของกลุ่มคนในสังคม ประเด็นทางรัฐธรรมนูญที่สมควรอย่างยิ่งที่จะต้องมีการวิจัย และหาข้อยุติ โดยแสวงหาทางออกที่ดีที่สุดสำหรับการอยู่ร่วมกัน ได้แก่ สิทธิเสรีภาพของประชาชนซึ่งรวมถึงสิทธิร่วม สิทธิชุมชน และสิทธิในลักษณะอื่นที่ประเทศไทยยังไม่ให้การยอมรับ  สถาบันพระมหากษัตริย์  สถาบันตุลาการ ศาลรัฐธรรมนูญ วุฒิสภา  องค์กรอิสระ  การกำหนดแนวนโยบายและยุทธศาสตร์ชาติ ทั้งนี้เพื่อวางกรอบ แนวทางของการร่างรัฐธรรมนูญที่เป็นไปได้มากที่สุดในความเห็นร่วมทางสังคม โดยจัดทำเป็นรายงานประกอบเอกสารการวิจัยในแต่ละประเด็น และข้อเสนอของคณะกรรมการ เพื่อส่งต่อให้กับสภาร่างรัฐธรรมนูญที่มาจากการเลือกตั้งเป็นแนวทางสำหรับการยกร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่

ในขั้นตอนการยกร่างรัฐธรรมนูญโดย สภาร่างรัฐธรรมนูญที่มาจากการเลือกตั้ง มีความจำเป็นต้องจัดให้เกิดกระบวนการมีส่วนร่วมที่ครอบคลุมพื้นที่ในภูมิภาคและกลุ่มคนทั่วทั้งประเทศ ดังนั้นการดำเนินการสร้างการมีส่วนร่วมด้วยการรับฟังความคิดเห็นความต้องการและข้อเสนอของประชาชนในระดับตำบลทั่วประเทศ ทั้งนี้ควรมีกฎหมายให้อำนาจกับ สสร. ดำเนินการให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นหรือหน่วยงานอื่นของรัฐเป็นผู้รับผิดชอบจัดกระบวนการการรับฟังความคิดเห็น ภายใต้การควบคุมดูแลของ สสร. รวมทั้ง สสร. ควรมีอํานาจแต่งตั้งบุคคลหรือคณะบุคคลให้ทำหน้าที่รับผิดชอบ และกําหนดหลักเกณฑ์และวิธีการปฏิบัติงานการรับฟังความคิดเห็นประชาชนในทุกตำบล

ในขั้นตอนการรับฟังความคิดเห็นพบว่า ประชาชนส่วนใหญ่ไม่สามารถให้ความคิดเห็นในถ้อยคำของกฎหมายที่พึงบัญญัติไว้ได้ แต่จะสามารถระบุได้ว่า ในบริบทการประกอบอาชีพ การได้รับความคุ้มครองชีวิต และทรัพย์สิน  การถูกล่วงละเมิดสิทธิของตนเอง และสิทธิของชุมชน ในชีวิตประจำวันที่ตนเองเผชิญอยู่อย่างไร และการไม่ได้รับความเป็นธรรม เข้าไม่ถึงการบริการจากรัฐ ตลอดจนการถูกเลือกปฏิบัติเหล่านี้มีสาเหตุจากอะไร จากข้ออ้างอำนาจทางกฎหมายที่เจ้าหน้าที่ของรัฐแจ้งต่อประชาชน  นอกจากประชาชนในพื้นที่ผู้ได้รับผลกระทบแล้ว ควรให้ความสำคัญกับองค์กรภาคประชาชน องค์กรพัฒนาเอกชน กลุ่ม สมาคม ในพื้นที่เชิญชวนให้เข้าร่วมเวทีแสดงความคิดเห็นต่อรัฐธรรมนูญ  ดังนั้นในกระบวนการรับฟังความคิดเห็นจึงควรเริ่มต้นด้วย (ดูบทที่ 3 วิธีการเก็บรวบรวมข้อมูล)

