ส.ว.: ประวัติศาสตร์การแต่งตั้ง (โดยคณะรัฐประหาร) กับคำถาม “ยังจำเป็นต้องมี?”

คุยกับ ‘ธำรงศักดิ์ เพชรเลิศอนันต์’ ขุดรากเหง้ากำเนิด ส.ว.ทำไมต้องมี ทำไมมักมาจากการแต่งตั้ง โดยเขามองว่าไทยไม่จำเป็นต้องมี ส.ว. เพราะเหตุผลว่าเป็นพี่เลี้ยงช่วยกลั่นกรองกฎหมาย เป็นเพียงวาทกรรมให้ข้าราชการควบคุมการเมืองของประชาชนในระบบเลือกตั้ง “ความมั่นคงที่มาจากการแต่งตั้ง กับ ความมั่งคั่งที่มาจากการเลือกตั้ง คือการปะทะกันในช่วง 8 ทศวรรษที่ผ่านมา” พร้อมดูตัวอย่าง ‘ยกเลิก-เพิ่ม’ สภาบนในต่างประเทศ

ภาพโดย กิตติยา อรอินทร์

พลันที่รายชื่อ 250 สมาชิกวุฒิสภา (ส.ว.) ได้รับโปรดเกล้าฯ และประกาศอย่างเป็นทางการ ก็ตามมาด้วยเครื่องหมายคำถามและเสียงวิจารณ์มากมายจากสังคม แม้มันจะไม่ได้เกินความคาดหมายว่าแทบทั้งหมดจะประกอบไปด้วย ‘คนกันเอง’ ทั้งข้าราชการเกษียณ ผู้นำเหล่าทัพ อดีตรัฐมนตรี สมาชิกสภานิติบัญญัติแห่งชาติ  

อำนาจของส.ว.นั้นไม่ธรรมดาขึ้นเรื่อยๆ แต่เรารู้จัก ส.ว.กันมากแค่ไหน ทำไมประเทศไทยจึงกำหนดให้ ส.ว.มาจากการแต่งตั้งหรือ ‘ลากตั้ง’ กันแทบตลอดเวลา ฯลฯ

ต้องเกริ่นก่อนว่า กำเนิดวุฒิสภาหรือสภาสูงนั้น แรกเริ่มเดิมทีเราเรียกกันว่า ‘พฤฒสภา’ เกิดขึ้นครั้งแรกตามรัฐธรรมนูญปี 2489 และกำหนดให้มาจากการเลือกตั้งเสียด้วย เช่นเดียวกับสภาผู้แทนราษฎรหรือสภาล่าง สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร (ส.ส.) ต้องมาจากการเลือกตั้งเท่านั้น

พฤฒสภามักมีแต่ผู้สูงวัยมาแต่ไหนแต่ไร ชื่อก็บอกอยู่แล้วเพราะมันแปลว่า “สภาของผู้สูงอายุ”

สถาบันพระปกเกล้าเขียนถึงจุดเริ่มต้นของพฤฒสภาว่า  เริ่มแรกภายหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครอง รูปแบบของรัฐสภาไทยใช้ระบบสภาเดียว มีสภาผู้แทนราษฎร ประกอบด้วยสมาชิก 2 ประเภท คือ สมาชิกประเภทที่ 1 เลือกตั้ง และ สมาชิกประเภทที่ 2 มาจากการแต่งตั้ง และได้ใช้ระบบนี้เรื่อยมาเป็นเวลา 14 ปี เมื่อประกาศใช้รัฐธรรมนูญ 2489 ก็เริ่มใช้ระบบ 2 สภา เป็นครั้งแรกประกอบด้วย สภาผู้แทน และ พฤฒสภา สมาชิกของทั้ง 2 สภา มาจากการเลือกตั้ง โดยสมาชิกพฤฒสภามาจากการเลือกตั้งโดยอ้อม คือเลือกโดยสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรอีกที ทำหน้าที่คอยตรวจสอบ กลั่นกรอง ให้คำแนะนำปรึกษา และยับยั้งการใช้อำนาจหน้าที่ของสภาผู้แทนโดยเฉพาะในด้านนิติบัญญัติ

มีพฤฒสภาได้ปีเดียวก็เกิดรัฐประหาร 2490 เปลี่ยนมาใช้ชื่อ วุฒิสภา และให้มาจากการแต่งตั้ง แล้วก็แต่งตั้งกันมาโดยตลอดนับแต่นั้น เพิ่งมีรัฐธรรมนูญเพียง 2 ฉบับเท่านั้นที่กำหนดให้การได้ ส.ว. กลับมาใช้วิธีเลือกตั้ง นั่นคือ รัฐธรรมนูญปี 2540 และ 2550 ดังนั้น ขอแสดงดีใจด้วยหากใครมีโอกาสทันได้ใช้สิทธิเลือกตั้ง ส.ว.

