นับจากกรณีพิธา ลิ้มเจริญรัตน์ถึงการรับสมัคร สว. ที่เพิ่งจบลงไป ประเด็นการถือหุ้นสื่อยังเป็นคำถามที่อยู่ในใจว่าการถือหุ้นสื่อผิดหรือไม่ จำนวนหุ้นที่ไม่มีนัยต่อการกำกับทิศทางสื่อผิดหรือไม่ ฯลฯ สิ่งนี้สะท้อนภาพที่เข็มทอง ต้นสกุลรุ่งเรืองเรียกว่า นิติศาสตร์นิยมล้นเกิน วิธีคิดที่เชื่อว่ากฎหมายสามารถแก้ได้ทุกปัญหาโดยไม่ดูสภาพความเป็นจริง ทำให้แทนที่จะแก้ปัญหากลับเป็นการสร้างปัญหาเพิ่มและตัดสิทธิบุคคลโดยใช่เหตุ

แม้ว่ากรณีพิธา ลิ้มเจริญรัตน์ ประธานที่ปรึกษาหัวหน้าพรรคก้าวไกลถือหุ้นไอทีวีจะจบไปตั้งแต่ต้นปี โดยศาลรัฐธรรมนูญเห็นว่าไอทีวีไม่ได้ประกอบกิจการหนังสือพิมพ์หรือสื่อมวลชน ทำให้พิธาไม่สิ้นสุดการเป็น ส.ส. แต่คดีนี้ก็ได้สร้างมาตรฐานอันน่าคลางแคลงเกี่ยวกับการถือหุ้นสื่อของนักการเมืองว่าควรต้องมีกฎเกณฑ์ใดๆ กำกับเพิ่มเติมหรือไม่ ทั้งในแง่จำนวนหุ้นหรือนิยามความเป็นสื่อ

กับการรับสมัคร สว. ที่เพิ่งผ่านไป ‘การถือหุ้นสื่อ’ ยังเป็นเรื่องต้องห้ามของผู้สมัคร เรื่องต้องห้ามที่ดูคลุมเครือ อันสะท้อนลักษณะนิติศาสตร์นิยมล้นเกินหรือ hyper legalism ของสังคมไทยที่เชื่อว่าปัญหาทุกอย่างแก้ไขได้ด้วยการออกกฎหมาย ซึ่งเข็มทอง ต้นสกุลรุ่งเรือง จากคณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์วิทยาลัย มองว่า นิติศาสตร์นิยมล้นเกินนอกจากไม่แก้ปัญหาแล้ว ยังทำให้การแก้ปัญหาผิดฝาผิดตัว

เข็มทอง ต้นสกุลรุ่งเรือง จากคณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์วิทยาลัย

นิติศาสตร์นิยมล้นเกิน

นิติศาสตร์นิยมล้นเกินเป็นวิธีการมองโลกและสังคมว่าปัญหาต่างๆ สามารถแก้ด้วยกฎหมาย แม้ว่าปัญหาหลายประการแก้ได้ด้วยกฎหมาย แต่การออกกฎหมายต้องคํานึงถึงปัจจัยหลายอย่าง เช่น สภาพสังคมเป็นอย่างไร พร้อมรับกฎหมายนั้นหรือไม่ สามารถทําตามกฎหมายที่ออกได้จริงหรือไม่ อะไรคือสาเหตุของปัญหา การมีวิธีการมองแคบๆ ว่ามีปัญหาก็เขียนกฎหมายเพิ่ม ออกกฎหมายเพิ่มเท่ากับปัญหาจบย่อมแก้ปัญหานั้นไม่ได้จริง

สุดท้ายมีกฎหมายจำนวนมาก แต่บังคับใช้ไม่ได้ เป็นเพราะกฎหมายมีเนื้อหาขัดแย้งกับความเป็นจริงในสังคม ขัดแย้งกับสภาวะพื้นฐานของสังคมจนคนในสังคมไม่สามารถปฏิบัติตามได้เลย หรือรัฐไม่มีความสามารถบังคับใช้กฎหมาย ท้ายที่สุดกฎหมายก็เสื่อมความน่าเชื่อถือ

“แล้วการบังคับใช้กฎหมายในสภาวะที่มีกฎยิบย่อยเต็มไปหมด อะไรก็ผิด แต่ว่ารัฐไม่สามารถจัดการทุกอย่างได้ ผลก็คือรัฐเลือกจัดการเฉพาะบางอย่าง บางกรณี มันก็ยิ่งทําให้เกิดปัญหา double standard”

กฎหมายไม่สอดคล้องกับความเป็นจริง

มาตรา 98 (3) ในรัฐธรรมนูญปี 2560 ระบุว่า บุคคลที่เป็นเจ้าของหรือผู้ถือหุ้นในกิจการหนังสือพิมพ์หรือสื่อมวลชนใดๆ ต้องห้ามมิให้ใช้สิทธิสมัครรับเลือกตั้งเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร เป็นตัวอย่างหนึ่งของอาการนิติศาสตร์ล้นเกิน เข็มทองกล่าวว่า

