ทรัพย์สินพระมหากษัตริย์มาจากไหน? : การสะสมพระราชทรัพย์สมัยรัตนโกสินทร์

นับตั้งแต่ประชาชนออกมาชุมนุมเรียกร้องให้ พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา ลาออกจากตำแหน่งนายกรัฐมนตรี ร่างรัฐธรรมนูญใหม่ และปฏิรูปสถาบันพระมหากษัตริย์ เรื่องทรัพย์สินของพระมหากษัตริย์ก็อยู่ในความสนใจ เป็นที่ถกเถียงของประชาชนทั่วไปมากขึ้น ผู้ชุมนุมบางกลุ่มถึงขั้นลงรายละเอียดการปฏิรูปสถาบันพระมหากษัตริย์ว่า ควรยกเลิก พ.ร.บ.จัดระเบียบทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์ พ.ศ.2561 และให้แบ่งทรัพย์สินออกเป็นทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์ ที่อยู่ภายใต้การควบคุมของกระทรวงการคลัง และทรัพย์สินส่วนพระองค์ที่เป็นของส่วนตัวของพระมหากษัตริย์อย่างชัดเจน ตัดลดงบประมาณแผ่นดินที่จัดสรรให้แก่สถาบันกษัตริย์ให้สอดคล้องกับสภาวะเศรษฐกิจของประเทศ และยกเลิกการบริจาคและรับบริจาคโดยเสด็จพระราชกุศลทั้งหมด เพื่อให้ประชาชนสามารถตรวจสอบการใช้จ่ายทรัพย์สินของสถาบันพระมหากษัตริย์ โดยเฉพาะส่วนที่ได้จัดสรรจากภาษีของประชาชน

อย่างไรก็ตาม ข้อเสนอดังกล่าวก็ถูกโต้แย้งในทำนองว่า ทรัพย์สินพระมหากษัตริย์ทั้งหมดเป็นของพระมหากษัตริย์อยู่แล้ว การจัดระเบียบทรัพย์สินพระมหากษัตริย์ที่แก้ไขใหม่ในรัชกาลที่ 10 คือ การทำให้ทรัพย์สินที่โดนปล้นจาก "พวกหิวกระหายอำนาจและกระหายเงิน ตั้งแต่ พ.ศ. 2475-2560" ทยอยกลับคืนมาสู่เจ้าของที่แท้จริง ตามที่ ม.จ.จุลเจิม ยุคล เคยโพสต์ในเฟซบุ๊กเมื่อเดือน ก.ค. 2560 ว่า

"หลังจากที่โดนปล้นจากพวกหิวกระหายอำนาจและกระหายเงิน ตั้งแต่ พ.ศ. 2475 - 2560 เวียงวังคลังนา ปัจจุบันได้ทยอยกลับคืนมาสู่เจ้าของที่แท้จริงแล้ว มิใช่เป็นของผู้ใดผู้หนึ่งที่จะเข้ามาแย่งกันเข้ามาหาผลประโยชน์อีกต่อไป ทรงพระเจริญ พระพุทธเจ้าข้า ม.จ. จุลเจิม ยุคล"

เพื่อทำความเข้าใจการถกเถียงเรื่องการปฏิรูปสถาบันพระมหากษัตริย์ ในส่วนที่เกี่ยวกับทรัพย์สินพระมหากษัตริย์ ประชาไทชวนหาคำตอบผ่านข้อมูลทางวิชาการว่า ตกลงทรัพย์สินพระมหากษัตริย์มาจากไหนกันแน่? โดยเรียบเรียงจาก “ระบอบสมบูรณญาสิทธิราชย์ : วิวัฒนาการรัฐไทย” โดยกุลลดา เกษบุญชู มี้ด และ “พระพรหมช่วยอำนวยให้ชื่นฉ่ำ เศรษฐกิจการเมืองว่าด้วยทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์หลัง 2475” บรรณาธิกรโดยชัยธวัช ตุลาธน

