กระแสการเรียกร้องให้แต่ละจังหวัดได้มีโอกาสในการเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัดเป็นของตนเองนั้น ได้มีเป็นระยะๆ มาช้านานกว่า 30 ปีแล้ว และเสียงเริ่มดังขึ้นเรื่อยๆ เป็นระยะๆ แต่ในสายตาของนักวิชาการผู้เชี่ยวด้านการบริหารราชการแผ่นดินโดยเฉพาะอย่างยิ่งในด้านการปกครองท้องถิ่นหรือการกระจายอำนาจได้ให้ความเห็นที่น่าฟังเป็นอย่างยิ่งว่า แม้นว่าจะมีโอกาสเลือกผู้ว่าราชการจังหวัดได้ก็จริงแต่หากยังมี ”ราชการส่วนภูมิภาค” อยู่ก็จะยิ่งเละหรือยุ่งไปมากกว่าเดิมเสียอีก 

ในเรื่องของข้อเสนอให้มีการยกเลิกราชการส่วนภูมิภาคนั้น ได้เคยถูกนำเสนอไว้แล้วเมื่อ 2554 โดยคณะกรรมการปฏิรูป จำนวน 19 คน ที่มีอดีตนายกรัฐมนตรีเป็นประธาน และมีกรรมการที่มีชื่อเสียงอีกหลายราย  อาทิ ชัยอนันต์ สมุทรวณิช/นิธิ เอียวศรีวงศ์/พระไพศาล วิสาโล/เสกสรรค์ ประเสริฐกุล/ม.ร.ว.อคิน รพีพัฒน์ ฯลฯ โดยมีเหตุผลที่สำคัญโดยย่อคือ “...เนื่องจากราชการส่วนภูมิภาคเป็นสายอำนาจบัญชาการที่สำคัญของรัฐบาล ซึ่งสามารถเข้าไปแทรกแซงหรือทับซ้อนกับอำนาจในการจัดการตนเองของท้องถิ่น ดังนั้น จึงเสนอให้ยุบเลิกราชการส่วนภูมิภาค…” ซึ่งจะได้กล่าวโดยละเอียดต่อไป 

1.การบริหารราชการส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค และส่วนท้องถิ่นที่พูดถึงนั้นของไทยคืออะไร

1.1 การบริหารราชการส่วนกลาง หมายถึงกระทรวง ทบวง กรมต่างๆ ที่มีรัฐมนตรีเจ้ากระทรวงทั้งหลายเป็นผู้บังคับบัญชาสูงสุดในแต่ละกระทรวง ซึ่งรวมถึงสำนักนายกรัฐมนตรีที่มีฐานะเป็นกระทรวงกระทรวงหนึ่ง แต่ไม่เรียกว่ากระทรวงเท่านั้นเอง และมีนายกรัฐมนตรีในฐานะรัฐมนตรีเป็นเจ้ากระทรวงและมีรัฐมนตรีประจำสำนักนายกรัฐมนตรีทำหน้าที่เป็นรัฐมนตรีช่วยว่าการ โดยที่ตั้งของกระทรวงไม่จำเป็นต้องอยู่ที่กรุงเทพฯเท่านั้น อาจจะตั้งอยู่ที่อื่นก็ได้ เช่น กระทรวงสาธารณสุขตั้งอยู่ที่จังหวัดนนทบุรี และราชการส่วนกลางนี้ก็อาจจะมีสาขาในพื้นที่ต่างจังหวัดก็ได้ เช่น ศาลหรือหน่วยทหารต่างๆ ฯลฯ

1.2 การบริหารราชการส่วนภูมิภาค หมายถึงจังหวัดและอำเภอ ซึ่งเป็นการแบ่งอำนาจของราชการส่วนกลางบางส่วนลงไปในพื้นที่ โดยมีผู้ว่าราชการจังหวัด ซึ่งสังกัดสำนักงานปลัดกระทรวงมหาดไทย เป็นผู้บังคับบัญชาสูงสุดในจังหวัดและมีนายอำเภอ ซึ่งสังกัดกรมการปกครอง เป็นผู้บังคับบัญชาสูงสุดในอำเภอ โดยทั้งผู้ว่าราชการจังหวัดและนายอำเภอ มีอำนาจเฉพาะเพียงที่ได้รับมอบหมายจากส่วนกลางและตามพระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ พ.ศ.2457 และที่สำคัญทั้งจังหวัดและอำเภอไม่มีงบประมาณเป็นของตนเองแต่อย่างใด ต้องอาศัยการจัดสรรจากราชการส่วนกลางลงไปในพื้นที่ วิธีสังเกตว่าส่วนราชการไหนเป็นราชการส่วนภูมิภาค ก็สังเกตง่ายๆ ว่าส่วนราชการนั้นมักจะลงท้ายชื่อด้วยคำว่า จังหวัดหรืออำเภอ เช่น สาธารณสุขจังหวัดเชียงใหม่ หรือป่าไม้อำเภอเชียงดาว เป็นต้น (ไม่รวมศาลจังหวัดหรือจังหวัดทหารบก ฯลฯ)

1.3 การบริหารราชการส่วนท้องถิ่น เป็นการจัดระเบียบบริหารราชการแผ่นดินตามหลักการกระจายอำนาจปกครอง มีลักษณะสำคัญ คือ มีการจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นนิติบุคคลแยกอิสระออกจากการบริหารราชการส่วนกลาง ทำให้มีสิทธิและอำนาจในการทำนิติกรรมและสัญญาต่างๆ ตลอดจนเป็นเจ้าของหรือถือครองกรรมสิทธิ์ในทรัพย์สินต่างๆ เพื่อประโยชน์ต่อการดำเนินงานขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและประชาชนในท้องถิ่น โดยมีเจ้าหน้าที่ ทรัพย์สิน งบประมาณและรายได้เป็นของท้องถิ่นเอง มีการเลือกตั้งสภาท้องถิ่นและผู้บริหารท้องถิ่นทั้งหมดหรือบางส่วน เพื่อให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการปกครอง ซึ่งของไทยเรามี 2 รูปแบบ คือ รูปแบบทั่วไป ได้แก่ องค์การบริหารส่วนจังหวัด (อบจ.) เทศบาล องค์การบริหารส่วนตำบล (อบต.) กับรูปแบบพิเศษ คือ กรุงเทพมหานคร และเมืองพัทยา