วงจรชีวิตของ ส.ว. แต่งตั้ง

เหมือนตลกร้าย วุฒิสภาที่มาจากแต่งตั้งทั้งหมดเกิดขึ้นจากรัฐธรรมนูญที่เขียนขึ้นโดยคณะรัฐประหาร ไม่ว่าจะเป็นรัฐธรรมนูญฉบับ 2490 2492 2511 2517 2534 และ 2560

ผศ.ธำรงศักดิ์ เพชรเลิศอนันต์ นักวิชาการด้านประวัติศาสตร์การเมือง (แฟ้มภาพ ประชาไท)

ผศ.ธำรงศักดิ์ เพชรเลิศอนันต์ นักวิชาการด้านประวัติศาสตร์การเมืองให้ข้อมูลเรื่องการมีสภาสูงในไทยว่า แม้หน้าที่ตามกฎหมายจะบอกว่าเป็นที่ปรึกษา เป็นพี่เลี้ยง หรือช่วยเหลือสภาล่างในการออกกฎหมาย แต่แท้ที่จริงคือเครื่องมือของรัฐบาลทหารในการสืบทอดอำนาจ ในวันที่บริบทโลกวางสิทธิธรรมในการปกครองไว้ที่การเลือกตั้ง

“ที่มาของสมาชิกวุฒิสภา คือการที่คณะรัฐประหารทำรัฐประหารปี 2490 แต่ยังไม่พร้อมมีอำนาจเบ็ดเสร็จในสภาผู้แทนราษฎร จึงออกแบบให้สมาชิกวุฒิสภามาจากการแต่งตั้ง เพราะต้องการให้ค้ำจุนรัฐบาลทหาร รัฐธรรมนูญที่มาจากการรัฐประหาร 2490 ระบุให้จำนวน ส.ว.มีเท่ากับ ส.ส. เพื่อที่ว่าอย่างไรเสียเวลาประชุมรัฐสภา ก็จะมีเสียงส.ว.ค้ำจุน”

“มีการสร้างคำอธิบายประกอบแต่ต้นว่า วุฒิสภา มีภูมิด้านอายุและภูมิด้านหน้าที่การงาน รัฐธรรมนูญ 2490 จึงกำหนดให้วุฒิสมาชิกอายุ 40 ปีขึ้นไปพร้อมอธิบายว่า ไม่เพียงมีอายุมากแต่ยังมีภูมิรู้มากด้วย เป็นเหตุให้ส.ว.มาจากข้าราชการประจำเสียมาก”

“เป้าหมายที่แท้จริงของการมีวุฒิสภาแบบแต่งตั้ง ก็คือ คณะรัฐประหารต้องการรักษาศรัทธาที่มาจากการเลือกตั้งเพราะหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 บริบทโลกยังเป็นกระแสประชาธิปไตย ถ้าฝืนเกินไปอาจเกิดการต่อต้าน จึงพลิกเล็กน้อยแต่ยังให้มี ส.ว. ในขณะที่ก่อนหน้านั้นปีเดียว รัฐธรรมนูญ 2489 ให้มีพฤฒิสภาที่มาจากการเลือกตั้ง ซึ่งเป็นแนวทางของการปฏิวัติปี 2475 ของคณะราษฎร คือ หลักประชาธิปไตยที่มีการเลือกตั้งทุกระดับ”

“แม้รัฐประหาร 2490 ไม่สามารถล้มเลิกการมีสภาผู้แทนราษฎรได้ แต่โจทย์ก็คือ ทำอย่างไรจะกำกับและควบคุมบทบาทของ ส.ส. ไว้ให้ได้ ทำอย่างไรคณะทหารเป็นฝ่ายรัฐบาลได้ วุฒิสภาจึงกลายเป็นเครื่องมือสำคัญเพื่อกลั่นกรอง กระบวนการทางกฎหมาย พ.ร.บ. ที่ผ่าน ส.ส. แล้ว ถูกกำหนดให้ต้องผ่านวุฒิสภาด้วย หมายความว่าหากกฎหมายของ ส.ส. เป็นกฎหมายที่ล้มเลิกระบบที่ทำให้ทหารเป็นใหญ่หรือเครือข่ายราชการได้ประโยชน์ วุฒิสภาก็ล้มกฎหมายของ ส.ส.ได้”