ยุคแรกเริ่ม: ผูกขาดการค้า

สมัยต้นรัตนโกสินทร์ ราชสำนักกับรัฐบาลยังไม่แยกขาดออกจากกัน ยุคนี้หน่วยงานหลักคือพระคลังสินค้า ทำหน้าที่ควบคุมการซื้อขายกับต่างประเทศ โดยประชาชนไม่สามารถติดต่อค้าขายกับต่างประเทศได้โดยตรง แต่จะต้องนำสินค้า โดยเฉพาะสินค้าหายาก เช่น น้ำตาล ไม้ฝาง งาช้าง ของป่าต่างๆ มาขายให้พระคลังสินค้า และพระคลังสินค้าจะนำสินค้าเหล่านี้ไปขายยังต่างประเทศผ่านสำเภาหลวง และนำสินค้าจากต่างประเทศกลับมาขายประชาชนอีกต่อหนึ่ง

พระมหากษัตริย์ยุคต้นรัตนโกสินทร์จะนำรายได้จากการค้าขายนี้เก็บไว้ใช้จ่ายตามพระราชอัธยาศัย ส่วนใหญ่ถูกใช้จ่ายเป็นเบี้ยหวัดแก่พระบรมวงศานุวงศ์และขุนนาง ส่วนค่าใช้จ่ายในการก่อสร้างหรือพัฒนาประเทศ มาจากจังกอบ อากร ส่วย และฤชา ที่เรียกเก็บจากประชาชน

ยุคเจ้าภาษีนายอากร: รายได้จากภาษีและการค้า

ต้นสมัยรัชกาลที่ 3 พระบาทสมเด็จพระนั่งเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงยกเลิกการผูกขาดของพระคลังสินค้า และเน้นการหารายได้แผ่นดินจากภาษี โดยให้เอกชนมาประมูลสิทธิในการเก็บภาษีอากรบางประเภท เรียกว่าเจ้าภาษี ภาษีที่เรียกเก็บ เช่น ภาษีสินค้าเพื่อส่งออก ภาษีสินค้าที่พระคลังข้างที่เคยผูกขาด และภาษีจากสินค้าอุปโภคบริโภค

นอกจากนี้ เจ้าภาษียังมีฐานะคล้ายพ่อค้าคนกลางที่ผูกขาดสินค้าที่ตนเก็บภาษี และนำไปค้าขายกับต่างประเทศ ฐานภาษีที่สำคัญในยุคนี้มาจากชาวจีนอพยพและชาวนา ระบบภาษีอากรแบบใหม่ทำให้รัฐมีรายได้สม่ำเสมอขึ้น และพระมหากษัตริย์ใช้รายได้แผ่นดินส่วนนี้พระราชทานเป็นเบี้ยหวัดแก่พระบรมวงศานุวงศ์และขุนนาง

แม้จะยกเลิกการผูกขาดโดยพระคลังสินค้า แต่รัชกาลที่ 3 ยังทรงค้าสำเภาเช่นเดียวกับช่วงต้นรัตนโกสินทร์ แต่เป็นการค้าในลักษณะเอกชน เสียภาษีเช่นเดียวกับพ่อค้าอื่น รายได้จากการค้านี้นำเข้าพระคลังข้างที่ที่สามารถใช้จ่ายได้ตามพระราชอัธยาศัย และสร้างวัฒนธรรมให้พระคลังข้างที่เป็นเงินสำหรับใช้จ่ายส่วนพระองค์พระมหากษัตริย์ ก่อนแยกขาดออกจากพระคลังหลวงในอนาคต

ในสมัยรัชกาลที่ 4 พระคลังหลวงมีรายได้หลักจากค่าประมูลสิทธิในการเก็บภาษีของเจ้าภาษี ขุนนางกลายเป็นผู้ควบคุมรายได้แผ่นดิน และมีหน้าที่นำส่งรายได้ 5% จากภาษีอาการที่เก็บได้เข้าพระคลังข้างที่

ยุคกรมพระคลังข้างที่: รายได้จากเงินแผ่นดินและการลงทุน

สมัยรัชกาลที่ 5 ทรงปฏิรูปการปกครองโดยรวมศูนย์อำนาจไว้ที่พระมหากษัตริย์ และตั้งกระทรวงพระคลังมหาสมบัติขึ้นเพื่อควบคุมการเก็บภาษีอากรและดูแลเงินแผ่นดินที่เก็บได้จากประชาชน ทำให้ฐานะทางการคลังดีขึ้นอย่างมาก