2. เหตุผลและข้อเสนอบางส่วนของคณะกรรมการปฏิรูปชุดของนายอานันท์ ปันยารชุน

ความเหลื่อมล้ำในความสัมพันธ์ทางอำนาจนับเป็นปัญหาใหญ่ที่สุดอย่างหนึ่งของประเทศไทย และเป็นต้นตอบ่อเกิดของปัญหาสำคัญอื่นๆ อีกหลายเรื่อง โดยเฉพาะอย่างยิ่งคือปัญหาความไม่เป็นธรรมในสังคม
ความสัมพันธ์ทางอำนาจมีหลายแบบ และถูกค้ำจุนไว้ด้วยโครงสร้างทั้งที่เป็นทางการและไม่เป็นทางการ แต่เมื่อกล่าวอย่างถึงที่สุดแล้ว โครงสร้างอำนาจที่มีพลังสูงสุดและส่งผลกำหนดต่อโครงสร้างอำนาจอื่นทั้งปวงคือโครงสร้างอำนาจรัฐ

ด้วยเหตุดังนี้ การปรับสมดุลหรือการลดความเหลื่อมล้ำในความสัมพันธ์ทางอำนาจ จึงจำเป็นต้องอาศัยการปฏิรูปโครงสร้างอำนาจของรัฐ ซึ่งประกอบด้วยกลไกการปกครองต่างๆ เราจำเป็นต้องจัดระเบียบกลไกเหล่านี้เสียใหม่ เพื่อให้ประชาชนทุกหมู่เหล่าสามารถเข้าถึงอำนาจได้อย่างเท่าเทียมกัน

ตลอดระยะเวลาประมาณ 120  ปีที่ผ่านมา ระเบียบอำนาจของรัฐไทยถูกจัดโครงสร้างไว้ในลักษณะ รวมศูนย์ที่ส่วนกลาง ทั้งนี้ โดยมีรัฐบาลเป็นผู้บังคับบัญชาสูงสุดของระบบบริหารราชการแผ่นดินอันประกอบ ด้วยกระทรวงทบวงกรมซึ่งมีกิ่งก้านสาขาครอบคลุมพื้นที่ทั่วประเทศ และมีอำนาจบริหารจัดการสังคมในทุกขอบเขตทุกปริมณฑล

แน่ละ เราคงปฏิเสธไม่ได้ว่าระบอบการปกครองแบบรวมศูนย์ดังกล่าวเคยมีคุณูปการใหญ่หลวงในการปกป้องแผ่นดินไทยให้รอดพ้นจากลัทธิล่าอาณานิคม อีกทั้งมีบทบาทสำคัญในการสร้างความเป็นปึกแผ่นของประเทศชาติช่วงระยะผ่านจากสังคมจารีตสู่สมัยใหม่

อย่างไรก็ดี เราคงต้องยอมรับด้วยเช่นกันว่าเมื่อเวลาผ่านไปนานนับศตวรรษ การเปลี่ยนแปลงทางเศรษฐกิจ การเมืองและสังคมได้ทำให้การบริหารจัดการประเทศแบบสั่งการจากข้างบนลงมากลายเป็นเรื่องไร้ประสิทธิภาพ ไม่สอดคล้องกับความเป็นจริงที่สลับซับซ้อนขึ้น กระทั่งในหลายๆ กรณีได้กลายเป็นเหตุแห่งปัญหาเสียเอง

ที่สำคัญคือการที่อำนาจรัฐกระจุกตัวอยู่ตรงศูนย์กลาง ย่อมทำให้เกิดความเหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจระหว่างเมืองหลวงกับเมืองอื่นอย่างมากมาย ขณะเดียวกันก็ทำให้ไม่สามารถเปิดพื้นที่ทางการเมืองได้เพียงพอสำหรับประชาชนที่นับวันยิ่งมีความหลากหลายกระจายเหล่า สภาพเช่นนี้ส่งผลให้เกิดความไม่เป็นธรรมในหลายๆ ด้าน ซึ่งมักนำไปสู่ความไม่พอใจทางการเมือง

นอกจากนี้ โครงสร้างอำนาจที่ถือเอารัฐเป็นตัวตั้งและสังคมเป็นตัวตาม ยังเป็นอุปสรรคสำคัญของการพัฒนาประชาธิปไตย เพราะมันทำให้การเติบโตของประชาสังคมที่จะทำหน้าที่ควบคุมกำกับรัฐเป็นไปได้ยาก ประชาชนพลเมืองจำนวนมากถูกทำให้เคยชินกับความเฉื่อยเนือยเรื่องส่วนรวม บ่มเพาะความคิดหวังพึ่ง และขยาดขลาดกลัวที่จะแสดงพลังของตน

ในอีกด้านหนึ่ง การควบคุมบ้านเมืองโดยศูนย์อำนาจที่เมืองหลวงได้ทำให้ท้องถิ่นอ่อนแอ ประชาชนอ่อนแอ กระทั่งดูแลตัวเองไม่ได้ในหลายๆ กรณี โครงสร้างการปกครองแบบสั่งการจากเบื้องบนได้มีส่วนทำลายอัตลักษณ์ของท้องถิ่นในหลายที่หลายแห่ง ผู้คนในท้องถิ่นต้องสูญเสียทั้งอำนาจในการจัดการชีวิตตัวเอง สูญเสียทั้งศักดิ์ศรี และความภาคภูมิใจในวิถีวัฒนธรรมของตน

ยังไม่ต้องเอ่ยถึงว่าการดำเนินแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมด้วยวิธีกำหนดนโยบายจากส่วนกลาง  โดยเพิกเฉยต่อความเรียกร้องต้องการของประชาชนในชุมชนท้องถิ่น ก็ยิ่งส่งผลให้ท้องถิ่นไร้อำนาจในการจัดการเรื่องปากท้องของตน กระทั่งเข้าไม่ถึงทรัพยากรที่จำเป็นต่อการดำรงชีพ
     