ธำรงศักดิ์ยังกล่าวถึงความพยายามในการสร้างความยอมรับใน ส.ว. ลากตั้ง โดยใช้วิธีให้ภาพความหลากหลายทางอาชีพ ยกตัวอย่าง ‘สภาสนามม้า’ หลังเหตุการณ์ 14 ต.ค. 2516

“คำว่า ‘หลากหลายอาชีพ’ ถูกสร้างขึ้นในช่วงทศวรรษ 2500-2510 ฝ่ายคณะทหารสร้างวาทกรรมว่า ส.ส. ที่มาจากการเลือกตั้งมาจากพวกนายทุน พ่อค้า นักธุรกิจ ไม่ใช่ตัวแทนของประชาชนหลากหลายอาชีพ เมื่อเกิดเหตุการณ์ 14 ต.ค. 2516 จึงมีกระบวนการหนึ่งที่สร้างขึ้นคือ สมาชิกสภาสนามม้า ถูกสร้างเพื่อไปเป็น ส.ว. แทน ส.ว. แต่งตั้งของจอมพลถนอม กิตติขจร การตั้งสภาสนามม้าอ้างบนฐานว่า มาจากกลุ่มคนหลากหลายอาชีพของประเทศ ดังนั้น อาชีพต่างๆ ก็จะมีตัวแทนเข้ามาเป็นสมาชิกสภาสนามม้าที่เลือกกันเองจำนวนหนึ่งประมาณ 299 คน ให้เป็น ส.ว.”

ส.ว. จำเป็นหรือไม่ ตัวอย่างจาก 3 ประเทศที่เปลี่ยนระบบสภา

คำถามที่ว่าจำเป็นต้องมีสภาสูงหรือไม่ หรือหากมีควรเป็นอย่างไร อาจต้องพิจารณาในหลายแง่ ทั้งในส่วนของความชอบธรรมในการเป็นตัวแทนของประชาชนที่มีความหลากหลายอย่างแท้จริง ดังเช่นในความพยายามที่จะทำให้ ส.ว. มาจากการเลือกตั้งในรัฐธรรมนูญ 2540 และ 2550 หรือเรื่องของประโยชน์โพดผลในทางการเมืองของการมีสภา 2 สภา

ในงานวิจัยของสถาบันประชาธิปไตยเพื่อกิจการระหว่างประเทศแห่งชาติหรือ (NDI) จากสหรัฐฯ มีการยกตัวอย่างประเทศที่มีการเปลี่ยนแปลงระบบจาก 2 สภาเป็นสภาเดียว ยกตัวอย่างเช่นประเทศนิวซีแลนด์เปลี่ยนจากระบบ 2 สภาเป็นสภาเดียวในปี 1950 การแก้ไขกฎหมายเพื่อยกเลิกการมีสภาสูงนั้นมาจากฉันทามติในสังคมว่าสภาสูงที่ได้รับการแต่งตั้งที่แต่เดิมได้รับตำแหน่งตลอดชีวิต แล้วค่อยๆ ลดลงมาเหลือ 10 ปีนั้น ไม่มีความสัมพันธ์ (Irrelevant) อะไรในทางการเมืองและนิติบัญญัติ (อ่านที่นี่)

กรณีประเทศเปรู ปี 2536 มีการทำประชามติรัฐธรรมนูญที่มีเนื้อหายกเลิกการมีวุฒิสภา โดยให้เหลือเอาไว้แต่สภาล่าง เรื่องนี้สร้างการถกเถียงกันอย่างกว้างขวางบนฐานเหตุผล 2 ข้อ 1.ประชาชนเปรูชินกับการมี 2 สภา 2.ประชาชนกังวลว่าการลดเหลือสภาเดียวนั้นสะท้อนเจตนารมณ์ของประธานาธิบดีอัลแบร์โต ฟูจิโมริ ที่อยากจะรวบอำนาจทางการเมือง แต่ท้ายที่สุดประชามติผ่านด้วยเสียงเห็นชอบร้อยละ 52 จึงลดเหลือสภาเดียวสำเร็จ

