ศาลยุติธรรมระหว่างประเทศ (International Court of Justice หรือ ICJ) | ภาพจาก: Just Peace 

จากคนทำงานท่าเรือไปจนถึงพนักงานส่งของ แรงงานทั่วโลกเพิ่งได้รับแรงหนุนครั้งสำคัญจากบรรดาผู้พิพากษาในกรุงเฮก เมื่อศาลยุติธรรมระหว่างประเทศ (International Court of Justice หรือ ICJ) มีความเห็นเมื่อวันที่ 21 พฤษภาคม 2026 ว่ากฎหมายระหว่างประเทศให้การคุ้มครองสิทธิในการนัดหยุดงาน (right to strike)

ในความเห็นแนะนำ (advisory opinion) ฉบับนี้ ศาลวินิจฉัยด้วยมติ 10 ต่อ 4 เสียงว่า อนุสัญญาว่าด้วยเสรีภาพในการสมาคมและการคุ้มครองสิทธิในการรวมตัว ค.ศ. 1948 (ฉบับที่ 87) ขององค์การแรงงานระหว่างประเทศ (International Labour Organization หรือ ILO) ซึ่งเป็นสนธิสัญญาแรงงานหลังสงครามที่คุ้มครองเสรีภาพของคนงานในการรวมตัวกัน ยังครอบคลุมถึงความสามารถในการละทิ้งงานร่วมกันด้วย คำวินิจฉัยนี้ปิดฉากการเผชิญหน้าที่ทำให้ระบบกลไกแรงงานบางส่วนขององค์การสหประชาชาติติดขัดมานานกว่าทศวรรษ

แม้ผลของคำวินิจฉัยจะเป็นชัยชนะของฝ่ายแรงงาน แต่ศาลก็ระมัดระวังที่จะไม่ก้าวล่วงไปกำหนดขอบเขตหรือเงื่อนไขของสิทธิดังกล่าว โดยปล่อยให้การต่อสู้เรื่องข้อจำกัดของการนัดหยุดงานในอนาคตเป็นเรื่องของรัฐบาลและศาลในแต่ละประเทศต่อไป

รากเหง้าของความขัดแย้ง เมื่อนายจ้างท้าทายสิ่งที่เคยถือเป็นที่ยุติ

ปมปัญหานี้มีจุดเริ่มต้นจากความขัดแย้งภายใน ILO เกี่ยวกับการตีความอนุสัญญาฉบับที่ 87 โดยเฉพาะคำถามที่ว่า สิทธินัดหยุดงานของสหภาพแรงงานได้รับการคุ้มครองตามอนุสัญญานี้หรือไม่

ย้อนกลับไปในปี 1952 คณะกรรมการว่าด้วยเสรีภาพในการสมาคม (CFA) ของ ILO ได้ระบุว่าสิทธินัดหยุดงานเป็นส่วนสำคัญของสิทธิสหภาพแรงงาน ต่อมาคณะกรรมการผู้เชี่ยวชาญ (Committee of Experts) ค่อยๆ พัฒนาจุดยืนของตน จนกระทั่งในปี 1992 ได้สรุปว่ามาตรา 3 ของอนุสัญญาฉบับที่ 87 ครอบคลุมถึงการใช้สิทธินัดหยุดงาน เพราะถือเป็นหนึ่งในวิธีการสำคัญที่คนงานใช้ส่งเสริมและปกป้องผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจและสังคมของตน

ทว่าตั้งแต่ปี 1989 ตัวแทนฝ่ายนายจ้างเริ่มตั้งคำถามต่อจุดยืนนี้ และท้าทายอำนาจของคณะกรรมการผู้เชี่ยวชาญในการตีความอนุสัญญา ความขัดแย้งทวีความรุนแรงจนกลายเป็นสิ่งที่ ILO และหลายฝ่ายเรียกว่า "วิกฤตเชิงสถาบัน" ในการประชุมใหญ่สมัยที่ 101 ของที่ประชุมแรงงานระหว่างประเทศเมื่อปี 2012 ปีนั้น กลุ่มนายจ้างที่ ILO ได้ท้าทายอย่างเปิดเผยต่อสิ่งที่ผู้เชี่ยวชาญด้านแรงงานของหน่วยงานถือว่าเป็นเรื่องที่ยุติมาหลายปีแล้ว นั่นคือสหภาพแรงงานไม่อาจปกป้องคนงานได้อย่างมีความหมาย หากลูกจ้างได้รับอนุญาตให้รวมตัวกันแต่กลับถูกปฏิเสธอำนาจในการหยุดทำงานร่วมกัน

