อนุสรณ์ ธรรมใจ: การปฏิรูปรัฐวิสาหกิจ และการจัดการทรัพย์สินของประเทศ (4)

ประชาไททำหน้าที่เป็นเวที เนื้อหาและท่าที ความคิดเห็นของผู้เขียน อาจไม่จำเป็นต้องเหมือนกองบรรณาธิการ

 

ในช่วง 20 ปีที่ผ่านมา มีการปฏิรูปกิจการภาครัฐ และการแปรรูปรัฐวิสาหกิจในหลายประเทศ ในจำนวนนี้มีทั้งประเทศที่พัฒนาแล้ว และประเทศกำลังพัฒนา มีทั้งประเทศที่เคยใช้ระบบสังคมนิยมคอมมิวนิสต์ และประเทศทุนนิยมโดยทั่วไป

สิ่งที่เกิดขึ้นในช่วง 20 ปีที่ผ่านมามีทั้งความสำเร็จและความล้มเหลว ความสำเร็จหรือความล้มเหลวเองบางทีก็ไม่ปรากฏชัดในทันทีหลังการแปรรูป ขึ้นอยู่กับเหตุปัจจัยหลายประการ

ยกตัวอย่างประเทศอังกฤษ อันเป็นต้นแบบของการปฏิรูป โดยมีจุดเริ่มต้นสมัยรัฐบาลแธตเชอร์ เมื่อปี พ.ศ. 2522 เวลานั้นรัฐวิสาหกิจมีสัดส่วนในการผลิตสูงถึงร้อยละ 10.5 ของรายได้ประชาชาติ แต่การดำเนินงานมีประสิทธิภาพต่ำ ประสบปัญหาขาดทุนและเป็นภาระต่องบประมาณ นอกจากนี้ ยังมีกิจการหลายอย่างที่รัฐอาจไม่จำเป็นต้องทำ เพราะเอกชนทำได้ดีกว่า และไม่ได้เป็นกิจการบริการพื้นฐาน

ในช่วงแรกของการแปรรูปรัฐวิสาหกิจในอังกฤษ คือ ช่วงปี พ.ศ. 2521 - 2525 มีการเริ่มต้นแปรรูปในกิจการที่อยู่ในตลาดการแข่งขัน และมีเอกชนถือหุ้นอยู่ เช่น British Petroleum, Cable and Wireless เป็นต้น

ต่อมาก็มีการแปรรูปสาธารณูปโภคขนาดใหญ่ รวมทั้งกิจการโทรคมนาคม ในช่วงพ.ศ. 2525 - 2530 มีการแปรรูปให้เอกชนทำแทน แต่อยู่ภายใต้การกำกับดูแลของรัฐ แล้วก็มีการขยายวงมายังกิจการประปา ไฟฟ้า ท่าอากาศยาน และการรถไฟ

การดำเนินการแปรรูปได้ทำมาอย่างต่อเนื่องในช่วง 18 ปี ภายใต้รัฐบาลอนุรักษ์นิยม ต่อเนื่องมายังรัฐบาลพรรคแรงงานที่เคยคัดค้านการแปรรูปมาก่อน แม้นกระแสนี้จะเป็นกระแสหลักมากว่า 20 ปี แต่ก็ถูกตั้งคำถาม และตั้งข้อสงสัยโดยตลอด เนื่องจากมีตัวอย่างของความล้มเหลวอยู่ไม่น้อย โดยเฉพาะที่เกิดขึ้นในละตินอเมริกา และในบางกิจการของอังกฤษเอง

อะไรคือปัจจัยที่กำหนดความสำเร็จและความล้มเหลวของการแปรรูป เป็นเรื่องสำคัญที่ช่วยให้เราตอบคำถามว่า การแปรรูปจะนำมาสู่การปฏิรูปประเทศเพื่อผลประโยชน์ของประชาชนส่วนใหญ่หรือไม่          