รายได้ 15% ของรายได้แผ่นดินที่เก็บได้ในปีนั้น จะต้องนำส่งเข้ากรมพระคลังข้างที่ ซึ่งถูกยกฐานะเป็นหน่วยราชการแต่ยังคงขึ้นตรงต่อพระมหากษัตริย์ แสดงถึงการแยกขาดระหว่างเงินของรัฐบาลกับเงินส่วนพระองค์อย่างชัดเจนเป็นครั้งแรก 

นอกจาก รายได้ 15% จากรายได้แผ่นดินในแต่ละปี พระคลังข้างที่ยังมีกำไรจากการออกเงินกู้แก่พ่อค้า พระบรมวงศานุวงศ์ และขุนนางที่ใกล้ชิดพระมหากษัตริย์ ในอัตราดอกเบี้ย 7.5% ต่อปี แม้มีหลายกรณีที่ไม่ได้เงินต้นและดอกเบี้ยคืนมา แต่ทรัพย์สินจำนองที่ยึดได้ก็มีมูลค่าสูงกว่าเงินต้น

พระคลังข้างที่ยังลงทุนในกิจการสาธารณูปโภคซึ่งขยายตัวอย่างมากตั้งแต่สมัยรัชกาลที่ 5 เช่น กิจการรถไฟ การเดินเรือขนส่ง และธนาคารสยามกัมมาจล

อสังหาริมทรัพย์เป็นทรัพย์สินอีกประเภทที่สร้างรายได้ให้พระคลังข้างที่อย่างมหาศาล ที่ดินของพระคลังข้างที่มีที่มา 4 ประเภท ได้แก่ ที่ดินจากการจับจองฉโนดตั้งแต่สมัยรัชกาลที่ 4 และนำไปให้ประชาชนเช่าทำนา, ที่ดินหลุดจำนอง, ที่ดินจากการซื้อในละแวกที่มีแผนจะตัดถนนผ่าน หรือซื้อที่ดินและตึกแถวไว้ก่อน แล้วจึงโปรดเกล้าให้ตัดถนนผ่านที่ดินนั้น, และที่ดินจากการโอนที่หลวงมาไว้ในกรรมสิทธิ์ เช่น กรณีบ้านเจ้าพระยาบดินทรเดชาซึ่งเป็นที่ดินของกระทรวงพระคลังมหาสมบัติ ถูกโอนให้กรมพระคลังข้างที่ เพื่อยกให้พระนางเจ้าสุขุมาลย์มารศรี พระวรราชเทวี ขณะที่หากกระทรวงพระคลังมหาสมบัติต้องการใช้ที่ดินของกรมพระคลังข้างที่ในงานราชการ จะต้องหาที่ดินแปลงอื่นมาแลกเปลี่ยนชดเชย

หลัง 2475: แยกทรัพย์สินสถาบันพระมหากษัตริย์ออกจากทรัพย์สินส่วนพระองค์

หลังการเปลี่ยนแปลงการปกครอง พ.ศ.2475 สภาได้ตรา พ.ร.บ.จัดระเบียบทรัพย์สินฝ่ายพระมหากษัตริย์ พ.ศ. 2479 แยกระหว่าง "ทรัพย์สินส่วนพระองค์" "ทรัพย์สินส่วนสาธารณสมบัติของแผ่นดิน" และ "ทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์" ออกจากกัน โดยให้คำนิยามดังนี้

"ทรัพย์สินส่วนพระองค์" หมายความว่า ทรัพย์สินหรือสิทธิอันติดกับทรัพย์สินที่มีอยู่ หรือเกิดขึ้นในส่วนใดๆ แห่งราชอาณาจักร ถ้า

(ก) ทรัพย์สินหรือสิทธิเช่นว่านั้น เป็นของพระมหากษัตริย์อยู่แล้วในเมื่อเสด็จขึ้นครองราชสมบัติ และพระองค์ทรงมีสิทธิที่จะจำหน่ายสิ่งเหล่านั้นได้ก่อนครองราชสมบัติ