ความขัดแย้งรุนแรงถึงขั้นที่ การประชุมว่าด้วยมาตรฐานครั้งสำคัญครั้งหนึ่งขององค์การต้องหยุดชะงัก เมื่อกลุ่มนายจ้างปฏิเสธที่จะหารือกรณีที่เกี่ยวข้องกับสิทธินัดหยุดงาน ส่งผลให้คณะกรรมการมาตรฐานไม่สามารถดำเนินงานและไม่ได้พิจารณากรณีการไม่ปฏิบัติตามใดๆ ในปีนั้น ในปีต่อมา กลุ่มนายจ้างยังรุกหนักขึ้นอีก ด้วยการตั้งคำถามว่าผู้เชี่ยวชาญของหน่วยงานแรงงานเองมีอำนาจในการตีความอนุสัญญาแรงงานระหว่างประเทศหรือไม่

หลังจากการเจรจายืดเยื้อหลายปีโดยไร้ทางออก ในที่สุดปี 2023 คณะประศาสน์การ (Governing Body) ของ ILO ก็ลงมติส่งข้อพิพาทไปยังศาลโลก ตามคำร้องขอจากกลุ่มลูกจ้างที่ได้รับการสนับสนุนจาก 36 รัฐบาล โดยอาศัยช่องทางตามมาตรา 37 วรรค 1 ของธรรมนูญ ILO ที่กำหนดให้ส่งข้อพิพาทเรื่องการตีความอนุสัญญาไปยังศาลยุติธรรมระหว่างประเทศ

เหตุผลของศาล คำว่า "กิจกรรม" ครอบคลุมการหยุดงาน แม้ไม่มีคำว่า "strike"

ในการพิจารณา ศาลใช้หลักการตีความสนธิสัญญาตามอนุสัญญากรุงเวียนนาว่าด้วยกฎหมายสนธิสัญญา ค.ศ. 1969 ซึ่งสะท้อนกฎหมายจารีตประเพณีระหว่างประเทศ โดยเริ่มจากการพิจารณาความหมายตามปกติของถ้อยคำในอนุสัญญา

ประเด็นสำคัญคือ อนุสัญญาฉบับที่ 87 ไม่ได้กล่าวถึงคำว่า "การนัดหยุดงาน" (strike) ไว้อย่างชัดแจ้งเลย ฝ่ายที่คัดค้านจึงโต้แย้งว่าการที่ไม่มีคำนี้ย่อมหมายความว่าสิทธิดังกล่าวไม่ได้รับการคุ้มครอง แต่ศาลไม่เห็นด้วยกับตรรกะนี้ โดยชี้ว่า การที่สนธิสัญญาไม่มีบทบัญญัติชัดแจ้งในเรื่องหนึ่ง ไม่จำเป็นว่าเรื่องนั้นถูกตัดออกไปจากสนธิสัญญาเสมอไป

แทนที่จะถือว่าการขาดคำว่า "strike" เป็นข้อชี้ขาด ศาลกลับมุ่งพิจารณาว่าสหภาพแรงงานทำงานอย่างไรในทางปฏิบัติ มาตรา 3 วรรค 1 ของอนุสัญญาให้สิทธิแก่องค์กรของคนงานและนายจ้างในการ "จัดการบริหารและกิจกรรม" (activities) และ "กำหนดแผนงาน" (programmes) ของตนอย่างเสรี เมื่ออ่านประกอบกับมาตรา 2 และมาตรา 10 ศาลเห็นว่าการนัดหยุดงานสามารถจัดอยู่ในความหมายตามปกติของคำว่า "กิจกรรม" ได้ และจึงอยู่ในขอบเขตของอนุสัญญา ถ้อยคำเหล่านี้ ศาลระบุว่าครอบคลุมการนัดหยุดงานโดยธรรมชาติ แม้ว่าตัวอนุสัญญาจะไม่ได้กล่าวถึงไว้อย่างชัดแจ้งก็ตาม