หากสังคมมองเห็นร่วมกันว่า รัฐควรจะลงทุน ก็เอางบประมาณแผ่นดินและภาษีประชาชนมาลงทุน ถ้ารายได้ของรัฐบาลไม่พอก็ต้องไปก่อหนี้มาเพื่อขยายการลงทุน ประเด็นนี้ก็ต้องมาพิจารณากันล่ะว่า ระดับหนี้สาธารณะจะเป็นปัญหาหรือไม่ในอนาคต

หากสังคมมองเห็นว่ารัฐควรจะเอาเงินก้อนนี้ไปลงทุนการศึกษา ไปลงทุนสาธารณสุข หรือสร้างระบบสวัสดิการอื่นๆ ก็ต้องมาคิดว่า จะหาเงินมาจากไหนถ้าไม่ใช้เงินของรัฐ

อาจจะใช้วิธีการให้สัมปทานต่อ การให้สัมปทานก็คือ การที่รัฐให้สิทธิผูกขาดกับเอกชนในการผลิตสินค้า หรือให้บริการบางอย่างภายใต้การกำกับดูแลของรัฐ โดยเอกชนเป็นผู้รับผิดชอบด้านการลงทุน การจัดการ และการปฏิบัติงานในทรัพย์สินที่รัฐให้สัมปทาน โดยสัมปทานอาจจะมีอายุ 5 - 10 ปี หรือ 15 - 30 ปี ก็ได้ เอกชนจะได้รับค่าบริการจากประชาชนผู้ใช้บริการโดยตรง ขณะที่รัฐอาจจะเก็บค่าสิทธิหรือส่วนแบ่งตามที่ตกลงกันไว้ การให้สัมปทานนี้จะต้องดำเนินการอย่างโปร่งใส ภายใต้เจตจำนงเพื่อประโยชน์ต่อสาธารณชน หากผู้ดำเนินการเจรจาทางฝั่งของรัฐไม่ยึดถือหลักการนี้  สิ่งที่เราเห็นก็คือ ค่าโง่ทั้งหลายที่เผชิญกันอยู่ครับ

รูปแบบการให้สัมปทานนี้มีหลายวิธี เริ่มตั้งแต่ BOT (Build - Operate - Transfer) เป็นรูปแบบที่เอกชนผู้รับสัมปทานจะเป็นผู้ลงทุน ออกแบบ ก่อสร้าง และบริหารจัดการ เมื่อสิ้นสุดสัญญา เอกชนผู้รับสัมปทานจะโอนกิจการทั้งหมดให้กับหน่วยงานของรัฐที่รับผิดชอบ เช่น โครงการปทุมธานี - รังสิต ของการประปาส่วนภูมิภาค เป็นต้น

แบบ BOO (Build - Own - Operate) เป็นการให้เอกชนลงทุนดำเนินการและเป็นเจ้าของกิจการ แต่รัฐรับซื้อผลผลิต โดยเปิดโอกาสให้เอกชนประมูลแข่งขันเพื่อดำเนินกิจกรรมของรัฐวิสาหกิจ เช่น กรณีการไฟฟ้าฝ่ายผลิต ให้เอกชนดำเนินการก่อสร้างโรงไฟฟ้าราชบุรี โรงไฟฟ้าระยอง

แบบ BTO (Build - Transfer - Operate) เอกชนผู้สัมปทานจะเป็นผู้ลงทุน ออกแบบและดำเนินการก่อสร้าง และเมื่อก่อสร้างแล้วเสร็จ ผู้รับสิทธิจะต้องโอนทรัพย์สินต่างๆ  ให้แก่รัฐ แต่เอกชนก็ยังเป็นผู้บริหารกิจการตลอดอายุสัมปทาน เช่น การทางพิเศษแห่งประเทศไทย ให้เอกชนมาลงทุนในโครงการทางด่วนขั้นที่ 2