เมื่อสังคมถูกทำให้อ่อนแอ ท้องถิ่นถูกทำให้อ่อนแอ และประชาชนจำนวนมากถูกทำให้อ่อนแอ ปัญหาที่ป้อนกลับมายังศูนย์อำนาจจึงมีปริมาณท่วมท้น การที่กลไกแก้ปัญหาในระดับล่างมีไม่พอ ทำให้รัฐบาลทุกรัฐบาล ล้วนต้องเผชิญกับสภาวะข้อเรียกร้องที่ล้นเกินจากทุกภาคส่วนของสังคม ซึ่งยิ่งทำให้ขาดทั้งประสิทธิภาพและเสถียรภาพในการทำงาน

สถานการณ์ดังกล่าวได้ถูกซ้ำเติมให้เลวลงด้วยเงื่อนไขของยุคโลกาภิวัตน์ ซึ่งมีระบบเศรษฐกิจแบบไร้พรมแดนเป็นพลังขับเคลื่อนสำคัญ ระบบการค้าเสรีและการลงทุนเสรีทำให้รัฐไทยมีอำนาจลดลงในการบริหารจัดการเศรษฐกิจ ขณะที่กลไกตลาดกลับมีอำนาจมากขึ้นในการกำหนดชะตากรรมของประชาชน

การที่รัฐไทยยังคงรวมศูนย์อำนาจบังคับบัญชาสังคมไว้อย่างเต็มเปี่ยม แต่กลับมีอำนาจน้อยลงในการปกป้องสังคมไทยจากอิทธิพลข้ามชาติ และมีอำนาจน้อยลงในการดูแลทุกข์สุขของประชาชนนั้น นับเป็นภาวะวิกฤตที่คุกคามชุมชนท้องถิ่นต่างๆ เป็นอย่างยิ่ง เพราะทำให้ประชาชนในท้องถิ่นแทบจะป้องกันตนเองไม่ได้เลย เมื่อต้องเผชิญกับผู้ประกอบการรายใหญ่ที่มีทุนมากกว่า มีเทคโนโลยีสูงกว่าหรือมีระบบบริหารจัดการที่เหนือกว่าอย่างสิ้นเชิง

ด้วยเหตุผลทั้งหลายทั้งปวงนี้ การปฏิรูปโครงสร้างอำนาจ ด้วยการโอนอำนาจการบริหารจัดการตนเองไปให้ท้องถิ่นจึงกลายเป็นความจำเป็นเร่งด่วน และนับเป็นการปรับสมดุลของประเทศครั้งสำคัญ เพื่อให้สอดคล้องกับเงื่อนไขและสภาวการณ์ของยุคสมัยที่แปรเปลี่ยนไป

อย่างไรก็ตาม การกระจายอำนาจจากส่วนกลางสู่ท้องถิ่นจะต้องไม่ใช่เป็นแค่การถ่ายโอนอำนาจจากองค์กรปกครองใหญ่สู่องค์กรปกครองเล็ก หรือเป็นเพียงการสร้างระบบรวมศูนย์อำนาจขึ้นมาในท้องถิ่นต่างๆ แทนการรวมศูนย์อำนาจไว้ที่ศูนย์กลาง หากจะต้องดำเนินการควบคู่ไปกับการลดอำนาจรัฐ และเพิ่มอำนาจประชาชนโดยรวมด้วย

เช่นนี้แล้ว หลักการเบื้องต้นของการกระจายอำนาจคือการเปิดโอกาสให้ประชาชนในท้องถิ่นสามารถจัดการชีวิตและชุมชนของตนเองได้มากขึ้น โดยเฉพาะส่วนที่เกี่ยวข้องกับการวางแผนและการพัฒนาคุณภาพชีวิต

 การตัดสินใจ และการอนุมัติ/อนุญาตให้มีการดำเนินการใดๆ ในท้องถิ่นที่อาจส่งผลกระทบต่อคุณภาพชีวิตของประชาชน

 ขณะเดียวกัน การกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นจะต้องสอดประสานไปกับการส่งเสริมให้ใช้ประชาธิปไตยทางตรงในการตัดสินใจ และการบริหารจัดการด้านต่างๆ ในสังคม นอกเหนือจากการอาศัยระบอบประชาธิปไตยแบบตัวแทน  อันเป็นรูปแบบหลักอยู่ในปัจจุบัน

แน่นอน การปฏิรูปโครงสร้างอำนาจในทิศทางนี้ ย่อมนำไปสู่การเปลี่ยนแปลงบทบาทและอำนาจหน้าที่ของทุกฝ่ายที่เกี่ยวข้อง ไม่ว่าจะเป็นรัฐบาล องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) ชุมชนท้องถิ่น ภาคเอกชน ภาคประชาชนหรือภาคประชาสังคม หากเราต้องการลดความเหลื่อมล้ำในสังคมไทย ก็ย่อมเลี่ยงไม่พ้นที่จะต้องจัดความสัมพันธ์ทางอำนาจระหว่างภาคส่วนต่างๆ ของสังคมไทยอย่างลึกซึ้งถึงราก อีกทั้งจำเป็นต้องมีการปรับฐานความคิดเรื่องอำนาจจากความสัมพันธ์แนวดิ่งเป็นแนวราบมากขึ้น

ดังนั้น ท้องถิ่นตามแนวทางปฏิรูปโครงสร้างอำนาจดังกล่าว จึงไม่ได้หมายถึง อปท.เพียงอย่างเดียว หากยังรวมถึงชุมชน ประชาชนและภาคประชาสังคมของแต่ละพื้นที่ไว้อย่างแยกไม่ออก การเพิ่มอำนาจให้ชุมชนเพื่อบริหารจัดการตนเองจะต้องเป็นส่วนสำคัญของการปฏิรูปโครงสร้างอำนาจตั้งแต่ต้น และอำนาจของ อปท.ที่จะได้รับการถ่ายโอนเพิ่มขึ้นจากรัฐบาล จะต้องถูกกำกับและตรวจสอบโดยประชาชนในชุมชนหรือภาคประชาสังคมในท้องถิ่นได้ในทุกขั้นตอน โดยมีทั้งโครงสร้างและกระบวนการรองรับอย่างชัดเจน

