จากกรณีที่องค์การบริหารส่วนจังหวัด (อบจ.) หลายแห่งทั่วประเทศประกาศเจตจำนงค์พร้อมจัดซื้อวัคซีนโควิด-19 จากราชวิทยาลัยจุฬาภรณ์ที่แถลงว่าจะนำเข้าวัคซีนทางเลือกล็อตแรก 1 ล้านโดสในเดือนมิถุนายน 2564 นั้นสร้างความหวังให้กับประชาชนจำนวนมาก โดยมีการตั้งคำถามที่สำคัญเกี่ยวกับกรณีนี้อย่างน้อยสองคำถาม คือ หนึ่ง อบจ. มีอำนาจจัดหาวัคซีนหรือไม่? และสอง ในสถานการณ์เช่นนี้ ควรให้ อบจ. จัดหาวัคซีนให้ประชาชนควบคู่กับรัฐบาลหรือไม่?

ทำได้ตามกฎหมาย แต่ตามกรอบที่ส่วนกลางกำหนด

ผู้เขียนชวนมาตอบคำถามแรกกันก่อน อบจ. มีอำนาจจัดซื้อวัคซีนได้หรือไม่? เมื่อถามถึงอำนาจก็ต้องไปดูกฎหมายที่กำหนดอำนาจให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น นั่นคือ พ.ร.บ. กําหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอํานาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542 และที่แก้ไขเพิ่มเติม พบว่า มีการระบุให้องค์การบริหารส่วนจังหวัดมีอำนาจใน “การจัดให้มีโรงพยาบาลจังหวัด การรักษาพยาบาล การป้องกันและควบคุมโรคติดต่อ” ไว้ใน มาตรา 17 (19) ซึ่งกระทรวงสาธารณสุขได้ประกาศให้โรคโควิด 19 (COVID-19) เป็นโรคติดต่ออันตราย ตามพระราชบัญญัติโรคติดต่อ พ.ศ. 2558 ตั้งแต่ 26 กุมภาพันธ์ 2563 ดังนั้น อบจ. จึงมีอำนาจและหน้าที่ตามกฎหมายที่จะสามารถจัดซื้อวัคซีนโควิด-19 เพื่อสาธารณะประโยชน์แก่ประชาชนในท้องถิ่นตนเองได้

อย่างไรก็ตาม จากประสบการณ์ที่หน่วยงานตรวจสอบการใช้เงินของรัฐ เรียกเงินคืนจากองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ทั้งเหตุใช้เงินผิดประเภท หรือใช้เงินทำภารกิจซ้ำซ้อนกับหน่วยงานอื่นที่มีอยู่ในพื้นที่ (แม้สิ่งที่ทำนั้นตรงกับวัตถุประสงค์ในการให้บริการสาธารณประโยชน์แก่ประชาชนในพื้นที่รับผิดชอบของตนเองก็ตาม) ทำให้ผู้บริหาร อบจ. หลายแห่งยังคงกล้าๆ กลัวๆ ที่จะจัดหาวัคซีนด้วนตนเอง จนทำให้สมาคมบริหารส่วนจังหวัดแห่งประเทศไทย ต้องทำหนังสือด่วนที่สุด วันที่ 31 พฤษภาคม 2564 ถึงรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย หารือแนวทางที่ชัดเจนในการจัดหาวัคซีนโควิด-19 ของ อบจ. เพื่อหา “หลักค้ำประกัน” ในการจัดหาวัคซีนอย่างไม่ขัดต่อข้อกฎหมายและระเบียบที่เกี่ยวข้อง หรือพูดภาษาง่ายๆ คือ จัดหาวัคซีนอย่างไรโดยไม่เข้าเนื้อผู้บริหารท้องถิ่น และไม่เสี่ยงคุกเสี่ยงตาราง โดยล่าสุดวันที่ 2 มิถุนายน 2564 รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยได้ส่งสัญญาณถึง อบจ. ว่าสามารถจัดหาวัคซีนได้ตามกฎหมาย แต่ก็ยังต้องอยู่ภายใต้แผนการจัดสรรวัคซีนระดับประเทศด้วย

คำถามที่ยากกว่าคือ อบจ. ควรจัดหาวัคซีนโควิด-19 ให้กับประชาชนในพื้นที่รับผิดชอบของตนเองหรือไม่? ในการตอบคำถามที่สองว่าด้วย “ควร” หรือ “ไม่ควร” นี้ ผู้เขียนอยากชวนพิจารณามิติต่างๆ ดังนี้

ประการแรก เป้าหมายของการมีองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ว่ากันตามวิวัฒนาการการบริหารงานภาครัฐ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นถูกออกแบบมาเพื่อแก้ไขปัญหาความเหลื่อมล้ำในการจัดสรรทรัพยากร และความไม่สอดคล้องกันระหว่างนโยบายกับสภาพปัญหาหรือความต้องการของประชาชนในพื้นที่อันเกิดจากโครงสร้างการบริหารที่รวมอำนาจไว้ที่ส่วนกลาง (Centralization) ดังนั้น องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจึงต้องมีตัวแทนจากประชาชนในพื้นที่มาทำหน้าที่กำหนดทิศทางการพัฒนาและจัดสรรงบประมาณเพื่อแก้ไขปัญหาตามความต้องการของประชาชนแต่ละพื้นที่