การสัมปทานของบางหน่วยงานเป็นไปได้ด้วยดี บางหน่วยงาน หน่วยงานของรัฐก็ทำสัญญาเสียเปรียบเอกชน ถือเป็นการแกล้งโง่ หลายกรณีมีหลักฐานชัดเจนว่า เกี่ยวข้องกับการทุจริตคอร์รัปชั่น แต่สังคมไทยก็เป็นสังคมอุปถัมภ์และลูบหน้าปะจมูก ก็เลยจบๆ กันไป ไม่ได้มีกระบวนการที่เป็นจริงเป็นจังในการเอาคนกระทำผิดมาลงโทษ

การระดมทุนด้วยการกระจายหุ้นผ่านตลาดหลักทรัพย์ น่าจะเป็นวิธีที่ตรวจสอบได้ง่ายที่สุด และดีกว่าวิธีการแปรรูปแบบอื่นๆ เพียงแต่ต้องกำหนดกรอบการกระจายหุ้นให้ชัดเจนและเป็นธรรม กลไกตลาดหลักทรัพย์ก็มี กลต. และนักลงทุนในตลาดคอยช่วยตรวจสอบอีกทอดหนึ่ง

ควรถอน “ปตท.” ออกจากการจดทะเบียนตลาดหลักทรัพย์ตามการนำเสนอของกลุ่มทวงคืน “ปตท.” หรือไม่ เป็นประเด็นสำคัญทางนโยบาย และส่งผลต่อเศรษฐกิจ การจัดการด้านพลังงาน ตลาดทุน และการจัดการทรัพยากรของประเทศ

บริษัททางด้านพลังงานเป็นกิจการทางยุทธศาสตร์ที่มีความสำคัญต่อเศรษฐกิจการเมือง และความมั่นคงของประเทศ ดังนั้น บริษัทน้ำมันในหลายประเทศในยุโรป เช่น อิตาลี ฝรั่งเศส เป็นของรัฐบาลหรือรัฐบาลมีหุ้นเกิน 50%  ขณะที่ อังกฤษและสหรัฐอเมริกานั้น เอกชนมีบทบาทหลักในกิจการดังกล่าว ส่วน “ปตท.” ยังคงสถานะเป็นรัฐวิสาหกิจโดยรัฐยังคงถือหุ้นเกิน 50%

เวลานี้ “ปตท.” ก็ยังคงสถานะเป็นบริษัทจดทะเบียนในตลาดหลักทรัพย์ต่อไป หลังศาลปกครองสูงสุดให้คงสถานะการเป็นบริษัทมหาชน ไม่ต้องเพิกถอนออกจากตลาด หลังจากหลายปีก่อนมีคนไปฟ้องร้อง หากมีการถอนออกจากตลาดหลักทรัพย์ คงส่งผลกระทบทางเศรษฐกิจและตลาดทุนไม่น้อยทีเดียว

อย่างไรก็ตาม “ปตท.” ต้องโอนคืนทรัพย์สิน เช่น กิจการท่อส่งก๊าซธรรมชาติ ที่ดินเวนคืน โดยที่ทรัพย์สินเหล่านี้เป็นสิทธิของ ปตท. ในฐานะองค์กรของรัฐ เมื่อ ปตท. แปรสภาพ แม้นจะยังคงเป็นรัฐวิสาหกิจ แต่มีเอกชนถือหุ้นหรือร่วมเป็นเจ้าของด้วย จึงต้องโอนคืนให้ “รัฐ”

การตัดสินในครั้งนั้น (เมื่อปี พ.ศ. 2550 ยุค คมช.) ในการไม่ต้องเพิกถอน ปตท. ออกจากตลาด แต่ให้โอนคืนสาธารณสมบัติให้รัฐ ถือเป็นคำตัดสินที่ยุติธรรม และ พิจารณาผลกระทบหลายมิติอย่างรอบคอบ ทั้งผลประโยชน์ของชาติ การจัดการทรัพยากรทางด้านพลังงาน และเศรษฐกิจ ผลประโยชน์นักลงทุน ผลประโยชน์ผู้บริโภค และความเชื่อมั่นที่มีต่อระบบของประเทศไทย