ศาลยังพิจารณาวัตถุประสงค์ของอนุสัญญาด้วย โดยชี้ว่าการนัดหยุดงานเป็นหนึ่งในกิจกรรมและเครื่องมือหลักที่คนงานและองค์กรของตนใช้ส่งเสริมผลประโยชน์และปรับปรุงสภาพการทำงาน ดังนั้นการคุ้มครองสิทธินัดหยุดงานจึงสอดคล้องกับวัตถุประสงค์ของอนุสัญญา ผู้พิพากษาปฏิเสธข้อโต้แย้งที่ว่าความเงียบของตัวบทเท่ากับลบล้างสิทธิดังกล่าวโดยอัตโนมัติ โดยเห็นว่าสนธิสัญญาที่สร้างขึ้นเพื่อคุ้มครองความสามารถของคนงานในการรวมตัวและปกป้องผลประโยชน์ของตน ย่อมยากที่จะตีความว่าเป็นการพรากเครื่องมือที่เป็นที่รู้จักมากที่สุดอย่างหนึ่งของฝ่ายแรงงานไป

นอกจากการตีความตามถ้อยคำแล้ว ศาลยังอ้างอิงตราสารระหว่างประเทศอื่นๆ เพื่อยืนยันข้อสรุปของตน ทั้งกติการะหว่างประเทศว่าด้วยสิทธิทางเศรษฐกิจ สังคม และวัฒนธรรม (ICESCR) ซึ่งคุ้มครองสิทธินัดหยุดงานไว้อย่างชัดแจ้งในมาตรา 8 และกติการะหว่างประเทศว่าด้วยสิทธิพลเมืองและสิทธิทางการเมือง (ICCPR) ในมาตรา 22 โดยทั้งสองฉบับมีรัฐภาคีที่ทับซ้อนกับอนุสัญญาฉบับที่ 87 ในระดับสูงมาก ศาลยังให้น้ำหนักอย่างมากต่อความเห็นขององค์กรกำกับดูแลของ ILO ที่ค่อยๆ บรรจบกันในการรับรองสิทธินัดหยุดงานมาตลอดหลายทศวรรษ รวมถึงตราสารสิทธิมนุษยชนระดับภูมิภาคทั้งของแอฟริกา อาหรับ ยุโรป และอเมริกา ที่ล้วนสะท้อนมุมมองร่วมกันว่าการคุ้มครองสิทธินัดหยุดงานเป็นส่วนหนึ่งของเสรีภาพในการสมาคม

อย่างไรก็ตาม ศาลพบว่าบันทึกการเจรจายกร่าง (travaux préparatoires) ของอนุสัญญาให้ผลที่ไม่ชัดเจน เพราะการอภิปรายช่วงยกร่างในปี 1947-1948 มุ่งเน้นไปที่สิทธินัดหยุดงานของข้าราชการเป็นหลัก ทำให้เจตนาของผู้ร่างเกี่ยวกับสิทธินัดหยุดงานโดยทั่วไปยังคลุมเครือ

สิ่งที่ศาล "ไม่ได้" ตัดสิน และสมรภูมิที่ยังรออยู่

แม้คำวินิจฉัยจะถือเป็นชัยชนะของฝ่ายแรงงาน แต่กลุ่มนายจ้างก็รีบเน้นย้ำถึงสิ่งที่ผู้พิพากษา "ไม่ได้" ตัดสิน

ศาลระบุไว้อย่างชัดเจนว่า ข้อสรุปที่ว่าสิทธินัดหยุดงานได้รับการคุ้มครองตามอนุสัญญาฉบับที่ 87 นั้น ไม่ได้เป็นการวินิจฉัยเกี่ยวกับเนื้อหา ขอบเขต หรือเงื่อนไขในการใช้สิทธิดังกล่าวแต่อย่างใด องค์การนายจ้างระหว่างประเทศ (International Organisation of Employers หรือ IOE) ซึ่งทำหน้าที่เป็นสำนักเลขาธิการให้กลุ่มนายจ้างที่หน่วยงานแรงงาน เน้นย้ำว่าศาลไม่เคยนิยาม "เนื้อหา ขอบเขต หรือเงื่อนไขที่ชัดเจนสำหรับการใช้" สิทธินัดหยุดงาน

นายโรเบร์โต ซัวเรซ ซานโตส (Roberto Suárez Santos) เลขาธิการของ IOE กล่าวว่าฝ่ายนายจ้างยังคงมุ่งมั่นที่จะร่วมมืออย่างสร้างสรรค์กับรัฐบาลและคนงานเพื่อหาทางออกแบบไตรภาคีที่ตกลงร่วมกัน พร้อมเรียกร้องให้พันธมิตรฝ่ายแรงงานดำเนินการอย่างมีหลักการในการประชุมแรงงานที่นครเจนีวาในเดือนมิถุนายน

