โทษอาญาเฟ้อเป็นปัญหาของกฎหมายไทย รัฐบาลผลักดัน ร่าง พ.ร.บ.ว่าด้วยการปรับเป็นพินัย พ.ศ.... หรือเปลี่ยนโทษที่มีโทษปรับอย่างเดียวเป็นโทษทางพินัยซึ่งไม่ใช่คดีอาญา เจตนาดี แต่เนื้อในกลับไปไม่สุด ปรับคนจนโดยพิจารณาจากฐานะ ส่วนคนรวยปรับตามอัตราสูงสุดในกฎหมาย หวั่นคนรวยไม่เกรงกลัวกฎหมายเพราะไม่กระทบกระเทือนเงินในกระเป๋า

“คุกมีไว้ขังคนจน”

เป็นคำพูดที่ได้ยินบ่อยครั้ง โดยเฉพาะถ้าผู้กระทำผิดเป็นคนมีฐานะหรือคนใหญ่คนโต สาธารณะมักแสดงความรู้สึกไปในทางไม่ไว้วางใจกระบวนการยุติธรรม มันทั้งน่าเศร้า น่าขุ่นเคือง และสิ้นหวัง

การศึกษากฎหมายไทยพบว่ามีปัญหาหลายประการ ข้อเสนอเพื่อแก้ไขมีอยู่ตลอด ประเด็นหนึ่งคือภาวะโทษอาญาเฟ้อหรือ Over Criminalization เรียกว่ามีการใช้โทษทางอาญาลงโทษผู้กระทำความผิดเกินกว่าที่ควรจะเป็นซึ่งสร้างภาระทั้งทางเศรษฐกิจ สังคม และต่อกระบวนการยุติธรรมเอง

ยังไม่นับข้อสังเกตข้างต้น-คุกมีไว้ขังคนจน

อย่างไรก็ตาม การลงโทษทางอาญาไม่ได้มีแค่การจำคุก โทษปรับก็นับเป็นโทษทางอาญาประเภทหนึ่ง ที่แม้ว่าคนรวยจะมีโอกาสถูกลงโทษปรับมากขึ้น แต่ก็ใช่ว่ามันมิได้สะท้อนความเหลื่อมล้ำและความไม่ยุติธรรมเสียเมื่อไหร่

โทษปรับทางอาญา 1,000 บาท ระหว่างคนที่มีรายได้เดือนละ 10,000 บาทกับ 100,000 บาท ความรู้สึกหลาบจำต่อการสูญเสียอันเกิดจากการถูกลงโทษสำหรับคนแรกหนักหน่วงต่อฐานะทางเศรษฐกิจ ขณะที่คนหลังคงไม่รู้สึกรู้สมและสามารถทำผิดซ้ำได้ ถ้ามันแลกกับความสะดวกสบายบางอย่าง

การถูกลงโทษของผู้ยากไร้กับผู้มั่งมี แม้จะเหมือนกัน แต่ความเจ็บไม่เท่ากัน

ความผิดพินัยและการ Decriminalization ที่ไปไม่ถึง

ความพยายามหนึ่งเพื่อแก้ไขปัญหาที่กล่าวมาคือ ร่าง พ.ร.บ.ว่าด้วยการปรับเป็นพินัย พ.ศ.... เพื่อเป็นกฎหมายกลางในการพิจารณาและกำหนดมาตรการสำหรับผู้ที่ฝ่าฝืนหรือไม่ปฏิบัติตามกฎหมายที่ไม่ใช่ความผิดร้ายแรง โดยกำหนดให้ผู้กระทำความผิดต้องชำระเงินค่าปรับตามที่กำหนด ซึ่งการปรับนี้ไม่ใช่โทษปรับทางอาญา ไม่มีการจำคุกหรือกักขังแทนการปรับ ไม่มีการบันทึกลงในประวัติอาชญากรรม และยังนำมาปรับใช้แทนโทษปรับทางปกครองด้วย

ร่างกฎหมายนี้ทางรัฐบาลเป็นผู้เสนอจัดทำร่างโดยสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา เนื่องมาจาก 2 สาเหตุ หนึ่งคือรัฐธรรมนูญฉบับ 2560 มาตรา 77 วรรคแรกระบุว่า