ความจริงกรณี ปตท. และการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ ผมได้เสนอความเห็นไปหลายครั้งหลายปีที่ผ่านมาทางสื่อต่างๆ ผมเสนอให้มีการจัดตั้งคณะกรรมการกำกับดูแลกิจการพลังงาน (ซึ่งขณะนี้มีการจัดตั้งขึ้นมาแล้ว) ก่อน เพื่อทำหน้าที่แทนรัฐในการกำกับดูแลกิจการพลังงาน แล้วจึงค่อยแปรรูป ปตท. เพื่อให้ ปตท. อยู่ในสถานะของผู้เล่นรายหนึ่งในอุตสาหกรรมพลังงานของประเทศ รัฐควรถือหุ้นใหญ่ แต่ไม่จำเป็นต้องเป็นรัฐวิสาหกิจเพื่อความคล่องตัวในการบริหารและการแข่งขันทางธุรกิจ

อำนาจทั้งหลายที่เป็นของรัฐ โดยเฉพาะกิจการท่อส่งก๊าซ อำนาจเวนคืนที่ดิน ต้องอยู่กับรัฐ การพ่วงอำนาจเหล่านี้มากับ ปตท. หลังการแปรรูปเข้าตลาด ย่อมทำให้มูลค่าราคาหุ้นของ ปตท. สูงมากเป็นพิเศษ เป็นสถานะที่ไม่อาจเห็นได้จากบริษัทมหาชนโดยทั่วไป 

ย้อนกลับไปเมื่อ 8 ปีที่แล้ว ยุครัฐบาล คมช. ตลาดหลักทรัพย์แห่งประเทศไทยได้สั่งห้ามการซื้อหรือขายหลักทรัพย์ของบริษัท ปตท. จำกัด (มหาชน) (PTT) ตั้งแต่การซื้อขายหลักทรัพย์รอบเช้าของวันที่ 14 ธันวาคม 2550 ตามที่ PTT ขอมา เนื่องจากศาลปกครองสูงสุดจะพิพากษาคดีในวันที่ 14 ธันวาคม 2550 กรณีมูลนิธิเพื่อผู้บริโภคยื่นฟ้องต่อศาลปกครองสูงสุด กรณีการแปลงสภาพการปิโตรเลียมแห่งประเทศไทยเป็นบริษัท ปตท. จำกัด (มหาชน) ซึ่งข้อมูลดังกล่าวอาจมีผลกระทบต่อการซื้อขายหลักทรัพย์ของ PTT หรือต่อการตัดสินใจลงทุนของผู้ถือหุ้นและผู้ลงทุนทั่วไป ทั้งนี้ จนกว่าศาลจะเสร็จสิ้นการอ่านคำพิพากษา และ PTT ได้แจ้งผลของคดีให้แก่ตลาดหลักทรัพย์ฯ ทราบแล้วนั้น หลังจาก ปตท. ได้แจ้งผลของคดี และการดำเนินการของ PTT ที่เกี่ยวข้องมายังตลาดหลักทรัพย์ฯ แล้ว ทางตลาดหลักทรัพย์ฯ จึงได้ปลดเครื่องหมาย SP ปตท. ตั้งแต่การซื้อขายรอบบ่ายของวันที่ 18 ธันวาคม 2550

ด้านการบริการสาธารณูปโภคขั้นพื้นฐานสำคัญทั้งหลาย ไม่ว่าจะเป็น ไฟฟ้า น้ำประปา โทรศัพท์ และการรถไฟ หรือการขนส่งระบบราง มีลักษณะของ “การผูกขาดโดยธรรมชาติ” อยู่แล้ว เพราะการบริการพื้นฐานเหล่านี้ต้องใช้เงินทุนจำนวนมหาศาล โดยเฉพาะการลงทุนสร้างเครือข่าย ถ้าการลงทุนสร้างเครือข่ายบริการเหล่านี้มีหลายเจ้าก็จะเกิดการลงทุนซ้ำซ้อนเกินความจำเป็น รัฐจึงมีหน้าที่ต้องลงทุนให้สิ่งเหล่านี้เกิดขึ้น แต่ก็ไม่มีเหตุผลอันใดในทางเศรษฐศาสตร์ที่รัฐจะผูกขาดการบริการไว้เองทั้งหมด สิ่งที่รัฐควรทำ คือการเพิ่มบทบาทของภาคเอกชนในการร่วมให้บริการ แต่ก็ไม่ควรแปรรูปกิจการทั้งหมดให้เอกชนทำ เพราะหากเกิดการผูกขาดโดยเอกชนโดยไม่มีการแข่งขัน ย่อมทำให้ราคาค่าโดยสารอาจแพงขึ้น เดือดร้อนต่อประชาชนได้