กล่าวอีกแบบหนึ่งก็คือ การปฏิรูปโครงสร้างอำนาจควรต้องเป็นกระบวนการเดียวกันกับการขยายและพัฒนาระบอบประชาธิปไตย โดยมีเจตจำนงอยู่ที่การปลดปล่อยพลังสร้างสรรค์ของประชาชนในท้องถิ่นต่างๆ ซึ่งประกอบส่วนขึ้นเป็นองค์รวมของประชาชนทั้งประเทศ

 จากแนวคิดที่กล่าวมาข้างต้น คณะกรรมการปฏิรูปจึงมีข้อเสนอ ดังต่อไปนี้

 2.1 การกระจายอำนาจจากส่วนกลางไปสู่ท้องถิ่น

 2.1.1 บทบาทของรัฐบาลและท้องถิ่น
 เพื่อความสงบเรียบร้อยและเพื่อประโยชน์ส่วนรวมของประเทศชาติ รัฐบาลยังคงมีอำนาจหน้าที่และความรับผิดชอบในการต่างประเทศ การป้องกันประเทศ การดูแลความสงบเรียบร้อยของสังคมภาพรวม การจัดการสาธารณภัยขนาดใหญ่ การบริหารเศรษฐกิจมหภาค การดำเนินกระบวนการในระบบยุติธรรม และการจัดให้มีระบบสวัสดิการพื้นฐานสำหรับประชาชนในประเทศ เป็นต้น

ขณะที่ท้องถิ่น ซึ่งประกอบด้วยประชาชน องค์กรชุมชน องค์กรประชาสังคม คณะกรรมการประชาสังคมประจำท้องถิ่น และองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ทั้งในระดับจังหวัดและระดับต่ำกว่าจังหวัด ควรมีอำนาจหน้าที่และความรับผิดชอบอย่างเต็มที่ในการพัฒนาท้องถิ่น การรักษาความสงบ การคุ้มครองชีวิตและทรัพย์สินในท้องถิ่น และการให้บริการพื้นฐานแก่ประชาชน ไม่ว่าจะเป็น การศึกษา การแพทย์และสาธารณสุข ศาสนธรรม ศิลปวัฒนธรรม การพัฒนาทางหลวงชนบท การดูแลรักษาและใช้ประโยชน์ทรัพยากร การส่งเสริมการเกษตรและสหกรณ์ การพัฒนาแหล่งน้ำชลประทาน การพัฒนาฝีมือแรงงาน หรือบริการอื่นๆ ในจังหวัดและในท้องถิ่น
 บทบาทของรัฐบาลในการกำกับดูแลการบริหารจัดการท้องถิ่นควรมีเท่าที่จำเป็น เพื่อคุ้มครองประโยชน์ของประชาชนในท้องถิ่นและประโยชน์ของประเทศชาติเท่านั้น และรัฐบาลต้องไม่ใช้อำนาจเข้าไปแทรกแซงหรือยับยั้งการบริหารจัดการท้องถิ่น หรือถอดถอนผู้บริหารท้องถิ่น

 ดังนั้น การปฏิรูปโครงสร้างอำนาจจึงจำเป็นต้องถอดสายอำนาจบัญชาการของรัฐบาล ที่เข้าไปแทรกแซงการบริหารจัดการขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ไม่ว่าจะเป็นอำนาจในการพิจารณาอนุมัติ/อนุญาต อำนาจในการตัดสินใจที่เกี่ยวข้องกับคุณภาพชีวิตของประชาชนในท้องถิ่น อำนาจในการยับยั้งข้อบัญญัติของท้องถิ่น หรืออำนาจในการถอนถอนผู้บริหารและสภาท้องถิ่น

เนื่องจากราชการส่วนภูมิภาคเป็นสายอำนาจบัญชาการที่สำคัญของรัฐบาล ซึ่งสามารถเข้าไปแทรกแซงหรือทับซ้อนกับอำนาจในการจัดการตนเองของท้องถิ่น ดังนั้น จึงเสนอให้ยุบเลิกราชการส่วนภูมิภาค โดยปรับบทบาทของหน่วยราชการในระดับจังหวัดให้เหลือเพียง  3 รูปแบบคือ

(ก) สำนักงานประสานนโยบาย หรือ สำนักงานบริการทางวิชาการ เช่น ศูนย์วิจัยข้าว สถานีประมง ศูนย์วิจัยมลพิษสิ่งแวดล้อม เป็นต้น เพื่อสนับสนุนการทำงานของส่วนกลางหรือท้องถิ่น

 (ข) สำนักงานสาขาของราชการส่วนกลาง เฉพาะในภารกิจที่รัฐบาลเป็นผู้ดำเนินการเอง เช่น การจัดเก็บภาษีรายได้และภาษีมูลค่าเพิ่ม การจัดทำหนังสือเดินทาง เป็นต้น และ

 (ค) สำนักงานตรวจสอบและเสนอแนะการบริหารจัดการท้องถิ่น

ส่วนภารกิจอื่นๆ ในการให้บริการของหน่วยงานราชการส่วนภูมิภาคในระดับจังหวัด ให้ยกเป็นอำนาจในการบริหารจัดการขององค์กรปกครองท้องถิ่นในระดับจังหวัดและระดับต่ำกว่าจังหวัด

 2.1.2 รูปแบบของการบริหารจัดการและการปกครองส่วนท้องถิ่น
การบริหารจัดการตนเองของท้องถิ่นประกอบด้วย 2 กลไกหลัก กลไกแรกเป็นการบริหารจัดการตนเองของชุมชน และประชาชนในท้องถิ่น ด้วยรูปแบบและกลไกแบบประชาสังคม ซึ่งมีอยู่แต่ดั้งเดิมและหลากหลายในแต่ละพื้นที่ สอดประสานกับกลไกที่สองคือ การบริหารราชการหรือการปกครองท้องถิ่น ซึ่งได้รับการถ่ายโอนอำนาจหน้าที่จากรัฐบาล