(ข) ทรัพย์สินหรือสิทธิเช่นว่านั้นได้ตกมาเป็นของพระองค์ ในเมื่อหรือภายหลังแต่เวลาที่ครองราชสมบัติโดยทางใดๆ จากบรรดาพระราชบุพการีใดๆ หรือจากบุคคลใดๆ ซึ่งไม่ได้เป็นพระมหากษัตริย์แห่งราชอาณาจักรนี้

(ค) ทรัพย์สินหรือสิทธิเช่นว่านั้นได้มา หรือได้ซื้อมาจากเงินส่วนพระองค์

"ทรัพย์สินส่วนสาธารณสมบัติของแผ่นดิน" หมายความว่า ทรัพย์สินในพระมหากษัตริย์ซึ่งใช้เพื่อประโยชน์ของแผ่นดินโดยเฉพาะ เป็นต้นว่า พระราชวัง

"ทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์" หมายความว่า ทรัพย์สินในพระมหากษัตริย์ นอกจากทรัพย์สินส่วนพระองค์และทรัพย์สินส่วนสาธารณสมบัติของแผ่นดินดังกล่าวแล้ว

เดิมตาม พ.ร.บ.จัดระเบียบทรัพย์สินฝ่ายพระมหากษัตริย์ พ.ศ. 2479  กระทรวงการคลังทำหน้าที่ดูแลทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์ และนำรายได้หลังหักค่าใช้จ่ายทูลเกล้าฯ ถวายเพื่อทรงใช้จ่ายในฐานที่ทรงเป็นประมุข การจัดระเบียบทรัพย์สินพระมหากษัตริย์ โดยการพยามโอนทรัพย์สินของพระคลังข้างที่มาเป็นทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์นี่เอง ที่เป็นชนวนเหตุสำคัญในการสละราชสมบัติของรัชกาลที่ 7 และนำไปสู่การฟ้องร้องหลังจากนั้น

กระทรวงการคลังในสมัยรัฐบาลจอมพล ป. พิบูลสงคราม เป็นโจทก์ฟ้องพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว และสมเด็จพระนางเจ้ารำไพพรรณีว่าในระหว่างเสวยราชสมบัติเป็นพระมหากษัตริย์และพระบรมราชินี จำเลยทั้งสองได้โอนทรัพย์สินฝ่ายพระมหากษัตริย์ไปเป็นพระนามของจำเลยโดยไม่มีอำนาจโดยชอบด้วยกฎหมาย และไม่มีผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการตามรัฐธรรมนูญ เช่น การโอนเงินฝากในชื่อกรมพระคลังข้างที่เป็นชื่อส่วนตัว ความเสียหายรวมดอกเบี้ยกว่า 6 ล้านบาท ศาลตัดสินให้จำเลยแพ้คดีเมื่อ 30 ก.ย. 2484

ขณะที่การจัดการทรัพย์สินฝ่ายพระมหากษัตริย์เพื่อส่งต่อให้รัชกาลที่ 8 เป็นไปอย่างยากลำบาก ทรัพย์สินส่วนพระองค์ของพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวในอังกฤษหลายรายการ กลับตกอยู่ที่พระวรวงศ์เธอ พระองค์เจ้าจิรศักดิ์สุประภาต บุตรบุญธรรมในรัชกาลที่ 7 และต้องขายทิ้งเพื่อจ่ายภาษีมรดกแก่รัฐบาลอังกฤษ ไม่ได้กลับคืนมาสู่สถาบันพระมหากษัตริย์

หลังรัฐประหาร 2490: หาประโยชน์ผ่านสำนักงานทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์

การรัฐประหาร 2490 ถือเป็นจุดสิ้นสุดของคณะราษฎร พ.ร.บ.จัดระเบียบทรัพย์สินฝ่ายพระมหากษัตริย์ พ.ศ. 2479 ถูกแก้ไขในปี 2491 จากเดิมที่ทรัพย์สินฝ่ายพระมหากษัตริย์อยู่ในการดูแลของกระทรวงการคลัง ก็ตั้งสำนักงานทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์ที่มีฐานะเป็นนิติบุคคล ให้ดูแลรักษาและจัดหาประโยชน์จากทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์ โดยมีรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังเป็นประธานโดยตำแหน่ง และคณะกรรมการที่พระมหากษัตริย์ทรงแต่งตั้งอีกไม่น้อยกว่า 4 คน

