วิกฤติ COVID-19 กับกลไกภาครัฐที่ไม่สอดประสานกัน

ประชาไททำหน้าที่เป็นเวที เนื้อหาและท่าที ความคิดเห็นของผู้เขียน อาจไม่จำเป็นต้องเหมือนกองบรรณาธิการ

“ผู้นำโง่เราจะตายกันหมด” เป็นวลีที่เป็นประเด็นขึ้นมาในช่วงนี้ บทความนี้ไม่ได้ต้องการวิเคราะห์ว่าผู้นำโง่หรือไม่อย่างไร แต่ต้องการชี้ชวนมาพิจารณาว่า การจัดการโรคติดต่อ COVID-19 ในช่วงนี้ เกี่ยวข้องกับเฉพาะผู้นำเพียงอย่างเดียวหรือไม่ หรือเกี่ยวข้องกับกลไกการบริหารต่างๆ ของรัฐไทยกันแน่ ทั้งนี้ บทความให้ความสำคัญกับมิติด้านการบริหารจัดการเท่านั้น มิได้ใส่มิติทางการเมืองและมิติด้านความรับผิดและความเป็นธรรม

ก่อนอื่นต้องทำความรู้จักกลไกการบริหารงานของรัฐไทยก่อน โดยทั่วไปเราจะแบ่งกลไกบริหารเป็น 3 ส่วนใหญ่ๆ คือ ฝ่ายการเมือง ฝ่ายบริหาร และฝ่ายกำกับมาตรฐาน ซึ่งทั้งสามส่วนนี้ต้องทำงานสอดประสานกัน

ส่วนแรกคือฝ่ายการเมืองนั้นแบ่งเป็น 2 กลุ่ม คือ กลุ่มผู้แทนราษฎรทำหน้าที่ออกกฎหมายและกำกับการทำงานของรัฐบาลให้เป็นไปตามกฎหมายและตอบสนองต่อความเดือดร้อนของประชาชน และกลุ่มคณะรัฐมนตรีที่ทำหน้าที่กำหนดแนวทางการทำงาน ควบคุมและสั่งการให้กระทรวง กรม และองค์การต่างๆ ในภาครัฐนำกฎหมายหรือนโยบายที่กำหนดขึ้นไปปฏิบัติให้เกิดผลเป็นรูปธรรมภายใต้งบประมาณที่ได้รับการจัดสรร โดยรัฐธรรมนูญฉบับ 2560 ใช้คำว่า “บริหารราชการแผ่นดิน”

ส่วนที่สองคือ ฝ่ายบริหาร หมายถึงหน่วยงานของรัฐทั้งหลายที่ทำหน้าที่นำกฎหมายและนโยบายของฝ่ายการเมืองไปปฏิบัติให้เกิดผลเป็นรูปธรรม ซึ่งก็คือ กระทรวง กรม องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น รัฐวิสาหกิจ และองค์การมหาชน รวมถึงกองทุนต่างๆ ด้วย โดยฝ่ายบริหารนี้จะทำหน้าที่เป็น “หน่วยปฏิบัติ” ที่ใช้ความรู้ความเชี่ยวชาญเฉพาะ ตามหลักการคนที่ทำงานในฝ่ายนี้จึงคัดเลือกจากความรู้ความสามารถเป็นหลัก และจะปฏิบัติอะไรได้แค่ไหนก็ขึ้นอยู่กับว่ากฎหมายกำหนดขอบเขตอำนาจหน้าที่ไว้มากน้อยเพียงใด จะทำในสิ่งที่กฎหมายมิได้กำหนดหรือมิได้มอบอำนาจให้ไม่ได้    

และส่วนสุดท้าย คือ ฝ่ายกำกับมาตรฐาน หรือที่เรียกกันว่า “เทคโนแครต” สำนักงบประมาณ สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา สำนักงาน ก.พ. กรมบัญชีกลาง สำนักงาน ก.พ.ร. เป็นต้น ทำหน้าที่กำหนดมาตรฐานการทำงานให้กับหน่วยงานอื่นๆ เช่น กำหนดวิธีการขั้นตอนของบประมาณ กำหนดวิธีการขั้นตอนหาวัสดุอุปกรณ์ในการทำงาน กำหนดวิธีการขั้นตอนการเบิกจ่าย กำหนดวิธีการและขั้นตอนการวางแผนและการประเมินผล และแนวปฏิบัติต่างๆ ภายในเช่นงานสารบรรณ หรือ การเปิดเผยเอกสาร เป็นต้น ในบางภารกิจที่มีลักษณะเป็นวิชาชีพเฉพาะ ฝ่ายกำกับมาตรฐานอาจเป็นสภาวิชาชีพที่กำกับดูแลทั้งภาครัฐและเอกชนก็ได้ เช่น แพทยสภา สภาทนายความ สภาเภสัชกรรม เป็นต้น