1) การอภิปรายถึงปัญหาอุปสรรค ด้านเศรษฐกิจ สังคมและวัฒนธรรม ที่มีส่วนเกี่ยวข้องกับการทำหน้าที่ และกฎหมาย กฎ ระเบียบของหน่วยงานภาครัฐ ตลอดจนปัญหา อุปสรรคของการเข้าถึงสวัสดิการ และโครงสร้างพื้นฐานที่จำเป็นในชีวิตประจำวัน

2)  จัดกลุ่มปัญหา และความเกี่ยวข้องกับหมวดหมู่ของรัฐธรรมนูญ ให้ผู้เข้าร่วมเลือกกลุ่มปัญหาที่ตนเองคิดว่าต้องการจะเสนอแนวทางแก้ไขโดยการเขียนรัฐธรรมนูญ จากนั้นแต่ละกลุ่มอภิปรายถึงหลักการและแนวทางการเขียนรัฐธรรมนูญที่คิดว่าจะสามารถขจัดปัญหาที่ดำรงอยู่ และตอบสนองความต้องการของประชาชนได้มากที่สุด

หากสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญ ยกร่างรัฐธรรมนูญขึ้นจากประชาชนเบื้องล่าง จากข้อเสนอ และความต้องการ ที่จะช่วยขจัดปัญหาที่ประชาชนกำลังเผชิญอยู่ในชีวิตประจำวันได้ จะทำให้เกิดสำนึกความเป็นเจ้าของรัฐธรรมนูญ และนำไปสู่พลังขับเคลื่อนให้รัฐธรรมนูญผ่านความเห็นชอบของรัฐสภาได้ในที่สุด

 


คณะรณรงค์รณรงค์เพื่อรัฐธรรมนูญฉบับประชาชน (ครช.) หนึ่งในองค์กรเครือข่ายรัฐธรรมนูญคนจน ทำกิจกรรม "ทวงคืนมรดกคณะราษฎร ทวงสัญญารัฐธรรมนูญประชาชน" 24 มิถุนายน 2563  

สรุป
ขั้นตอนการสร้างข้อเสนอเพื่อให้ได้มาซึ่งรัฐธรรมนูญฉบับประชาชนควรเริ่มต้นจาก

1. สภาผู้แทนราษฎรที่มาจากการเลือกตั้ง ตั้งคณะกรรมการขึ้นมาหนึ่งคณะ ในลักษณะเดียวกันกับคณะกรรมการพัฒนาประชาธิปไตยทำหน้าที่ศึกษา วิจัย และ เป็นเวทีสำหรับการเจรจาสันติภาพเพื่อสร้างข้อเสนอแนวทางการยกร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ในแต่ละประเด็นที่เป็นความขัดแย้งทางการเมืองที่ดำรงอยู่ ข้อเสนอเหล่านี้จะต้องเป็นข้อเสนอที่มีความเป็นไปได้มากที่สุด สำหรับข้อตกลงร่วมกันของคนในชาติที่จะไม่นำไปสู่ความขัดแย้งครั้งใหม่ขึ้นมาอีก

2. ให้มีการเลือกตั้ง สสร. จากประชาชน โดยแบ่ง สสร. เป็นสองประเภท คือ 1 ใน 3 จากบัญชีรายชื่อพรรคการเมืองและ 2 ใน 3 จากผู้สมัครในแต่ละจังหวัด

3. ให้มีการรับฟังความคิดเห็น และข้อเสนอจากประชาชนทั้งประเทศโดยจัดเวทีรับฟังความคิดเห็นในระดับตำบล สสร. กำกับดูแลกระบวนการรับฟังความคิดเห็น

4. การยกร่างรัฐธรรมนูญอยู่ภายใต้กรอบข้อเสนอของคณะกรรมการที่สภาผู้แทนราษฎรตั้งขึ้น และผลการรับฟังความเห็นจากประชาชน เมื่อยกร่างแล้วเสร็จเปิดรับฟังความคิดเห็นจากทั่วประเทศ แล้วจึงนำไปสู่การจัดทำประชามติ