‘รัฐพึงจัดให้มีกฎหมายเพียงเท่าที่จําเป็น และยกเลิกหรือปรับปรุงกฎหมายที่หมดความจําเป็นหรือไม่สอดคล้องกับสภาพการณ์ หรือที่เป็นอุปสรรคต่อการดำรงชีวิตหรือการประกอบอาชีพโดยไม่ชักช้าเพื่อไม่ให้เป็นภาระแก่ประชาชน และดำเนินการให้ประชาชนเข้าถึงตัวบทกฎหมายต่างๆ ได้โดยสะดวกและสามารถเข้าใจกฎหมายได้ง่ายเพื่อปฏิบัติตามกฎหมายได้อย่างถูกต้อง’

สาเหตุประการต่อมาคือแนวคิดการปฏิรูปประเทศที่รัฐธรรมนูญปี 2560 รับเข้ามากำหนดว่า การปฏิรูปประเทศในบางสถานการณ์จำเป็นต้องมีกฎหมายเป็นเครื่องมือ ซึ่งกฎหมายที่เป็นเครื่องมือปฏิรูปประเทศให้พิจารณาโดยการประชุมร่วมกันของ ส.ส. และ สว.

“ความผิดทางพินัยคือการ Convert ความผิดทางอาญาที่กำหนดเฉพาะโทษปรับอย่างเดียว ไม่มีโทษจำคุกหรือทั้งจำทั้งปรับหรือประหารชีวิตใส่เข้ามา เขาเรียกความผิดลักษณะนี้ว่าความผิดที่มีโทษปรับสถานเดียว เขาก็คิดว่าเอาความผิดที่มีเฉพาะระวางโทษปรับกวาดมาเป็นความผิดรูปแบบใหม่ เดิมเป็นความผิดอาญาแต่เนื่องจากมีโทษปรับอย่างเดียวก็เปลี่ยนเป็นความผิดทางพินัย แล้วโทษปรับทางอาญาที่อยู่ในกฎหมายนั้นก็ Convert ชื่อเรียกใหม่ว่าเป็นปรับทางพินัย” อานนท์ มาเม้า จากคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ และกรรมาธิการวิสามัญพิจารณาร่างพระราชบัญญัติว่าด้วยการปรับเป็นพินัย พ.ศ.... กล่าว

อานนท์ มาเม้า

อานนท์ อธิบายต่อว่าแต่ผู้ร่างไม่นับเอากรณีความผิดที่เป็นโทษปรับสถานเดียวในประมวลกฎหมายอาญาให้เปลี่ยนเป็นโทษปรับพินัย

เท่ากับว่าเป้าหมายการ Decriminalization หรือการลดทอนความเป็นอาชญากรรมในกฎหมายไทยยังไม่สัมฤทธิ์ผลและมีลักษณะครึ่งๆ กลางๆ แม้ว่าการแก้ปัญหาโทษอาญาเฟ้อจะกินความกว้างกว่าร่าง พ.ร.บ.ว่าด้วยการปรับเป็นพินัย พ.ศ.... อยู่มากก็ตาม

ณัฐพงษ์ เรืองปัญญาวุฒิ ส.ส.เขตบางแค กรุงเทพมหานคร พรรคก้าวไกล รองเลขาธิการพรรคก้าวไกลด้านดิจิทัล และกรรมาธิการวิสามัญพิจารณาร่างพระราชบัญญัติว่าด้วยการปรับเป็นพินัย พ.ศ.... กล่าวว่า

“มี 2 ประเด็นที่เสนอแล้วเขาไม่เอาก็คือ Decriminalization หรือการแก้ปัญหาอาญาเฟ้อในระบบกฎหมายไทย ซึ่งทางออกในการแก้ปัญหามันกว้างกว่าร่างกฎหมายพินัยพอสมควร ทางออกของปัญหาข้อใหญ่ๆ เลยคือแก้โทษจำคุกระยะสั้นให้ไปใช้โทษปรับที่มีประสิทธิภาพซึ่งจะทำให้เกิดการแก้ปัญหาในภาพรวมได้ดีกว่า ระบบโทษปรับที่มีประสิทธิภาพก็คือโทษปรับแบบ Day Fine ซึ่งเราได้นำเสนอในที่ประชุม (วันที่ 1 มีนาคม 2565) และเราเชื่อว่าระบบนี้ควรใช้กับโทษปรับทางพินัยตามพระราชบัญญัติฉบับนี้และความผิดอาญาที่เป็นโทษความผิดร้ายแรงด้วย”

5 จุดอ่อนร่าง พ.ร.บ.ว่าด้วยการปรับเป็นพินัย พ.ศ....