แม้แต่บรรดาผู้พิพากษาเองก็เน้นย้ำว่า การรับรองสิทธินัดหยุดงานไม่ได้เป็นการชี้ขาดว่าสิทธินั้นขยายไปไกลเพียงใด หรือรัฐบาลจะกำหนดข้อจำกัดอะไรได้บ้าง นั่นหมายความว่าศึกภายในที่ยืดเยื้อของหน่วยงานแรงงานสิ้นสุดลงเพียงบางส่วนเท่านั้น รัฐบาล สหภาพแรงงาน และนายจ้าง ต่างต้องกลับเข้าสู่การต่อสู้เรื่องเส้นแบ่งที่แต่ละประเทศจะขีดได้ ILO แถลงว่าคณะประศาสน์การจะหยิบยกประเด็นนี้ขึ้นมาพิจารณาอีกครั้งในเดือนพฤศจิกายน รวมถึงขั้นตอนต่อไปที่อาจเกิดขึ้นหลังความเห็นนี้ และยังระบุว่านี่เป็นเพียงครั้งที่สองในประวัติศาสตร์ที่ ILO ขอให้ศาลโลกตีความอนุสัญญาฉบับหนึ่งของตน

นอกห้องพิจารณาคดี นักวิชาการด้านแรงงานต่างมองว่าความเห็นนี้เป็นหนึ่งในชัยชนะครั้งใหญ่ที่สุดของสิทธิสหภาพแรงงานระหว่างประเทศในรอบหลายทศวรรษ โทเนีย โนวิตซ์ (Tonia Novitz) ศาสตราจารย์ด้านกฎหมายแรงงานแห่งมหาวิทยาลัยบริสตอล เรียกความเห็นนี้ว่าเป็น "ชัยชนะ" ที่ถือว่าการนัดหยุดงานแยกไม่ออกจากเสรีภาพในการสมาคมและการเจรจาต่อรองร่วม เธอชี้ว่าผู้พิพากษายึดโยงคำวินิจฉัยไว้ไม่เพียงกับตัวบทสนธิสัญญา แต่ยังรวมถึงกฎหมายสิทธิมนุษยชนระหว่างประเทศและคำตัดสินของศาลภูมิภาคหลายทศวรรษที่รับรองว่าการนัดหยุดงานเป็นการคุ้มครองประชาธิปไตยที่เป็นแก่นสำคัญ แม้ข้อพิพาทเรื่องข้อจำกัดและกฎหมายภายในจะดำเนินต่อไป แต่เธอกล่าวว่า สิ่งที่ปฏิเสธไม่ได้คือมีสิทธินัดหยุดงานอยู่จริง และสิทธินั้นเป็นส่วนสำคัญที่แยกไม่ออกจากการคุ้มครองเสรีภาพในการสมาคมและสิทธิในการรวมตัว

ด้าน นิโกลาส บูเอโน (Nicolas Bueno) ผู้ช่วยศาสตราจารย์ด้านกฎหมายระหว่างประเทศแห่ง UniDistance Suisse กล่าวว่าความเห็นนี้ปิดฉาก "วิกฤตเชิงสถาบันที่ยืดเยื้อระหว่างนายจ้างกับคนงานเรื่องสิทธินัดหยุดงาน" ภายในหน่วยงานแรงงานในที่สุด เขาเสริมว่าความเห็นนี้อาจผลักดันให้รัฐบาล นายจ้าง และสหภาพแรงงานหันกลับมาทำงานร่วมกันด้านมาตรฐานแรงงานระหว่างประเทศ "เพื่อเศรษฐกิจโลกาภิวัตน์ที่เป็นธรรมยิ่งขึ้น"

ทั้งนี้ ความเห็นแนะนำของศาลยุติธรรมระหว่างประเทศไม่สามารถอุทธรณ์ได้ และไม่ได้แก้ไขกฎหมายแรงงานภายในประเทศโดยอัตโนมัติ ขณะที่บางประเทศ รวมถึงสหรัฐอเมริกา ไม่เคยให้สัตยาบันต่ออนุสัญญาที่เป็นหัวใจของคดีนี้ สะท้อนว่าผลในทางปฏิบัติของคำวินิจฉัยประวัติศาสตร์ฉบับนี้ ยังต้องรอการพิสูจน์ในเวทีระดับชาติของแต่ละประเทศต่อไป

ที่มา:
Right to Strike under ILO Convention No. 87, Advisory Opinion (International Court of Justice, 21 May 2026) 
World court says workers cannot be denied power to strike (Eunseo Hong, Courthouse News Service, 21 May 2026)