ผู้บริหารและสภาท้องถิ่น ซึ่งมาจากการเลือกตั้งของประชาชน เป็นผู้ปฏิบัติหน้าที่บริหารราชการ ในฐานะขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเช่นเดิม แต่องค์กรปกครองท้องถิ่นจะต้องรับรองและสนับสนุนบทบาทของชุมชนและภาคประชาสังคมในการมีส่วนร่วมในการบริหารราชการ และการจัดบริการต่างๆ ภายในท้องถิ่น

ยิ่งไปกว่านั้น ในการตัดสินใจที่มีผลสำคัญต่อการวางแผนพัฒนาท้องถิ่น และต่อคุณภาพชีวิตของประชาชน ยังจำเป็นต้องสร้างความสัมพันธ์แบบใหม่ระหว่างองค์กรปกครองท้องถิ่นและชุมชน ผ่านทางคณะกรรมการประชาสังคม ซึ่งประกอบด้วย ผู้แทนจากองค์กรชุมชน องค์กรอาชีพ องค์กรศาสนา หรือองค์กรประชาสังคมอื่นๆ เพื่อช่วยให้เกิดการปรึกษาหารือและต่อรองร่วมกัน รวมถึงเชื่อมโยงการบริหารราชการที่ผ่านตัวแทนในระบบประชาธิปไตย กับการใช้อำนาจการตัดสินใจโดยตรงของประชาชน อันเป็นประชาธิปไตยโดยตรงเช่น การลงประชามติ หรือการลงลายมือชื่อเพื่อยับยั้งการตัดสินใจขององค์กรปกครองท้องถิ่น

การปกครองท้องถิ่นจะแบ่งเป็น 2 ระดับ โดยให้องค์การบริหารส่วนจังหวัดเป็นผู้บริหารท้องถิ่นในระดับจังหวัด และให้เทศบาลและองค์การบริหารส่วนตำบล เป็นผู้บริหารท้องถิ่นในระดับต่ำกว่าจังหวัด

ในอนาคต ควรยกระดับองค์การบริหารส่วนตำบลที่มีอยู่ให้เป็นเทศบาล ทั้งนี้ ในการยกระดับดังกล่าวควรคำนึงถึงขนาดหรือจำนวนประชากรที่เหมาะสมต่อการให้บริการที่ดีและมีประสิทธิภาพ และคำนึงถึงรูปแบบการเลือกตั้งผู้บริหารและสภาท้องถิ่น ที่จะไม่ให้เกิดความได้เปรียบหรือเสียเปรียบระหว่างชุมชนที่อยู่ในเขตเมือง และชุมชนในเขตชนบท (ซึ่งอาจมีจำนวนประชากรน้อยกว่าในเขตเมือง)

2.1.3 ขอบเขตอำนาจของการปกครองส่วนท้องถิ่น
การกำหนดขอบเขตอำนาจที่เหมาะสมของท้องถิ่น จะพิจารณาจากอำนาจในการจัดการทรัพยากรและกลไกที่จำเป็นในการสร้างความเป็นธรรมในสังคมใน 4 มิติ คือ

- มิติการจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม ท้องถิ่นต้องมีอำนาจในการบริหารจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมเพื่อประโยชน์ของคนในท้องถิ่น รวมถึงการจัดการภัยพิบัติทางธรรมชาติ และการจัดหาและการจัดสรรที่ดินเพื่อการทำกิน เพื่อที่อยู่อาศัย และเพื่อคุณภาพชีวิตของประชาชนในท้องถิ่น ขณะเดียวกัน ก็ต้องรับรองและขยายบทบาทและสิทธิของชุมชน/ประชาชนในการบริหารจัดการทรัพยากรและสิ่งแวดล้อม ไม่ว่าจะเป็นบทบาทที่มีอยู่เดิม เช่น การจัดการป่าชุมชน การจัดการเหมืองฝาย การคุ้มครองพื้นที่ชุ่มน้ำและประมงชายฝั่ง หรือบทบาทที่จะมีเพิ่มเติมขึ้นในอนาคต เช่น การจัดการสวนหรือพื้นที่สาธารณะในเขตเมือง เป็นต้น

-  มิติการจัดการเศรษฐกิจ ท้องถิ่นต้องมีบทบาทในการสนับสนุนการประกอบอาชีพของประชาชน และการสร้างความเข้มแข็งของเศรษฐกิจชุมชนในท้องถิ่น โดยเฉพาะการส่งเสริมและพัฒนาการเกษตร การคุ้มครองและพัฒนาฝีมือแรงงาน การคุ้มครองและพัฒนาระบบสวัสดิการชุมชน การสนับสนุนตลาดและการแลกเปลี่ยนภายในท้องถิ่น และการป้องกันการผูกขาดและการค้าที่ไม่เป็นธรรม รวมถึงท้องถิ่นจะต้องมีอำนาจในการจัดเก็บภาษีและรายได้เพิ่มขึ้น และสนับสนุนให้เกิดการระดมทุนและจัดตั้งกองทุนต่างๆ ในท้องถิ่นและชุมชน

-  มิติการจัดการสังคม ท้องถิ่นต้องเข้ามามีบทบาทร่วมกับชุมชนและภาคประชาสังคมในการอนุรักษ์และฟื้นฟูวัฒนธรรม ภูมิปัญญา และจิตวิญญาณของชุมชนและประชาชนในท้องถิ่น รวมถึงต้องมีบทบาทร่วมกับชุมชนและประชาชนในการจัดการศึกษา การสร้างเสริมสุขภาพ การคุ้มครองชีวิตและทรัพย์สินและการพัฒนาคุณภาพชีวิตของประชาชน โดยเฉพาะประชาชนผู้ด้อยสิทธิและโอกาส

 - มิติการจัดการทางการเมือง ท้องถิ่นต้องมีอำนาจในการตัดสินใจ และการวางแผนพัฒนาซึ่งสามารถกำหนดอนาคตของตนเอง ร่วมกับชุมชนและภาคประชาสังคมในท้องถิ่น รวมถึงควรมีบทบาทและอำนาจร่วมกับชุมชนและภาคประชาสังคมในการดูแลรักษาความสงบพื้นฐานในพื้นที่ของตน เช่น การจัดการจราจร หรือการไกล่เกลี่ยข้อพิพาท เป็นต้น

