อัพเดทล่าสุดเมื่อ 4 ชั่วโมง 26 นาที ที่ผ่านมา
ประชาไททำหน้าที่เป็นเวที เนื้อหาและท่าที ความคิดเห็นของผู้เขียน อาจไม่จำเป็นต้องเหมือนกองบรรณาธิการ

ชำนาญ จันทร์เรือง: มองอินโด มองไทย ในเรื่องการกระจายอำนาจ

อินโดนีเซียกับไทยมีความเหมือนกันในแง่ของการปกครองที่ถูกทหารเข้าแทรกแซงมาอย่างยาวนาน แต่มีความต่างกันในแง่ที่ไทยเรานับแต่การรัฐประหาร พ.ศ.2490 ก็สลับสับเปลี่ยนรัฐบาลระหว่างพลเรือนกับทหารมาโดยตลอดจนถึงปัจจุบัน แต่อินโดนีเซียภายหลังที่ซูฮาร์โตได้ถูกยุติการปกครองอันยาวนานติดต่อกันกว่า  32 ปี ใน 1998 อินโดนีเซียก็ไม่กลับไปสู่การปกครองแบบเผด็จการทหารอีกเลย อีกทั้งยังมีความก้าวหน้าในการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นยิ่งกว่าไทยเป็นอันมาก เพราะไทยเราเมื่อมีการรัฐประหารคราใดก็มีการดึงอำนาจกลับเข้าส่วนกลางทุกครั้ง

ภายหลังการสิ้นสุดอำนาจของซูฮาร์โต ปัญหาความขัดแย้งทางชาติพันธุ์ ศาสนา และปัญหาการแบ่งแยกดินแดนซึ่งเคยรุมเร้าในอดีตได้กลับมาทวีความรุนแรงมากขึ้น แต่โชคดีที่อินโดนีเซียมีผู้นำและนักวิชาการที่เห็นความสำคัญของการกระจายอำนาจว่าจะช่วยแก้ปัญหาเหล่านี้ได้ จึงได้เกิดปรากฏการณ์ที่เรียกว่า “Big Bang Decentralization” โดยได้มีการตรากฎหมาย 2 ฉบับขึ้นมา คือ กฎหมายฉบับที่ 22/1999 และฉบับที่ 25/1999 ซึ่งถือได้ว่ากฎหมายทั้งสองฉบับเป็นจุดเริ่มต้นที่สำคัญของการกระจายอำนาจของอินโดนีเซีย

ผู้ที่ผลักดันที่สำคัญคือ ยูซุฟ ฮาบิบี อดีตรองประธานาธิบดีที่ขึ้นเป็นประธานาธิบดีสืบต่อจากซูฮาร์โตนั่นเอง โดยฮาบิบีได้ตั้งกลุ่มนักวิชาการขึ้นมาร่างกฎหมายทั้งสองฉบับดังกล่าวซึ่งแบ่งเป็นสองกลุ่ม กลุ่มแรกมีหน้าที่รับผิดชอบเกี่ยวกับการกระจายอำนาจทางด้านการบริหาร อีกกลุ่มหนึ่งรับหน้าที่เกี่ยวกับการกระจายอำนาจทางการคลัง กอปรกับฮาบิบีเองเคยเรียนและทำงานอยู่ในเยอรมนีถึง 20 ปี จึงมีความเข้าใจและคุ้นเคยกับการที่อำนาจการปกครองไม่ได้รวมศูนย์อยู่ที่รัฐบาลกลาง ทำให้เขามีทัศนคติทีดีต่อการกระจายอำนาจ

กฎหมายฉบับที่ 22/1999 นั้น มีเนื้อหาว่าด้วยการกระจายอำนาจการปกครองจากส่วนกลางออกไปให้แก่การปกครองส่วนท้องถิ่น โดยมีจุดมุ่งหมายเพื่อสร้างความโปร่งใสในการบริหารงาน ทำให้องค์กรของรัฐได้ใกล้ชิดกับประชาชนมากขึ้น ประชาชนสามารถเข้าถึงอำนาจได้ง่ายขึ้น โดยเฉพาะอย่างยิ่งประชาชนในพื้นที่ห่างไกลที่รู้สึกว่าถูกรัฐบาลส่วนกลางที่จาการ์ตาทอดทิ้ง ได้มีโอกาสมากขึ้นในการกำหนดอนาคตของตนเอง(self determination)