ด้วยการออกแบบโครงสร้างการบริหารให้ใกล้ชิดประชาชนที่สุด สหประชาชาติ (United Nations) จึงให้หลักการพื้นฐาน (Principle) ภายใต้กรอบเป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืน (Sustainable Development Goals: SDGs) ว่า การพัฒนาใดๆ ก็ตามให้เริ่มจากระดับท้องถิ่นก่อน (Locally-focused development) หากเกินศักยภาพหรือความสามารถขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นค่อยส่งต่อขึ้นไปให้หน่วยงานภาครัฐระดับเหนือขึ้นไปที่มีความพร้อมทั้งอำนาจและทรัพยากรมากกว่า เป็นการพัฒนาจากล่างขึ้นบน (Bottom-up) จากองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ขึ้นไปจังหวัด ขึ้นไปภูมิภาค ขึ้นไปกระทรวง จนถึงรัฐ

ในมิติทางการเมืองระดับท้องถิ่น การที่ อบจ. ประกาศเจตจำนงค์ทางการเมืองที่จะช่วยเหลือประชาชนของตนเองจึงเป็นเรื่องที่ควรจะเกิดขึ้น เพราะองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในฐานะกลไกที่ใกล้ชิดกับประชาชนมากที่สุด เข้าใจความต้องการของประชาชนมากกว่ารัฐบาล แต่ก็ต้องยอมรับว่าองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นของไทยมิได้ “ถูกทำให้อ่อนแรง” มาอย่างต่อเนื่อง ดังนั้น มิติทางการบริหารนั้นก็ต้องพิจารณาทรัพยากร ความเชี่ยวชาญ และความพร้อมในด้านต่างๆ ที่เกี่ยวข้องด้วย

ประการสอง ประสิทธิภาพในการจัดหาวัคซีนของรัฐบาล เฉพาะการจัดหาวัคซีนป้องกันโรคโควิด-19 ของประเทศไทยมีการประกาศกระทรวงสาธารณสุข เรื่อง การจัดหาวัคซีนป้องกันโรคติดเชื้อไวรัสโคโรนา 2019 หรือโรคโควิด 19 (Coronavirus Disease 2019 (COVID - 19)) ในกรณีมีเหตุฉุกเฉินหรือเหตุจำเป็น พ.ศ. 2563 มีผลตั้งแต่วันที่ 13 ตุลาคม 2563 ให้กรมควบคุมโรค ร่วมกับองค์การเภสัชกรรม สภากาชาดไทย ผู้ผลิตวัคซีน และหน่วยงานที่เกี่ยวข้องอื่น จัดซื้อและบริหารจัดการวัคซีนให้เกิดความรวดเร็วทันต่อสถานการณ์ แสดงให้เห็นแล้วว่าประเทศไทยใช้กลไกบริหารสูงสุดของปิรามิดในการจัดหาวัคซีนโควิด-19 เพื่อสร้างภูมิคุ้มกันหมู่ (Herd Immunity) แล้ว

ผ่านมาแล้ว 7 เดือน Our World in Data รายงานตัวเลขสัดส่วนผู้ได้รับการฉีดวัคซีนครบแล้ว 2 โดสของประเทศไทย ณ วันที่ 30 พฤษภาคม 2564 มีเพียง 1.6% ของประชากรทั้งประเทศเท่านั้น ในขณะที่ตัวเลขผู้ติดเชื้อรายใหม่ทะลุหลักพันมาตั้งแต่ 14 เมษายน 2564 ประกอบกับการ “ไม่มาตามนัดของวัคซีน” ทั้งๆ ที่ประชาชนต่างลงทะเบียนกันล่วงหน้าอย่างยากเย็น นั่นทำให้บรรยากาศของความไม่พอใจ ความสิ้นหวัง และความกลัวปกคลุมไปทั่วประเทศ

ดังนั้น การที่นายกองค์การบริหารองค์การส่วนจังหวัดเกือบทั่วประเทศ เปิดหน้าแสดงความพร้อมในการจัดหาวัคซีนทางเลือก (ไม่ใช่วัคซีนที่ดี คือวัคซีนที่รัฐบาลมี) ให้กับประชาชนในพื้นที่รับผิดชอบด้วยเงินสะสมของ อบจ.เอง จึงสร้างความหวังครั้งใหม่ให้กับประชาชนในพื้นที่ ทำให้นอกจากผู้บริหารท้องถิ่นจะได้คะแนนเสียงจากประชาชนในพื้นที่แล้ว ยังทำให้รัฐบาลเสียหน้าในการจัดหาและบริหารวัคซีนด้วย เพราะแสดงให้เห็นว่ากลไกบริหารสูงสุดของประเทศที่มีพร้อมทั้งอำนาจและทรัพยากรในการจัดหาวัคซีน แต่ก็ขาดประสิทธิภาพจนกลไกระดับล่างซึ่งมีอำนาจและทรัพยากรน้อยกว่าขันอาสามาดำเนินการแทน