อานนท์วิเคราะห์จุดอ่อนสำคัญของร่าง พ.ร.บ.ว่าด้วยการปรับเป็นพินัย พ.ศ.... ไว้ 5 ประการ ได้แก่

1. ชื่อกฎหมายที่เป็นศัพท์เฉพาะเกินไป ล้าสมัย และลดรูปถ้อยคำจนมีความหมายผิดไปจากประวัติศาสตร์ ทำให้ประชาชนเกิดความสับสน

2. ไม่มีการนำระบบ Day Fine ซึ่งถือเป็นหัวใจของกฎหมายฉบับนี้มาใช้ เนื่องจากหลักการของกฎหมายฉบับนี้เขียนว่าต้องการปรับปรุงกฎหมายโดยพิจารณาจากฐานะทางเศรษฐกิจที่แตกต่างกัน กล่าวคือผู้ที่มีฐานะดีกว่าต้องถูกปรับพินัยเป็นจำนวนเงินสูงกว่าผู้ที่มีฐานะต่ำกว่า ไม่เช่นนั้นคนรวยจะไม่ยี่หระต่อกฎหมายและมีต้นทุนการกระทำผิดต่ำกว่า

3. ปัญหาความไม่ยุติธรรมเพราะกฎหมายออกแบบให้คดีจบที่ศาลชั้นต้นทันที ไม่สามารถอุทธรณ์ได้ในปัญหาข้อเท็จจริงและจำนวนค่าปรับเป็นพินัย

4. การกำหนดให้วิธีพิจารณาความผิดทางพินัยเป็นไปตามข้อบังคับของประธานศาลฎีกาโดยความเห็นชอบของที่ประชุมใหญ่ศาลฎีกา

“เรื่องนี้ใหญ่มากเพราะเท่ากับว่าฝ่ายนิติบัญญัติจะไม่รู้กลไกและกติกาการดำเนินคดีว่าประชาชนมีภาระที่จะสู้คดีกี่สเต็ป แต่ละสเต็ปมีระยะเวลาเท่าไหร่ สิทธิเสรีภาพในการดำเนินคดีแค่ไหน เพราะทุกอย่างเป็นเรื่องที่ให้ศาลออก แทนที่จะให้ฝ่ายนิติบัญญัติเป็นผู้ออกหรือเป็นผู้ตรวจสอบ” อานนท์ กล่าว

5. บัญชีกฎหมายแนบท้ายร่าง พ.ร.บ.ว่าด้วยการปรับเป็นพินัย พ.ศ.... 2 บัญชีที่กำหนดว่ามีกฎหมายฉบับใดบ้างที่จะมีการปรับความผิดให้เป็นโทษทางพินัย โดยจุดร่วมของทั้งสองบัญชีคือเป็นกฎหมายที่มีบทบัญญัติความผิดทางอาญาที่มีโทษปรับสถานเดียว ความต่างอยู่ที่กฎหมายในบัญชีแนบท้ายที่ 1 โทษปรับจะถูกปรับเป็นโทษพินัยโดยอัตโนมัติ ส่วนกฎหมายในบัญชีแนบท้ายที่ 2 หน่วยงานที่มีอำนาจตามกฎหมายจะเปลี่ยนเป็นความผิดทางพินัยหรือไม่ก็ได้ ซึ่งถ้าจะเปลี่ยนเป็นโทษทางพินัยต้องตราเป็นพระราชกฤษฎีกา

“ถามว่าเหตุผลทำไมถึงแทงกั๊กผู้ร่างตามกฎหมายเสนอว่า หน่วยงานยังรู้สึกว่าไม่มีความพร้อมถ้าจะปรับเปลี่ยนความผิดเป็นพินัย ปัญหาคือกฎหมายจะกลายเป็นอำเภอใจของหน่วยงานที่จะเลือกเดินเข้ามาหรือไม่เดินเข้ามาก็ได้” อานนท์ กล่าว