กฎหมายฉบับนี้กำหนดว่า ตำแหน่งผู้นำการเมืองในระดับท้องถิ่นจะไม่ได้มาจากการแต่งตั้งจากส่วนกลางอีกต่อไป แต่ว่าจะมาจากการเลือกจากสภาในระดับท้องถิ่น นอกจากนี้ยังมีการกำหนดหรือให้ยุบหรือถ่ายโอนหน่วยงานรัฐจำนวนมากที่เคยขึ้นกับรัฐบาลส่วนกลาง ให้ย้ายมาอยู่ในการดูแลของส่วนท้องถิ่น พนักงานของรัฐจำนวนถึง 2.1 ล้านคนถูกโอนย้ายมาอยู่ภายใต้การบริหารขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ผลจากความเปลี่ยนแปลงครั้งสำคัญนี้ได้ทำให้รัฐบาลส่วนกลางเหลือเพียงให้รับผิดชอบในเรื่องใหญ่ๆเท่านั้น เช่น นโยบายความมั่นคง การป้องกันประเทศ การเงินการคลัง การวางแผนเศรษฐกิจในระดับมหภาค เป็นต้น ส่วนองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นก็ดูแลสาธารณูปโภค การศึกษา วัฒนธรรม การสาธารณสุข เกษตรกรรม คมนาคม สิ่งแวดล้อม แรงงานและที่ดิน เป็นต้น

ส่วนกฎหมายฉบับที่ 25/1999 มีเนื้อหาว่าด้วยการบริหารจัดการการคลังระดับท้องถิ่น ซึ่งมีการกำหนดขึ้นเป็นครั้งแรกว่ารัฐบาลส่วนกลางจะต้องแบ่งรายได้ของตนให้กับท้องถิ่น โดยกำหนดว่ารายได้อย่างน้อยร้อยละ 25 ที่รัฐบาลส่วนกลางจัดเก็บได้จากในประเทศต้องนำมาแบ่งให้กับท้องถิ่น และยังมีข้อกำหนดไว้อีกว่า ท้องถิ่นที่เป็นแหล่งรายได้จากทรัพยากรธรรมชาติจะต้องได้รับส่วนแบ่งรายได้เหล่านั้นจากรัฐบาลกลางด้วย โดยกฎหมายระบุว่า รายได้หลังหักภาษีจากน้ำมันร้อยละ 15 จากก๊าซธรรมชาติร้อยละ 30 และจากการป่าไม้ การประมง และการทำเหมืองแร่ร้อยละ 80 จะส่งเข้าท้องถิ่น

ต่อมาในปี 2004 รัฐบาลของนางเมกาวาตี ซูการ์โน บุตรี ได้มีการผลักดันกฎหมายใหม่ขึ้นมาอีก 2 ฉบับ ฉบับแรกคือ กฎหมายฉบับที่ 32/2004 มีเนื้อหาว่าด้วยการกระจายอำนาจทางการเมือง ซึ่งมีการเปลี่ยนแปลงที่มาของผู้นำท้องถิ่น กล่าวคือจากสภาท้องถิ่นที่เคยเป็นผู้เลือกผู้นำเหล่านี้ ก็เปลี่ยนให้ผู้นำท้องถิ่นมาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชน  ส่วนกฎหมายฉบับที่สอง คือกฎหมายฉบับที่ 33/2004 ว่าด้วยงบดุลการเงินระหว่างรัฐบาลส่วนกลางกับท้องถิ่น โดยปรับปรุงแก้ไขเนื้อหาของกฎหมายฉบับที่ 25/1999 เล็กน้อย และในเวลาต่อมายังมีการออกกฎหมายฉบับอื่นๆอีกเพื่อปรับปรุงรายละเอียดเกี่ยวกับการกระจายอำนาจ เช่น กฎหมายฉบับที่ 12/2008 เป็นต้น