สาระสำคัญที่เป็นศูนย์กลางของรัฐธรรมนูญฉบับประชาชนได้แก่ สิทธิของประชาชน ซึ่งสำคัญที่สุดสำหรับการผลักดันให้เกิดรัฐธรรมนูญฉบับประชาชน สิทธิเสรีภาพคือสิ่งที่จะสร้างความมั่นคงให้กับประชาชน ขณะเดียวกันถ้าเปลี่ยนวิธีคิดใหม่ในเรื่องความมั่นคงของชาติ ที่ไม่ใช่เพียงความมั่นคงของรัฐ แต่ต้องเป็นความมั่นคงของประชาชนเป็นหลัก รัฐธรรมนูญที่จะสร้างบูรณาการ แก้ไขปัญหาความขัดแย้ง ความเหลื่อมล้ำของคนในชาติ จะต้องให้สิทธิเสรีภาพอย่างกว้างขวางแก่ประชาชน ซึ่งสิทธินี้รวมถึง สิ่งที่รัฐจะต้องจัดสรรให้ในรูปของสวัสดิการถ้วนหน้า สิทธิที่จะเป็นเจ้าของทรัพยากร สิทธิที่จะปกครองตนเอง สิทธิที่จะได้รับการปฏิบัติอย่างเป็นธรรม สิทธิที่จะรวมตัวกันต่อสู้เรียกร้องในรูปแบบขบวนการเคลื่อนไหวทางสังคม

ขณะเดียวกันรัฐธรรมนูญจึงควรมีลักษณะที่ยืดหยุ่น แก้ไขได้ง่าย และควรมีการทบทวนปรับปรุงเมื่อใช้ไปในระยะเวลาหนึ่งตามพลวัตรของสังคม   รัฐธรรมนูญทางสังคมต้องกลับทิศกลับทางของพื้นที่ความมั่นคงของประชาชนขึ้นไปอยู่ด้านบน และพื้นที่ความมั่นคงของรัฐอยู่ด้านล่าง โดยต้องเปลี่ยนวิธีคิดใหม่โดยต้องเชื่อมั่นว่า รัฐจะมั่นคงได้ ต่อเมื่อประชาชนมั่นคง และการมีรัฐดำรงอยู่ได้ ก็ต้องเป็นรัฐที่มาจากประชาชนไม่ใช่กลุ่มคนที่ทำการยึดอำนาจไว้และสืบทอดส่งต่ออำนาจได้ตามอำเภอใจ

รัฐธรรมนูญฉบับประชาชน ไม่ใช่เป็นเพียงตัวบท แต่เป็นสนามวาทกรรมของการต่อสู้ วาดภาพสังคมไทยร่วมกันเป็นการสะท้อนกลับสองทาง (double reflexivity) ระหว่างกฎหมายของผู้มีอำนาจ กับกฎหมายของกลุ่มทางสังคม จากระบบย่อยในสังคม (social subsystem) มาจากบริบททางสังคมที่แตกต่างซ้อนทับกันระหว่างกลุ่มทางสังคม เป็นรัฐธรรมนูญที่ไม่ได้หยุดนิ่ง แช่แข็ง แต่เป็นกระบวนการ ความเคลื่อนไหว เพื่อจัดระเบียบการอยู่ร่วมกัน   ในบริบทของสังคมไทยรัฐธรรมนูญฉบับประชาชนจะต้องสร้างองค์กรภาคประชาชนให้มีความเข้มแข็ง นับรวมบรรทัดฐานของกลุ่มขยายไปสู่บรรทัดฐานกลาง และเปิดพื้นที่ให้กับการเคลื่อนไหวเรียกร้องในรูปแบบขบวนการเคลื่อนไหวทางสังคม โดยมีสิทธิ เสรีภาพ เป็นหัวใจสำคัญของการอยู่ร่วมกัน