องค์กรปกครองท้องถิ่น ทั้งในระดับจังหวัด (หรือ อบจ.) และระดับต่ำกว่าจังหวัด (เทศบาลหรือ อบต.) ต้องมีบทบาทและอำนาจในการแก้ไขปัญหา และแก้ไขข้อขัดแย้งต่างๆ ในพื้นที่ร่วมกับชุมชนและภาคประชาสังคมในพื้นที่ โดยไม่ต้องเฝ้ารอการแก้ไขปัญหาจากรัฐบาล เช่น การจัดการสาธารณภัย การแก้ไขข้อพิพาทกรณีป่าไม้ที่ดิน การปิดเปิดเขื่อนและประตูระบายน้ำ หรือการปฏิรูปที่ดิน เป็นต้น

นอกจากนี้ ท้องถิ่นควรมีบทบาทหน้าที่ในการป้องกันและแก้ไขปัญหาสาธารณภัยอย่างเป็นระบบ ทั้งระยะสั้นและระยะยาว โดยยึดหลักความเป็นธรรมระหว่างท้องถิ่น ทั้งในด้านการรับภาระการแก้ปัญหาและการชดเชยเยียวยา

2.1.4 การเสริมอำนาจในการจัดการตนเองของท้องถิ่น
เพื่อสนับสนุนให้ท้องถิ่นมีอำนาจในการบริหารจัดการตนเองได้ดีขึ้น จำเป็นต้องเสริมอำนาจของท้องถิ่น โดยเฉพาะอำนาจทางการคลังและอำนาจในการบริหารจัดการบุคลากร

ในแง่การคลัง ปัจจุบันองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจำนวนมากยังคงต้องพึ่งพาเงินอุดหนุนจากรัฐบาล  ทำให้ขาดความคล่องตัวในการบริหารจัดการ และไม่สามารถตอบสนองความต้องการของประชาชนในพื้นที่ได้อย่างที่ควรจะเป็น ยิ่งไปกว่านั้น การพึ่งพาเงินอุดหนุนจากรัฐบาลยังทำให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต้องมีความรับผิดชอบต่อการดำเนินนโยบายจากรัฐบาลเพื่อที่จะได้รับงบประมาณสนับสนุนในการดำเนินงาน มากกว่าที่จะมีความพร้อมรับผิดต่อประชาชนผู้เสียภาษีในพื้นที่โดยตรง

ดังนั้น เพื่อสนับสนุนให้เกิดความเป็นอิสระในการบริหารจัดการของท้องถิ่นมากขึ้น รัฐบาลควรถ่ายโอนอำนาจการจัดเก็บภาษีให้แก่ท้องถิ่นมากขึ้น (เช่น ภาษีที่ดิน ภาษีสิ่งแวดล้อม) หรือแบ่งสรรสัดส่วนภาษีที่ส่วนกลางจัดเก็บให้แก่ส่วนท้องถิ่นมากขึ้น เช่น เพิ่มสัดส่วนภาษีมูลค่าเพิ่มที่ท้องถิ่นได้รับจากร้อยละ 10 (หรือร้อยละ 0.7 ของมูลค่าเพิ่ม) เป็นร้อยละ 30 (หรือร้อยละ 2.1 ของมูลค่าเพิ่ม)

ขณะเดียวกัน ท้องถิ่นก็ควรมีอำนาจโดยชอบธรรมในการใช้มาตรการทางภาษี ในการสนับสนุนการดำเนินนโยบายของตนในขอบเขตที่เหมาะสมและเป็นธรรม เช่น การเพิ่มอัตราภาษียานพาหนะเพื่อสนับสนุนนโยบายการแก้ไขปัญหาสิ่งแวดล้อมในจังหวัด หรือการลดหย่อนภาษีสำหรับผู้ที่ลงทุนหรือสนับสนุนการสร้างพื้นที่สีเขียวหรือพื้นที่สร้างสรรค์สำหรับเยาวชน เป็นต้น

รัฐบาลควรใช้งบประมาณของรัฐบาล (เงินส่วนของรัฐไม่ใช่ขององค์กรปกครองท้องถิ่น) มาจัดสรรเป็นเงินอุดหนุนทั่วไป ให้แก่องค์กรปกครองท้องถิ่น โดยมุ่งอุดหนุนให้เกิดการลดความเหลื่อมล้ำระหว่างพื้นที่ต่างๆ ในประเทศ (ตัวอย่างเช่น เกณฑ์ในการจัดสรรงบประมาณเพื่อลดความเหลื่อมล้ำที่คณะกรรมการปฏิรูปเสนอ) และไม่ควรมีเงื่อนไขในการใช้งบประมาณกำกับไปด้วย สำหรับในกรณีที่รัฐบาลมีนโยบายและงบประมาณสนับสนุนที่เฉพาะเจาะจงก็ให้ใช้เงิน อุดหนุนเฉพาะกิจ และควรถือว่างบประมาณดังกล่าวเป็นงบประมาณของรัฐบาล มิใช่บังคับโดยทางอ้อมให้นับเป็นงบประมาณของท้องถิ่นเช่นดังปัจจุบัน

ท้องถิ่นต้องมีอำนาจในการจัดการระบบการคลังของตน เช่น  การลงทุน การกู้ยืม การร่วมทุน และการจัดตั้งกองทุน เพื่อสนับสนุนการปฏิบัติภารกิจของท้องถิ่นและเสริมหนุนความเข้มแข็งของชุมชน

ในแง่บุคลากร องค์กรปกครองท้องถิ่นต้องสามารถพัฒนาระบบและรูปแบบการบริหารบุคลากรที่เหมาะสมสำหรับท้องถิ่น เช่น การคัดเลือกบุคลากร และระบบแรงจูงใจที่เอื้ออำนวยให้บุคลากรที่มีความสามารถ และบุคลากรในท้องถิ่นได้เข้ามาทำงานร่วมกับองค์กรปกครองท้องถิ่น หรือการให้ชุมชนและประชาชนได้มีส่วนร่วมในการประเมินผลงานขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และบุคลากรภายในท้องถิ่น เป็นต้น