มาถึงจุดนี้ก็น่าจะเห็นภาพเชิงกลไกแล้วว่า ผู้ปฏิบัติงานจะต้องทำตามขอบเขตหน้าที่ที่กำหนดโดยฝ่ายการเมือง โดยวิธีการทำงานบางส่วนก็ถูกกำหนดโดยฝ่ายกำกับมาตรฐาน เช่น นโยบายไทยแลนด์ 4.0 อย่างไรก็ต้องดูว่าฝ่ายกำกับมาตรฐานกำหนดให้ส่วนราชการทำอะไรจึงจะเข้าเกณฑ์ 4.0 เป็นต้น ทีนี้เมื่อพิจารณาการจัดการวิกฤต COVID-19 ในปัจจุบัน ผู้ปฏิบัติหรือบุคลากรทางการแพทย์ มาจากการคัดเลือกจากความรู้ความสามารถ มาทำงานภายใต้ระเบียบและกฎเกณฑ์ที่ถูกกำหนดโดยทั้งฝ่ายการเมือง และฝ่ายกำกับมาตรฐาน การได้มาซึ่งทรัพยากรในการทำงานไม่ได้ขึ้นอยู่กับความสามารถของแพทย์ แต่ขึ้นอยู่กับระบบกฎเกณฑ์ของฝ่ายกำกับมาตรฐานและการให้ความสำคัญของฝ่ายการเมือง

ทำอย่างไรให้เตียงผู้ป่วยมีเพียงพอ? ต้องดูการจัดลำดับความสำคัญในการของบประมาณ ถ้าไม่พอ จะทำเรื่องจัดซื้อได้เร็วเพียงใด อันนี้ตอบได้เลยว่ารอไปอีกสองปี แต่หากมีการเตรียมการไว้ล่วงหน้าก็อาจทำเรื่องจัดซื้อได้ผ่านในหนึ่งปี แต่ในสภาวะวิกฤติเช่นนี้ การซื้อเตียงผู้ป่วยเพิ่มมาไว้ในโรงพยาบาลของรัฐจำนวนมากๆ อาจไม่ใช่คำตอบที่เหมาะสมกับสถานการณ์ที่สุด เพราะทุกรายจ่ายมาจากภาษีของพวกเรา เราจึงต้องคิดดีๆ ว่าเงินที่เรามีอยู่นั้น สามารถเอาไปใช้ทำอะไรเพื่อให้เกิดผลประโยชน์หรือผลกระทบเชิงบวกต่อการแก้ไขปัญหามากที่สุด ซึ่งตรงนี้นี่เองที่จะพิสูจน์วิสัยทัศน์และความสามารถของฝ่ายการเมือง

การมีเตียงผู้ป่วยให้เพียงพอในช่วงวิกฤติ อาจใช้การรับบริจาคจากประชาชน อาจระดมทรัพยากรจากภาคส่วนอื่นที่มีศักยภาพไม่ว่าจะเป็นหอพัก หรือโรงแรม แล้วอาจขอบริจาคหรือใช้การเช่าชั่วคราว หรือวิธีอื่นๆ ซึ่งทางเลือกเหล่านี้ลำพังกระทรวงสาธารณสุขเองไม่สามารถดำเนินการได้ ต้องได้รับความร่วมมือจากกระทรวงอื่นๆ แล้วใครกันที่จะมาประสานความร่วมมือให้เกิดขึ้นได้ถ้าไม่ใช่รัฐบาล