ประเด็นการเพิ่มบทบาทของเอกชนในการให้บริการในกิจการรถไฟ ได้กลายเป็นประเด็นความขัดแย้งในองค์กรและในสังคม การเข้าไปผ่าตัดในเรื่องที่มีความอ่อนไหวสูง ย่อมต้องอาศัยความกล้าหาญ เป็นความกล้าหาญเพื่อประโยชน์แห่งสาธารณะ ต้องเป็นความกล้าหาญที่ปราศจากผลประโยชน์แอบแฝง หรือแสวงหาผลประโยชน์ในทางมิชอบเพื่อส่วนตนด้วย การเปลี่ยนแปลงหรือการปฏิรูปกิจการจึงจะไม่ถูกคัดค้านหรือตั้งข้อสงสัย

การเข้าไปปฏิรูปกิจการรัฐวิสาหกิจที่อาจถือเป็นต้นแบบหรือแบบอย่างได้ เช่น สมัยที่ ดร. อาทิตย์ อุไรรัตน์ อธิการบดีมหาวิทยาลัยรังสิต อดีตรัฐมนตรีหลายสมัย เข้าไปเป็นผู้ว่าการประปานครหลวงเมื่อหลายสิบปีก่อน หรือบทบาทของ คุณเกษม จาติกวณิช ต่อ “การไฟฟ้าฝ่ายผลิต” หรือ บทบาทของ คุณโสภณ สุภาพงษ์ ต่อ “บางจาก” ในสมัยที่ยังเป็นรัฐวิสาหกิจ หรือบทบาทของ ดร. อนุสรณ์ แสงนิ่มนวล และคุณพิชัย ชุณหวชิระ เมื่อ บมจ. บางจาก พ้นสภาพการเป็นรัฐวิสาหกิจ นักบริหารเหล่านี้เข้าไปพลิกโฉมให้องค์กรมีความทันสมัย และมีประสิทธิภาพสูงขึ้น โดยที่ฝ่ายการเมือง สหภาพแรงงาน ไม่ติดใจ และประชาชนผู้ใช้บริการก็ได้ประโยชน์ ผู้เสียภาษีก็สบายใจในการบริหารงาน เศรษฐกิจของชาติก็ได้ประโยชน์จากบริการพื้นฐานด้วยคุณภาพดีขึ้นครับ     

 

เกี่ยวกับผู้เขียน:  ปัจจุบัน ผศ. ดร. อนุสรณ์ ธรรมใจ  เป็น รองอธิการบดีฝ่ายวิจัยและบริการวิชาการ และคณบดีคณะเศรษฐศาสตร์ ม. รังสิต

 

ร่วมบริจาค สนับสนุนการทำงานของ 'ประชาไท' ร่วมสร้างและรักษาสื่อเสรี Prachatai.com (ไม่มีขั้นต่ำ)

โอนเงิน บัญชีกรุงไทย 091-0-10432-8 "มูลนิธิสื่อเพื่อการศึกษาของชุมชน FCEM"

โอนเงิน PayPal / บัตรเครดิต https://PayPal.me/Prachatai (รายงานยอดบริจาคสนับสนุน)

ติดตามประชาไทอัพเดท ได้ที่:
เฟซบุ๊ก https://fb.me/prachatai
ทวิตเตอร์ https://twitter.com/prachatai
LINE ไอดี = @prachatai

แสดงความคิดเห็น

พื้นที่ประชาสัมพันธ์