รายได้หลักของสำนักงานทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์มาจากการลงทุนและอสังหารริมทรัพย์ หลังหักค่าใช้จ่ายให้จำหน่ายใช้สอยได้เฉพาะพระมหากษัตริย์ ตามพระราชอัธยาศัย ส่วนทรัพย์สินส่วนพระองค์ ซึ่งรวมถึงทรัพย์สินที่รัฐทูลเกล้าฯ ถวาย ให้ดูแลรักษาและจัดหาผลประโยชน์ตามพระราชอัธยาศัย การจัดการพระราชทรัพย์เป็นไปภายใต้โครงสร้างนี้ตลอดรัชกาลที่ 9

รัชกาลที่ 10: บริหารจัดการทรัพย์สินตามพระราชอัธยาศัย

การเปลี่ยนแปลงโครงสร้างในการบริหารจัดการทรัพย์สินพระมหากษัตริย์เริ่มอีกครั้งในสมัยรัชกาลที่ 10 ผ่านการประกาศใช้ พ.ร.บ.จัดระเบียบทรัพย์สินฝ่ายพระมหากษัตริย์ พ.ศ. 2560 ที่รวบทรัพย์สินส่วนสาธารณสมบัติของแผ่นดินเข้าเป็นทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์ รวมถึงดึงอำนาจในการจัดการ การดูแลรักษา การจัดหาผลประโยชน์ และการดำเนินการเกี่ยวกับทรัพย์สินให้เป็นไปตามพระราชอัธยาศัย ทำให้สำนักงานทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์จากเดิมที่มีหน้าที่ดูแลรักษาและจัดหาประโยชน์ ก็ลดระดับเป็นเพียงองค์กรปฏิบัติงานตามที่พระมหากษัตริย์ทรงมอบหมายเท่านั้น

หาก พ.ร.บ.จัดระเบียบทรัพย์สินฝ่ายพระมหากษัตริย์ พ.ศ. 2560 บังคับใช้ได้เพียงปีกว่า ก็มีการตรา พ.ร.บ.จัดระเบียบทรัพย์สินพระมหากษัตริย์ พ.ศ. 2561 ขึ้นมายกเลิก พ.ร.บ.จัดระเบียบทรัพย์สินฝ่ายพระมหากษัตริย์ พ.ศ. 2560 โดยความเปลี่ยนแปลงสำคัญ คือ การรวมทรัพย์สินฝ่ายพระมหากษัตริย์ทั้งหมดมาบริหารจัดการในรูปแบบเดียวกัน ส่งผลให้การจัดการ การดูแลรักษา การจัดหาผลประโยชน์ และการดำเนินการเกี่ยวกับทรัพย์สินทั้งหมดเป็นไปตามพระราชอัธยาศัย

ทั้งนี้ พระมหากษัตริย์ยังคงได้รับจัดสรรค่าใช้จ่ายจากงบประมาณแผ่นดิน และมีข้อสังเกตว่า ที่ดิน อสังหาริมทรัพย์ และการถือหุ้นเริ่มใช้พระนามแทนสำนักงานทรัพย์สินพระมหากษัตริย์ หรือสำนักงานทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์อย่างในสมัยรัชกาลที่ 9

ข่าวรอบวัน

สนับสนุนประชาไท 1,000 บาท รับร่มตาใส + เสื้อโปโล

ประชาไท

ร่วมบริจาค สนับสนุนการทำงานของ 'ประชาไท' ร่วมสร้างและรักษาสื่อเสรี Prachatai.com (ไม่มีขั้นต่ำ)

โอนเงิน บัญชีกรุงไทย 091-0-10432-8 "มูลนิธิสื่อเพื่อการศึกษาของชุมชน FCEM"

โอนเงิน PayPal / บัตรเครดิต https://PayPal.me/Prachatai (รายงานยอดบริจาคสนับสนุน)

ติดตามประชาไทอัพเดท ได้ที่:
เฟซบุ๊ก https://fb.me/prachatai
ทวิตเตอร์ https://twitter.com/prachatai
LINE ไอดี = @prachatai

พื้นที่ประชาสัมพันธ์