ยาฟาวิพิราเวียร์ ( Favipiravir ) ยาสำคัญตัวหนึ่งที่ใช้ในการรักษาผู้ป่วย COVID-19 ที่ต้องนำเข้าจากต่างประเทศจะเพียงพอสำหรับสถานการณ์ที่อาจเลวร้ายที่สุด (Worst Case Scenario) หรือไม่? เนื่องจากมีกระแสข่าวว่าองค์การเภสัชกรรมมีความสามารถผลิตยาเองได้ แต่ติดที่บริษัทเอกชนได้ยื่นเรื่องจดสิทธิบัตรกับกรมทรัพย์สินทางปัญญาไว้ กรมทรัพย์สินทางปัญญาก็ต้องปฏิบัติตามอำนาจที่ตนมีเพื่อปกป้องสิทธิ์ของผู้จดทะเบียนตามกฎหมาย จะใช้ดุลยพินิจนอกเหนือภารกิจภายในกรมก็ลำบาก แต่หากใช้การนำเข้าตลอดไปก็อาจขาดหลักประกันว่าหากจำนวนผู้ป่วยมีเพิ่มทวีคูณกว่านี้ จะมียาเพียงพอหรือไม่? ซึ่งภาคประชาสังคมด้านสุขภาพก็พยายามกดดันให้รัฐบาลใช้อำนาจทำเรื่องสิทธิเหนือสิทธิบัตรยา (CL) เพื่อให้องค์การเภสัชกรรมสามารถผลิตยานี้ใช้ภายในประเทศช่วงวิกฤตินี้ได้[1]   

ส่วนปัญหาอื่นๆ นั้นนับเป็นโชคดีของรัฐบาลที่ปัจจุบัน ภาคประชาชนทนไม่ไหว ลุกขึ้นมาช่วยเหลือและบรรเทาปัญหาต่างๆ ไม่ว่าจะเป็น Taxi อาสาส่งผู้ติดเชื้อ, อาสาสมัครหลายกลุ่มที่เปิดเพจรวบรวมข้อมูลผู้ติดเชื้อที่รอการรักษาหรือการช่วยเหลือ, การพัฒนาระบบแอพลิเคชั่นเพื่อแก้ไขปัญหาประสิทธิภาพของสายด่วน 1668 เป็นต้น

การจัดหาและการกระจายวัคซีน ยังคงเป็นปัญหาที่หลายฝ่ายยังไม่เห็นทางออกที่น่าคลายกังวล ทั้งหมอและคนทั่วไปต่างแสดงความเห็นตรงกันว่า ประเทศไทยควรมีการจัดหาวัคซีนหลายยี่ห้อเพื่อป้องกันความเสี่ยงอื่นๆ และต้องมีจำนวนมากพอในระยะเวลาที่รวดเร็วเพื่อฉีดให้กับประชากรร้อยละ 70 เพื่อสร้างภูมิคุ้มกัน (Herd immunity) ได้ ซึ่งสังคมได้ตั้งคำถามเกี่ยวกับความล่าช้าในการจัดหาวัคซีนของรัฐบาล คำตอบที่ได้จากนายกรัฐมนตรีคือ “ขอให้เข้าใจตรงนี้ ไม่ใช่เพราะเราจองช้า หรือน้อยเกินไป เพราะทุกอย่างพัฒนาตามสถานการณ์ที่เกิดขึ้น...”[2]

องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นหลายแห่งทั่วประเทศยินดีจัดหาวัคซีนเพื่อฉีดให้กับประชาชนในพื้นที่บริการของตนเอง แต่ก็ถูกระงับทั้งจากรัฐมนตรีว่าการกระทรวงสาธารณสุข[3] และผู้ตรวจการแผ่นดิน[4] ซึ่งภาคเอกชนเองก็ประกาศอาสาที่จะช่วยจัดหาวัคซีนให้อย่างแข็งขัน[5] อย่างไรก็ตาม ความหวังของสังคมมีมากขึ้นเมื่อมีการประชุมระหว่างนายกรัฐมนตรีร่วมกับภาคเอกชนเมื่อวันที่ 28 เมษายน 2564 ที่ผ่านมา แต่บทสรุปที่ออกมาค่อนข้างไม่เกิดการเปลี่ยนแปลงอย่างที่สังคมคาดหวัง[6] เราทุกคนก็ยังคงต้องรอรัฐบาลจัดหาวัคซีนต่อไป ซึ่งต้องรอดูว่า “คณะกรรมการบริหารจัดการวัคซีนแบบเบ็ดเสร็จ” ที่นายกรัฐมนตรีเป็นประธานนั้นจะแก้ไขปัญหาเรื่องวัคซีนได้หรือไม่ และหากมีความผิดพลาดเกิดขึ้นในอนาคต คนที่คุมเบ็ดเสร็จจะออกมาขอโทษหรือรับผิดอะไรหรือไม่