อย่างไรก็ตาม การให้ อบจ. จัดหาวัคซีนให้กับประชาชนในพื้นที่ก็มิได้มีหลักประกันว่าจะทำได้ดีกว่ารัฐบาล เนื่องจากความพร้อมด้านทรัพยากรบุคคลและวัสดุอุปกรณ์ในการเก็บรักษามีจำกัด แม้จะขอความร่วมมือเทศบาลหรือองค์การบริหารส่วนตำบล (อบต.) ในจังหวัดเพื่อช่วยบริหารจัดการวัคซีนแต่ก็ยังมีความพร้อมน้อยกว่าเมื่อเทียบกับสาธารณสุขจังหวัดที่มีโรงพยาบาลส่งเสริมสุขภาพตำบล (รพ.สต.) ที่มีบุคลากรทางการแพทย์และเครื่องไม้เครื่องมือพร้อมกว่ากระจายอยู่ทั่วทุกตำบล

ประการที่สาม ลักษณะของปัญหาที่กำลังเผชิญ หากเป็นกรณีวัคซีนไข้หวัดใหญ่ที่สามารถหาได้ทั่วไปมิได้ขาดแคลน ผู้เขียนคงรีบสนับสนุนอย่างแข็งขันให้ อบจ. ดำเนินการจัดหาวัคซีนแทนรัฐบาล แต่พอเป็นกรณีวัคซีนโรคโควิด-19 ที่นอกจากจะจำกัดยี่ห้อแล้วจำนวนวัคซีนที่ได้มาแต่ละครั้งก็มีจำกัดและไม่แน่นอน เมื่อความต้องการมีมาก แต่จำนวนสินค้ามีน้อย ย่อมเกิดภาวะ “คนได้ และคนที่ไม่ได้” โดยธรรมชาติ ประเด็นนี้จึงเกี่ยวข้องกับความเป็นธรรมในการกำหนดหลักเกณฑ์ในการจัดสรรวัคซีนว่าใครควรได้ และใครยังไม่ควรได้

แน่นอนว่าพื้นที่ใดมีการแพร่ระบาดมาก (แดง แดงเข้ม) ก็สมควรที่จะวัคซีนก่อน ตามความเร่งด่วนของความเสียหายที่จะเกิดขึ้น ในขณะที่ผู้บริหาร อบจ. ซึ่งเป็นนักการเมืองท้องถิ่นย่อมต้องการตอบสนองความต้องการของประชาชนในพื้นที่ของตนได้เร็วที่สุดเพราะนั่นคือคะแนนนิยมทางการเมือง ดังนั้น หาก อบจ. จัดหาวัคซีนได้เองสิ่งที่อาจจะเกิดขึ้นคือ “การแข่งขันในการเข้าถึงวัคซีน” อบจ. ใดมีเครือข่ายที่ใกล้ชิดศูนย์กลางอำนาจมีเงินพร้อมนำออกมาใช้ ก็สามารถเข้าถึงวัคซีนได้ก่อน ซึ่งจังหวัดนั้นอาจมีผู้ติดเชื้อรายใหม่เพียงหลักหน่วยต่อวัน ดังนั้น หลักประกันในการรับรองว่าทุกพื้นที่ที่มีการแพร่ระบาดอย่างรุนแรงควรได้รับการจัดลำดับความสำคัญในการเข้าถึงวัคซีนก่อนไม่ว่าจะโดยท้องถิ่นหรือโดยรัฐบาล จึงเป็นสิ่งที่ควรเกิดขึ้นควบคู่ไป หาก อบจ. จะดำเนินการจัดหาวัคซีนเอง

จริงอยู่ที่การสร้างภูมิคุ้มกันหมู่ทั่วทุกพื้นที่ของประเทศเป็นสิ่งจำเป็นและต้องทำอย่างเร่งด่วน แต่ในสถานการณ์ที่วัคซีนมีจำกัด และการระบาดยังรุนแรงอยู่ในบางพื้นที่ สิ่งที่ควรเกิดขึ้นจึงไม่ใช่การให้ใครพื้นที่ใดก็ได้ หรือ ใครมือยาวเข้าถึงก่อนได้ก่อนแบบไร้การควบคุม เพราะสิ่งที่รัฐต้องให้คุณค่ามันมีมากกว่าประสิทธิภาพในการแก้ไขปัญหา แต่ยังรวมถึงความเป็นธรรมในการเข้าถึงวัคซีนตามระดับความรุนแรงของปัญหา ซึ่งควรเป็นหน้าที่ของรัฐบาลที่ต้องตอบสนองต่อความต้องการของทุกพื้นที่ของประเทศตามความเร่งด่วน มิใช่ปล่อยให้ประชาชนผู้เสียภาษี และกลไกระดับล่างดิ้นรนหาวัคซีนด้วยตัวเองเสมือนประเทศนี้ไม่มีรัฐบาล