ปรับแบบ Day Fine ยิ่งรวยค่าปรับยิ่งต้องสูง

เมื่อ ร่าง พ.ร.บ.ว่าด้วยการปรับเป็นพินัย พ.ศ.... มีลักษณะดังที่ว่ามาจึงเป็นการแก้ประเด็นโทษอาญาเฟ้อแบบไปไม่สุดทาง แม้คนที่มีฐานะยากจนอาจได้รับประโยชน์จากการลดหย่อนค่าปรับได้ตามดุลยพินิจของศาล แต่อัตราการปรับสูงสุดยังมีเพดานตามกฎหมายนั้นๆ หมายความว่าคนที่มีฐานะดีจะไม่กระทบกระเทือนเพราะมีกำลังจ่ายโทษปรับทางพินัย

ยกตัวอย่าง พ.ร.บ.การจราจรทางบก พ.ศ.2522 ที่ความผิดหลายฐานมีอัตราโทษปรับตั้งแต่ 500-1,000 บาท สำหรับเศรษฐีจำนวนเงินข้างต้นไม่มีนัยสำคัญต่อสภาพคล่องทางการเงินแต่อย่างใด

ณัฐพงษ์เสนอต่อที่ประชุมกรรมาธิการว่าควรนำระบบการปรับแบบ Day Fine หรือปรับตามฐานะทางเศรษฐกิจของผู้กระทำผิด ยิ่งมีรายได้มาก ยิ่งต้องจ่ายค่าปรับมาก แต่ที่ประชุมปฏิเสธโดยอ้างว่าไม่สอดคล้องกับหลักการของร่าง พ.ร.บ.ว่าด้วยการปรับเป็นพินัย พ.ศ.... เขาอธิบายเพิ่มเติมว่า

“ตามแนวของกฎหมายเยอรมนีที่เราไปเทียบมา เขาทำ 3 ส่วนหลักๆ ส่วนแรกคือการนำออกจากแดนอาญา กฎหมายพินัยของเราก็แปลงมาจากส่วนนี้เพื่อเอาโทษบางส่วนออกจากแดนอาญามาเป็นโทษพินัย แล้วสิ่งที่เป็นการปฏิรูปแก้ปัญหาอาญาเฟ้อครั้งใหญ่ของเยอรมนีคือช่วงทศวรรษ 2510 ที่มีการนำระบบ Day Fine มาใช้และบัญญัติว่าโทษจำคุกระยะสั้นที่ติดคุกไม่เกิน 1 ปีให้จ่ายเป็นค่าปรับได้ แต่ปรับแบบ Day Fine ฉะนั้นถ้าจะแก้ปัญหาแบบเยอรมนีก็ต้องทำให้ครบทุกองค์ประกอบคือร่างกฎหมายพินัยก็ต้องทำ กฎหมายที่ปฏิรูปโทษความผิดทางอาญาก็ต้องทำ และต้องใช้ค่าปรับแบบ Day Fine เพราะไม่อย่างนั้นคนรวยก็ทำผิดเท่าไหร่ก็ได้

“ถ้าไปดูตามบัญชีแนบท้าย 1 โทษตามกฎหมายจราจรจะถูกกวาดมาเป็นโทษพินัย ทุกวันนี้ค่าปรับจราจรมันถูกมาก คนรวยจะขับรถฝ่ากฎจราจรเท่าไหร่ก็ได้ แต่พอปรับเป็นโทษพินัยมันลดทอนความหนักของโทษลงไปอีก จากเดิมที่เคยเป็นโทษอาญาและเปรียบเทียบปรับ เป็นโทษพินัยปรับได้อย่างเดียว แล้วไม่จ่ายค่าปรับไม่ติดคุกด้วย ไปเปรียบเทียบกับต่างประเทศที่เอาระบบ Day Fine มาใช้กับการทำผิดกฎจราจรซึ่งผมคิดว่ามันทำให้ทุกคนเกรงกลัวกฎหมาย”

ณัฐพงษ์ เรืองปัญญาวุฒิ

‘กวาดเกิน’ และ ‘กวาดขาด’