ในด้านเศรษฐกิจ แนวโน้มทั่วไปคือ การค้าและการลงทุนในโลกมีลักษณะไร้พรมแดนมากขึ้น เนื่องจากกระแสโลกาภิวัตน์ ขณะเดียวกันอำนาจของรัฐในการบริหารจัดการเศรษฐกิจก็ลดลง ทำให้ผู้ประกอบการที่มีทุนมากกว่า มีเทคโนโลยีสูงกว่าหรือมีการบริหารจัดการที่ดีกว่าจะเป็นผู้ได้เปรียบ นานาประเทศจึงหันมาให้อำนาจท้องถิ่น ในการปกป้อง คุ้มครอง และสนับสนุนการปรับตัวของประชาชนในทางเศรษฐกิจและสังคมมากขึ้น
ดังนั้น นอกจากการเสริมอำนาจทางด้านการคลังและทางด้านบุคลากร จึงควรจัดระบบให้ท้องถิ่นมีอำนาจมากพอที่จะสามารถป้องกันและแก้ไขความเสียหายหรือเสียเปรียบอันเกิดจากกระแสโลกาภิวัตน์ในทุกมิติ ทั้งทางเศรษฐกิจและทางสังคม ไม่ว่าความเสียหายหรือความเสียเปรียบนั้น จะเป็นผลแห่งการทำสัญญาระหว่างประเทศหรือไม่ก็ตาม

3.เหตุที่เราต้องรณรงค์ให้ยกเลิกการบริหารราชการส่วนภูมิภาค

เนื่องเพราะการบริหารราชการส่วนภูมิภาคนั้นเป็นการนำหลักการของการแบ่งอำนาจมาใช้ในการบริหารราชการแผ่นดิน โดยหลักการแบ่งอำนาจการปกครองนั้นอันที่จริงแล้วเป็นส่วนหนึ่งของหลักการรวมอำนาจปกครอง เพียงแต่ขยายไปยังราชการส่วนภูมิภาค โดยมีหลักการสำคัญ คือ 

1) ใช้เจ้าหน้าที่ที่ได้รับการแต่งตั้งจากส่วนกลาง

2) บริหารโดยใช้งบประมาณจากส่วนกลางเป็นผู้อนุมัติ

3) บริหารงานภายใต้นโยบายและวัตถุประสงค์ของรัฐบาลกลาง

โดยผู้ที่เห็นด้วยกับการบริหารราชการส่วนภูมิภาคมักจะให้เหตุผลว่ามีข้อดี คือ 

1) เป็นจุดเริ่มต้นของการ กระจายอำนาจ 

2) การดำเนินงานเป็นไปด้วยความรวดเร็วมากยิ่งขึ้น 

3) ทำให้มีการประสานงานระหว่างการบริหารราชการส่วนกลางกับส่วนท้องถิ่นได้ดียิ่งขึ้น และ 4.เหมาะสำหรับสังคมที่ประชาชนยังมีสำนึกในการปกครองตนเองต่ำ

แต่ผู้ที่ไม่เห็นด้วยก็ให้เหตุผลว่ามีข้อเสีย คือ 

1) เป็นอุปสรรคต่อการพัฒนาทางด้านการเมืองและการปกครองเพราะแสดงให้เห็นว่ารัฐบาลยังไม่ไว้วางใจประชาชนในท้องถิ่น 

2) เกิดความล่าช้า เพราะเป็นการเพิ่มขั้นตอน 

3) ก่อให้เกิดความไม่เป็นธรรมต่อท้องถิ่น เพราะถูกบริหารจัดการจากเจ้าหน้าที่ที่มาจากที่อื่น ยิ่งในยุคปัจจุบันที่มีแก๊งแต่งตั้งเกิดขึ้นในบางจังหวัดปีเดียวมีการย้ายผู้ว่าราชการจังหวัดตั้ง 2-3 หน

ผู้ที่อยากให้ยกเลิกการบริหารราชการส่วนภูมิภาคให้เหตุผลโต้แย้งข้อดีของการแบ่งอำนาจว่า ในเรื่องของการเป็นจุดเริ่มต้นของการกระจายอำนาจนั้นก็อาจจะเป็นจริงหากเป็นในยุคสมัยเริ่มแรกในรัชกาลที่ 5 หรือว่าร้อยกว่าปีมาแล้ว แต่จวบจนบัดนี้ยังไปไม่ถึงไหนเลย ทั้งๆ ที่ฝรั่งเศสที่เราไปลอกแบบเขานั้นจังหวัดกลายเป็นบริหารราชการส่วนท้องถิ่นตั้งแต่ปี 2525 (หรือ ค.ศ.1982) แล้ว

ในส่วนของเหตุผลที่ว่าการดำเนินงานเป็นไปด้วยความรวดเร็วมากยิ่งขึ้นนั้น ได้รับการคัดค้านอย่างแข็งขันจากภาคธุรกิจและอุตสาหกรรมเป็นอย่างยิ่ง เพราะแทนที่จะเร็วกลับช้าหนักเข้าไปอีก เพราะเป็นการเพิ่มขั้นตอนขึ้นมาอย่างไม่จำเป็น ถ้าเป็นสมัยก่อนที่การเดินทางลำบากยากเข็ญจากเชียงใหม่ไปกรุงเทพฯต้องล่องเรือกันเป็นเดือนๆ ละก็ไม่ว่ากัน แต่ปัจจุบันติดต่อสื่อสารกันได้เพียงชั่วกะพริบตาเท่านั้นไปได้ทั่วโลกแล้ว

ข้อดีที่ว่าทำให้มีการประสานงานระหว่างการบริหารราชการส่วนกลางกับส่วนท้องถิ่นได้ดียิ่งขึ้นนั้น ยิ่งน่าขำ เพราะทุกวันนี้การบริหารราชการต่างๆ แม้กระทั่งการให้ความเห็นชอบข้อบัญญัติท้องถิ่นต่างๆ ถูกแช่แข็งอยู่ที่จังหวัดและอำเภอเสียเป็นอันมาก