การรับมือกับภาวะวิกฤตินี้ จริงๆ แล้วเป็นสิ่งที่คนทำงานวางแผนในภาครัฐคุ้นชินกันมาก เนื่องจากในแต่ละปีนั้นทุกหน่วยงานของรัฐจะต้องทำสิ่งที่เรียกว่า “การจัดการความเสี่ยง (Risk management)” แต่การวิเคราะห์นี้เกิดขึ้นในระดับหน่วยงานเฉพาะด้าน ไม่ได้มีการวิเคราะห์ความเสี่ยงข้ามกรมข้ามกระทรวง หรือวิเคราะห์กันในระดับนโยบายที่เกี่ยวข้องกับความสำเร็จของหลายหน่วยงาน คำถามคือทำไม? เพราะหน่วยกำกับมาตรฐานกำหนดเป็นแนวปฏิบัติสำหรับส่วนราชการเท่านั้น และด้วย mindset แบบราชการไทย หากใครปฏิบัตินอกเหนือจากที่ “เขา” กำหนดมา แม้จะมีประโยชน์ต่อสาธารณะในภาพรวม แต่อาจมีโทษกับผู้ปฏิบัติได้

เมื่อวิกฤติที่เกิดขึ้นมันเกี่ยวข้องกับภารกิจข้ามกรมข้ามกระทรวง มันเลยเกิดภาวะ “นอกแผน” และ “นอกสายบังคับบัญชา” หากอธิบดีหรือปลัดกระทรวงมีความสัมพันธ์อันดีกับหน่วยงานที่เกี่ยวข้องก็คงต่อสายคุยกันได้ แต่การสั่งการให้เกิดการปฏิบัติที่เป็นรูปธรรมจำเป็นต้องอาศัย ฝ่ายการเมืองกำหนดนโยบายอาจจะในรูปของคำสั่งนายกรัฐมนตรีหรือมติคณะรัฐมนตรี เพื่อเป็นหลักประกันเชิงอำนาจและความชอบธรรมในการปฏิบัติงานของฝ่ายบริหาร เพราะคนที่ทำงานในภาครัฐไม่สามารถกระทำการอันเกินขอบเขตที่กฎหมายกำหนดให้ได้  

จากข้างต้น การเกิดวิกฤติในปัจจุบันส่วนหนึ่งก็สะท้อนการทำงานของระบบการบริหารงานภาครัฐที่มีลักษณะต่างคนต่างทำภายใต้อำนาจหน้าที่ของตนเอง คนกำกับมาตรฐานก็มีมาตรฐานแบบอันเดียวใช้กับทุกภารกิจ (one rule fits all) แต่ท้ายที่สุดแล้ว ฝ่ายที่สามารถแก้ไขทุกอย่างที่เป็นข้อจำกัดของภาครัฐได้คือ “ฝ่ายการเมือง” ที่ต้องโชว์วิสัยทัศน์ในการมองสภาพปัญหาอย่างเป็นองค์รวมทุกมิติ และเลือกแนวทางแก้ไขปัญหาที่ทั้ง “คุ้มค่า” “เร็ว” และ “เสี่ยงน้อยที่สุด” พร้อมกับขับเคลื่อนให้ทุกองคาพยพขับเคลื่อนทำงานมุ่งไปสู่เป้าหมายปลายทางเดียวกันให้ได้

เราจะตายกันหมดหรือไม่ ผู้นำคือหมากสำคัญ   

 

อ้างอิง

เรื่องที่เกี่ยวข้อง

ข่าวรอบวัน

สนับสนุนประชาไท 1,000 บาท รับร่มตาใส + เสื้อโปโล

ประชาไท

ร่วมบริจาค สนับสนุนการทำงานของ 'ประชาไท' ร่วมสร้างและรักษาสื่อเสรี Prachatai.com (ไม่มีขั้นต่ำ)

โอนเงิน บัญชีกรุงไทย 091-0-10432-8 "มูลนิธิสื่อเพื่อการศึกษาของชุมชน FCEM"

โอนเงิน PayPal / บัตรเครดิต https://PayPal.me/Prachatai (รายงานยอดบริจาคสนับสนุน)

ติดตามประชาไทอัพเดท ได้ที่:
เฟซบุ๊ก https://fb.me/prachatai
ทวิตเตอร์ https://twitter.com/prachatai
LINE ไอดี = @prachatai

พื้นที่ประชาสัมพันธ์