นอกจากนั้นยังมีความพยายามในทางกลับกัน คือเปลี่ยนจากระบบสภาเดียวเป็น 2 สภาอย่างในประเทศโมรอคโกเมื่อปี 2539 ที่ประชาชนโหวตให้มีการเพิ่มสภาสูง ที่เรียกว่าสภาที่ปรึกษา (House of Councillors) มีจำนวน 270 ที่นั่ง การได้มาของสมาชิก 162 คนจะมาจากการเลือกตั้งทางอ้อมโดยคณะเลือกตั้งในระดับภูมิภาคและท้องถิ่น ส่วนอีก 108 คนจะเป็นตัวแทนจากสหภาพอุตสาหกรรม เกษตรกรรมและการค้า ทั้งสภาบนดังล่าวกับสภาล่างที่มาจากการเลือกตั้ง ต่างมีอำนาจในการเสนอและแก้ไขกฎหมาย แต่ตามรัฐธรรมนูญแล้ว สภาล่างที่มาจากการเลือกตั้งยังมีอำนาจมากกว่า เพราะสามารถลงคะแนนเสียงให้กับการดำเนินการของคณะรัฐมนตรีได้

เจตนารมณ์ของการเพิ่มสภาในโมรอคโก คือ การทำให้มีตัวแทนประชาชนมากขึ้น และสะท้อนถึงความหลากหลายจากเขตเลือกตั้งต่างๆ เพื่อให้ความหลากหลายนั้นมีที่ทางในเวทีการเมืองของรัฐอย่างเป็นทางการ ซึ่งจะส่งผลให้กระบวนการประชาธิปไตยก้าวหน้าไปได้

สำหรับธำรงศักดิ์ เขามองว่าประเทศไทยไม่มีความจำเป็นต้องมี ส.ว.แล้ว เพราะเหตุผลของการมีอยู่ในฐานะพี่เลี้ยงและเป็นกระบวนการกลั่นกรองช่วย ส.ส. เป็นวาทกรรมให้ข้าราชการเข้ามาควบคุมการเมืองของประชาชนในระบบเลือกตั้ง

“รัฐทหารกลัวที่สุดคือ หนึ่ง ส.ส. ที่มาจากการเลือกตั้ง เพราะ ส.ส. ที่มาจากการเลือกตั้งนั้นมาพร้อมอาณัติอำนาจจากประชาชน สอง พันธสัญญาที่ต้องทำงานเพื่อตอบประชาชน สองอย่างนี้ทำให้ ส.ส. ที่มาจากการเลือกตั้งต้องดูว่าการกระจายผลประโยชน์ลงไปถึงประชาชนอย่างไร ในขณะที่คณะทหารจะบอกว่า ตนและข้าราชการประจำคือผู้นำประเทศ รัฐบาลทหารที่ผ่านมาจึงมักสร้างให้ราชการขยายตัว กระจุกอำนาจไว้ที่กรุงเทพฯ และให้นายพลคุมกระทรวงใหญ่ๆ”

“ความมั่นคงที่มาจากการแต่งตั้งกับความมั่งคั่งที่มาจากการเลือกตั้ง คือการปะทะกันในช่วงเกือบ 8 ทศวรรษที่ผ่านมา การกำหนดให้ ส.ว.มาจากการเลือกตั้ง เป็นรัฐธรรมนูญที่เป็นอุดมการณ์ต่อเนื่องของคณะราษฎรจาก 2475 และ 2489 ที่ให้มีเลือกตั้งทุกระดับและต้องการให้มีกระบวนการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่น”

“รัฐธรรมนูญ 2540 คือต้นแบบที่คณะรัฐทหารจะพยายามกีดกันมากที่สุด จึงต้องควบคุม กำกับการเลือกตั้ง ไม่ต้องการให้ ส.ส. มีกำลังต่อกรกับรัฐทหาร ไม่อยากให้มีพรรคการเมืองใดเข้มแข็งขึ้นมา” ธำรงศักดิ์ กล่าว

ส.ว. จำเป็นหรือไม่ มาจากไหนได้บ้าง สำคัญอย่างไร คำถามเหล่านี้ประชาชนไทยมีสิทธิตอบกันหรือไม่ หรือถูกทำให้ไม่มีคำถามตั้งแต่แรก?

เท่าไรก็ได้ การสนับสนุนจากคุณ คือการร่วมสร้างและรักษาสื่อเสรี ‘ประชาไท’ ... ร่วมสนับสนุนเรา
โอนเงิน พร้อมเพย์ PromptPay "มูลนิธิสื่อเพื่อการศึกษาของชุมชน" 0993000060423
โอนเงิน PayPal คลิกที่นี่ https://paypal.me/prachatai (รายงานยอดบริจาคสนับสนุน)
ติดตามประชาไทอัพเดท ได้ที่:
เฟซบุ๊ก https://fb.me/prachatai
ทวิตเตอร์ https://twitter.com/prachatai
LINE ไอดี = @prachatai

แสดงความคิดเห็น

พื้นที่ประชาสัมพันธ์