ส่วนเหตุผลที่ว่าเหมาะสำหรับสังคมที่ประชาชนยังมีสำนึกในการปกครองตนเองต่ำนั้น สำหรับไทยเราเมื่อก่อนอาจจะใช่ แต่เดี๋ยวนี้ในพ่อค้าแม่ค้าในตลาดเขาไม่คุยกันเรื่องละครน้ำเน่ากันแล้ว เดี๋ยวนี้เขาคุยกันในเรื่องการเมืองกันอย่างออกรสชาติ ไม่เชื่อลองเข้าไปคุยกับแม่ค้าในตลาดดูสิครับ เผลอๆ ได้ข้อมูลเชิงลึกที่ไม่ปรากฏตามสื่อกระแสหลักเสียด้วยซ้ำไป

สำหรับข้อกังวลที่ว่าเดี๋ยวก็ได้นักเลงมาครองเมืองหรอกนั้นไม่จริง ตัวอย่าง ผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานครแต่ละคนก็ไม่เห็นขี้เหร่สักคน (ถึงแม้ว่าจะมีคนขี้เหร่สมัครแต่ก็ไม่เคยได้รับการเลือกตั้ง) ที่สำคัญก็คือผู้ว่าราชการจังหวัดในปัจจุบันแต่ละคนล้วนแล้วมาจากการแต่งตั้งซึ่งในบางยุคถึงกับมีแก๊งแต่งตั้ง อย่างไรก็ตาม แม้ว่าจะได้ผู้ว่าฯที่ไม่เหมาะสม ประชาชนก็ดุด่าได้ ที่สำคัญคือประชาชนเลือกตั้งเข้ามาด้วยมือของเขาเอง ไม่ได้ลอยมาจากไหนก็ไม่รู้เช่นในปัจจุบัน ถ้าเปรียบเทียบแล้วผู้ว่าฯที่มาจากการเลือกตั้งย่อมพบง่ายเข้าใจง่ายและต้องเอาใจประชาชนที่เลือกเขาเข้ามา มิใช่คอยเอาใจเจ้านายที่ส่วนกลางที่เป็นคนแต่งตั้งเขา

ในเรื่องของการซื้อเสียงขายเสียงนั้นก็คงไม่แตกต่างกับระดับชาติเท่าใดนัก แต่ข้อแตกต่างของการซื้อเสียงในระดับท้องถิ่นนั้นไม่ได้หมายความว่าคนจ่ายมากจะได้รับการเลือกตั้งเสมอไป เพราะในเขตเลือกตั้งท้องถิ่นนั้นเราเห็นๆ กันอยู่ว่าใครเป็นอย่างไร ลูกเต้าเหล่าใคร พ่อแม่มันมีความประพฤติอย่างไร ฯลฯ มิใช่ว่าใครมีเงินมากกว่าแต่มิได้ทำคุณงามความดีอะไรเลย หิ้วกระเป๋าบรรจุเงินไปแล้วจะได้รับเลือกตั้ง โดยเฉพาะอย่างยิ่งคนที่เขาจะต้องกุมชะตาชีวิตประจำวันเขาอย่างใกล้ชิด ที่สำคัญจะซื้อคนทั้งจังหวัดไหวหรือ

ส่วนประเด็นที่ว่าเป็นการแบ่งแยกรัฐนั้น ก็ไม่จริง เพราะแม้จะไม่มีราชการส่วนภูมิภาค รัฐก็ยังคงเป็นรัฐเดี่ยวเหมือนเช่นญี่ปุ่น เป็นต้น อีกทั้งยังมีสถาบันกษัตริย์เป็นประมุขเช่นเดียวกันกับไทย และท้องถิ่นจะไม่ทำอยู่ 4 เรื่อง คือ การทหาร การต่างประเทศ ระบบเงินตรา และศาล

ในเรื่องของการที่เกรงว่าจะกระทบต่อความมั่นคง ก็ไม่จริง เพราะแม้แต่เกาหลีใต้ซึ่งไม่มีราชการส่วนภูมิภาคและยังอยู่ในสภาวะประกาศสงครามกับเกาหลีเหนืออยู่เลย ก็ไม่ได้มีปัญหาในเรื่องนี้แต่อย่างใด

แล้วปัญหารายได้ท้องถิ่นยังไม่เพียงพอ แน่นอนว่าเพราะปัจจุบันเปิดโอกาสให้ท้องถิ่นเก็บภาษีได้เล็กน้อย เช่น ภาษีป้าย ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง (ตอนนี้รัฐบาลให้เก็บได้เพียง 10 เปอร์เซ็นต์เพราะปัญหาโควิด) ภาษีล้อเลื่อน ฯลฯ แล้วจะเอารายได้ที่ไหนมาเพียงพอ แต่หากภาษีที่เกิดขึ้นในท้องถิ่นทั้งหมดถูกจัดเก็บโดยท้องถิ่น แล้วจัดส่งไปส่วนกลาง 50 เปอร์เซ็นต์ เอาไว้ใช้ในท้องถิ่น 50 เปอร์เซ็นต์ ซึ่ง 50 เปอร์เซ็นต์นั้นก็จะไปช่วยเหลือที่อื่นที่ยากจน เช่น ญี่ปุ่นก็ส่งไปให้ฮอกไกโดหรือโอกินาวา เป็นต้น และเมื่อเข้าที่เข้าทางแล้วก็ปรับอัตราเป็นท้องถิ่นเก็บไว้ใช้ 70 เปอร์เซ็นต์ ส่งส่วนกลาง 30 เปอร์เซ็นต์ ในที่สุด

ถึงเวลาแล้วที่ไทยเราจะต้องยกเลิกราชการส่วนภูมิภาคเพื่อลดความซ้ำซ้อนและอุปสรรคในการบริหารราชการแผ่นดินดังเช่นในนานาอารยประเทศทั้งหลาย เพราะ “ไม่มีใครรู้ปัญหาท้องถิ่นดีกว่าคนท้องถิ่น”น่ะครับ