รัฐธรรมนูญฉบับประชาชนเป็นรัฐธรรมนูญทางสังคมในความหมายของ ผลผลิตที่เป็นรูปธรรมซึ่งตกผลึกทางความคิดจากบทสนทนาของกลุ่มที่มีความแตกต่างหลากหลายในสังคมมีความเห็นพ้อง ยอมรับร่วมกันที่จะกำหนดเป็นหลักเกณฑ์ของการอยู่ร่วมกันในสังคม

 

อ้างอิง

Brandt, Michele, Jill Cottrell, Yash Ghai, and Anthony Regan. 2011. Constitution-Making and Reform Options for the Process. Geneva: Interpeace.

Constitutionmaker, UN. 2014. Selecting Constitution-Making Bodies.

International Institute for Democracy and Electoral Assistance. 2011. Constitution Building after Conflict: External Support to a Sovereign Process. Stockholm.

Negretto, Gabriel L. 2020. “Replacing Constitutions in Democratic Regimes: Elite Cooperation and Citizen Participation.” Pp. 101–28 in Redrafting Constitutions in Democratic Regimes: Theoretical and Comparative Perspectives, Comparative Constitutional Law and Policy, edited by G. L. Negretto. Cambridge: Cambridge University Press.

Saati, Abrak. 2016. “Different Types of Participation in Constitution Making Processes : Towards a Conceptualization.” "Southern African Journal of Policy and Development 2(2):18–28.

Wahiu, Winluck. 2011. A Practical Guide to Constitution Building: An Introduction. Stockholm.

สามชาย ศรีสันต์. 2567. รายงานวิจัย การสร้างความหมายรัฐธรรมนูญฉบับประชาชน ตามแนวทางรัฐธรรมนูญนิยมทางสังคม. กรุงเทพฯ.

 

[1]  ในปี 2539 รัฐธรรมนูญระบุให้สมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญ (สสร.) แบ่งเป็นสองประเภท คือสมาชิก สสร. ประเภท ‘ตัวแทนจังหวัด’ กำหนดอายุขั้นต่ำ 35 ปี และจบการศึกษาปริญญาตรี โดยเปิดให้มีการลงสมัคร และเลือกกันเองให้เหลือ 10 คน แล้วให้ผู้ว่าราชการจังหวัดเสนอรายชื่อส่งให้รัฐสภา เพื่อให้รัฐสภาเลือกผู้แทนของแต่ละจังหวัด 1 คน รวม 76 คน  ส่วนสมาชิกอีกประเภทคือ ‘คณะผู้เชี่ยวชาญหรือผู้มีประสบการณ์’ มาจากสถาบันอุดมศึกษาที่จัดการเรียนการสอนและให้ปริญญาในสาขานิติศาสตร์ รัฐศาสตร์ หรือรัฐประศาสนศาสตร์ คัดเลือกบุคคลที่มีคุณสมบัติประเภทละไม่เกิน 5 คน เสนอต่อประธานรัฐสภา เพื่อให้สภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภาลงคะแนนเลือกผู้แทนในแต่ละสาขา จำนวน 23 คน  รวมสมาชิก สสร. ทั้งสองประเภทจำนวน 99 คน 

ร่วมบริจาคเงิน สนับสนุน ประชาไท โอนเงิน กรุงไทย 091-0-10432-8 "มูลนิธิสื่อเพื่อการศึกษาของชุมชน FCEM" หรือ โอนผ่าน PayPal / บัตรเครดิต (รายงานยอดบริจาคสนับสนุน)

ติดตามประชาไทอัพเดท ได้ที่:
Facebook : https://www.facebook.com/prachatai
Twitter : https://twitter.com/prachatai
YouTube : https://www.youtube.com/prachatai
Prachatai Store Shop : https://prachataistore.net
ข่าวรอบวัน
สนับสนุนประชาไท 1,000 บาท รับร่มตาใส + เสื้อโปโล

ประชาไท