ที่น่าสนใจอย่างยิ่งก็คือกรณีของอาเจะห์ที่มีปัญหาคล้ายๆกับกรณีสามจังหวัดภาคใต้ของไทย แต่อินโดนีเซียแก้ปัญหาสำเร็จด้วยการกระจายอำนาจ กล่าวคือนับแต่อินโดนีเซียได้ประกาศเอกราชเมื่อ 17 สิงหาคม 1945 อินโดนีเซียได้ถือโอกาสผนวกรวมเอาอาเจะห์ไปเป็นส่วนหนึ่งของตน และในปี 1976 ขบวนการปลดปล่อยอาเจะห์(Free Aceh Movement หรือ Gerakan Aceh Merdeka-GAM)ซึ่งเป็นกองกำลังติดอาวุธได้ประกาศปลดปล่อยอาเจะห์ในสมัยของรัฐบาลทหารซูฮาร์โต ต่อมาในปี 1989 กองทัพอินโดนีเซียประกาศให้อาเจะห์เป็นเขตการปฏิบัติการทางทหาร(daerah operasi militer-DOM) ซึ่งผลที่ตามมาก็คือการสังหารเข่นฆ่า จับกุมคุมขังและทรมานประชาชนจำนวนมาก

อย่างไรก็ตามได้มีการพยายามเจรจากันมาตลอดจนสุดท้ายได้มีการลงนามระหว่างรัฐบาลอินโดนีเซียกับGAMเรียกว่าข้อตกลงเฮลซิงกิ(Helsinki MOU)ในปี 2005 ข้อตกลงเฮลซิงกิตั้งอยู่บนหลักการที่ว่าคู่ขัดแย้งทั้งสองฝ่ายที่จะยึดหลักสันติวิธีและหลักประชาธิปไตยในการแก้ไขปัญหาความขัดแย้งภายใต้รัฐธรรมนูญแห่งสาธารณรัฐอินโดนีเซีย โดยมีการนิรโทษกรรมให้แก่นักโทษหรือผู้ที่เกี่ยวข้องกับGAMทั้งหมดและกระจายอำนาจให้อาเจะห์เป็นเขตปกครองตนเองที่มีอำนาจในการบริหารปกครองกิจการสาธารณะในทุกด้าน ยกเว้นด้านการต่างประเทศ การป้องกันประเทศ การเงิน และยังกำหนดให้รายได้ที่มาจากทรัพยากรธรรมชาติทั้งทางบกและทางทะเลของท้องถิ่นนั้นจะจัดสรรให้แก่อาเจะห์ในอัตราส่วนร้อยละ 70 โดยอินโดนีเซียยังคงเป็นรัฐเดี่ยวเหมือนเดิม ซึ่งนับแต่นั้นมาอาเจะห์ก็กลับคืนสู่ความสงบสุขจวบจนปัจจุบัน

มองเขา แล้วหันมามองเราที่มีประสบการณ์การยึดอำนาจโดยทหารเหมือนกัน แต่ของอินโดนีเซียกลับรุดหน้าไปไกล ส่วนเรากลับถอยหลังกลับไปไกลสุดกู่ อย่างไรก็ตามประชาชนไทยได้ลิ้มลองรสชาติของการกระจายอำนาจมาแล้ว ดังนั้น ไม่ว่าจะมีการพยายามหมุนเข็มนาฬิกากลับไปไกลเพียงใดก็ตาม เมื่อเริ่มเดินใหม่นาฬิกาย่อมหมุนไปข้างหน้าเสมอ แต่การหมุนครั้งใหม่นี้คงยากที่จะหมุนกลับอีกแล้ว เพราะเป็นนาฬิกาอัตโนมัติที่ไม่ว่าจะปิดเครื่องไปแล้วก็ตาม เมื่อเปิดใหม่ก็จะเดินต่อในเวลาปัจจุบันเสมอ

 

หมายเหตุ: เผยแพร่ครั้งแรกในกรุงเทพธุรกิจฉบับประจำวันพุธที่ 5 กันยายน 2561

 

เท่าไรก็ได้ การสนับสนุนจากคุณ คือการร่วมสร้างและรักษาสื่อเสรี ‘ประชาไท’ ... ร่วมสนับสนุนเรา
โอนเงิน พร้อมเพย์ PromptPay "มูลนิธิสื่อเพื่อการศึกษาของชุมชน" 0993000060423
โอนเงิน PayPal คลิกที่นี่ https://paypal.me/prachatai
ติดตามประชาไทอัพเดท ได้ที่:
เฟซบุ๊ก https://fb.me/prachatai
ทวิตเตอร์ https://twitter.com/prachatai
LINE ไอดี = @prachatai