ในเวลาเดียวกัน บัญชีกฎหมายแนบท้ายร่าง พ.ร.บ.ว่าด้วยการปรับเป็นพินัย พ.ศ.... ทั้ง 1 และ 2 ก็ดูจะเป็นการแบ่งที่หยาบเกินไป เพราะกฎหมายที่มีโทษปรับเพียงอย่างเดียวไม่ได้แปลว่าไม่ใช่ความผิดร้ายแรงและกฎหมายที่มีโทษจำคุกก็ใช่ว่าจะเป็นโทษร้ายแรงเสมอไป การกวาดเอากฎหมายหลายฉบับเข้ามาอยู่ในบัญชีแนบท้ายเพียงเพราะมีโทษปรับสถานเดียวจึงไม่ใช่แนวทางที่เหมาะควร

ณัฐพงษ์ กล่าวว่ากฎหมายแนบท้ายร่าง พ.ร.บ.ว่าด้วยการปรับเป็นพินัย พ.ศ.... ที่สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกามีลักษณะ ‘กวาดเกิน’ และ ‘กวาดขาด’

“คำว่ากวาดขาด คือเป็นโทษที่มีโทษจำคุกพ่วงอยู่ด้วย แต่จริงๆ แล้วเป็นโทษไม่ร้ายแรง เป็นโทษเชิงฝ่าฝืนคำสั่งเจ้าพนักงาน เช่น พระราชกำหนดควบคุมและดําเนินงานภารธุระการทําเหมืองแร่ทองคํา พ.ศ.2483 มีมาตราหนึ่งบอกว่าไม่แสดงสมุดบัญชีต่อเจ้าพนักงานให้ปรับเป็นจำนวนเงินไม่กี่ร้อยบาทและมีพ่วงโทษจำคุกด้วย ถ้าเราดูตามสภาพความผิดของโทษลักษณะนี้เห็นได้ง่ายๆ ว่าเป็นโทษเบาควรจะปรับเข้าพินัย แต่ก็ไม่อยู่ในบัญชีแนบท้าย”

อานนท์ ยกตัวอย่างเพิ่มเติม พ.ร.บ.ควบคุมการโฆษณาโดยใช้เครื่องขยายเสียง พ.ศ.2493 มาตรา 7 ระบุว่าการโฆษณาโดยใช้เครื่องขยายเสียงต้องโฆษณาเป็นภาษาไทยเท่านั้น หากฝ่าฝืนมีระวางโทษจำคุกไม่เกิน 1 เดือนหรือปรับไม่เกิน 500 บาท หรือทั้งจำทั้งปรับ และให้พนักงานเจ้าหน้าที่สั่งเพิกถอนใบอนุญาต คำถามคือในยุคปัจจุบันยังถือเป็นโทษร้ายแรงอยู่อีกหรือ?

ส่วนในกรณี ‘กวาดเกิน’ ณัฐพงษ์ ยกตัวอย่าง พ.ร.บ.การรักษาความมั่นคงปลอดภัยไซเบอร์ พ.ศ.2562 ที่ถูกกวาดมาอยู่ในบัญชีแนบท้าย มีมาตราหนึ่งที่ว่าคณะกรรมการกำกับดูแลด้านความมั่นคงปลอดภัยไซเบอร์ (กกม.) มีอำนาจตรวจสอบอุปกรณ์คอมพิวเตอร์ที่สงสัยว่าเป็นภัยต่อความมั่นคงไซเบอร์และมีอำนาจสั่งให้เจ้าของคอมพิวเตอร์ตรวจสอบเฝ้าระวัง แต่ถ้าเจ้าของไม่ทำตามมีโทษปรับสูงสุด 300,000 บาท ณัฐพงษ์ ถามว่าโดยสภาพความผิดที่เป็นความผิดต่อความมั่นคง แต่จะกวาดเข้าความผิดพินัยเพียงเพราะกฎหมายระบุให้มีโทษปรับสถานเดียวหรือ?

ทั้งสองเห็นตรงกันว่ากฎหมายแนบท้ายร่าง พ.ร.บ.ว่าด้วยการปรับเป็นพินัย พ.ศ.... ควรตั้งคณะทำงานขึ้นมาโดยเฉพาะเพื่อศึกษากฎหมายแต่ละฉบับ แต่ละมาตราว่ากฎหมายใดควรเปลี่ยนจากโทษอาญาเป็นโทษทางพินัย ไม่ใช่กวาดรวมดังที่ทำอยู่