“เรื่องนักการเมืองกับสื่อมีปัญหาไหม มี เราต้องยอมรับว่าการคุมสื่อ โดยเฉพาะอย่างยิ่งพอเราพูดถึงเสรีภาพการเข้ามาของสื่อ โลกสื่อสารมวลชนแบบใหม่ โซเชียลมีเดีย ตอนแรกๆ เราคิดว่าโลกที่มีข้อมูลมากขึ้นน่าจะทําให้โลกมีเสรีมากขึ้นเพราะไม่ถูกจํากัดด้วยสื่อของรัฐอย่างเดียว แต่ตอนหลังเรารู้ว่าเสรีนี้มาพร้อมกับเฟคนิวส์ มิสอินฟอร์เมชั่น ดิสอินฟอร์เมชั่นใช่มั้ย

“เรารู้แล้วการเมืองมีปัญหาถ้าคุณไม่ควบคุมสื่อ แต่คําถามคือวิธีการที่เราพยายามจะจัดการกับสื่อไทย หมายถึงในภูมิทัศน์ของการเมืองไทยเราจัดการกับสื่อด้วยการออก 98 วงเล็บ 3 นักการเมืองห้ามถือหุ้นสื่อ มันไม่ได้ช่วยแก้ปัญหา ในแง่หนึ่งคนเขียนรัฐธรรมนูญอาจจะบอกว่าได้พยายามแก้ปัญหาแล้ว จบ แต่ปัญหาแก้ได้ไหม ก็ไม่ได้แก้ เพราะกฎหมายที่ออกมาไม่สอดคล้องกับสภาพปัญหาจริงๆ ที่เกิดขึ้นในภูมิทัศน์การเมืองไทย”

กล่าวได้ว่า มาตรา 98 (3) เป็นมรดกจากความหวาดกลัวทักษิณ ชินวัตร ที่ตกทอดมาจากรัฐธรรมนูญปี 2550

98 (3) มรดกจากผีทักษิณ

เข็มทองแสดงความเห็นว่าประเด็นนักการเมืองกับหุ้นสื่อสามารถมองได้ 2 แง่ หนึ่ง ในต่างประเทศก็มีความพยายามป้องกันไม่ให้นักการเมืองเข้ามาครอบครองกิจการสื่อ แต่มันอยู่ในกฎหมายระดับพระราชบัญญัติว่าห้ามให้ใบอนุญาตกับพรรคการเมือง แต่ประเทศไทย approach มาจากทางกฎหมายรัฐธรรมนูญเรื่องคุณสมบัติ ส.ส. โดยห้ามนักการเมืองถือหุ้นสื่อ ถ้าถือหุ้นสื่อต้องถูกตัดสิทธิ์ แต่สุดท้ายกลับละเลยว่าจริงๆ ภูมิทัศน์สื่อถูกครอบงําโดยกลุ่มการเมืองหรือพรรคการเมืองหรือไม่ แล้วคิดแต่การมุ่งลงโทษ

“98 วงเล็บ 3 มันมาจากเรื่องกลัวคุณทักษิณและรัฐธรรมนูญปี 50 เลยเขียนว่าห้ามถือหุ้นสื่อ เพราะเราคิดเจาะจงมากคือเรื่องเจ้าของกิจการสื่อขนาดใหญ่ ทั้งที่จริงๆ ตั้งแต่ตอนที่เริ่มเขียนขึ้นมาวิธีคิดนี้ก็ล้าสมัยแล้วเพราะตอนนั้นเราเริ่มมีสื่อแบบใหม่ที่ไม่เคยเห็น คือไม่ได้เป็นนักการเมืองเองแต่เป็นกลุ่มการเมืองซึ่งสนับสนุนพรรคบางพรรคหรืออุดมการณ์บางอุดมการณ์ แต่ตัวเขาไม่ลงเอง อย่างพันธมิตรก็ไม่ได้ลงการเมืองเองตอนแรก แต่ทุกคนรู้ว่าพันธมิตรหนุนอุดมการณ์แบบไหน เขาก็ทําสื่อ ทําสื่อโฆษณาไปเยอะแยะ ออกแคมเปญต่างๆ”

แต่มาตรา 98 (3) ละเลยเมื่อมองจากมุมของกฎหมายสื่อกล่าวคือในสนใจประเด็นการกระจายสื่อในมือของกลุ่มการเมือง อุดมการณ์ทางการเมืองต่างๆ ว่าเป็นอย่างไร มีการครอบงําหรือไม่ มีเนื้อหาที่เป็น fake news misinformation หรือ disinformation หรือไม่ เข็มทองยังตั้งข้อสังเกตอีกว่าตอนที่รัฐธรรมนูญปี 2550 บังคับใช้ คำถามว่าอะไรคือสื่อก็เริ่มขึ้นแล้วจากการเกิดขึ้นของเฟสบุ๊คและเว็บไซต์ข่าวต่างๆ อีกทั้งปัจจุบันเทคโนโลยีทำให้ใครๆ ก็เป็นสื่อได้ ความเปลี่ยนแปลงเหล่านี้ยิ่งทำให้การตอบว่าใครเป็นสื่อยิ่งยาก

ภาครัฐเป็นกลุ่มการเมืองทื่มีสื่อจำนวนมาก

นอกจากนี้ หากมองว่าสื่อมี 3 แบบคือสื่อที่เอกชนเป็นเจ้าของ สื่อที่อยู่ในมือพรรคการเมือง และสื่อที่อยู่ในมือของรัฐ...

“เราพูดว่านักการเมืองห้ามถือหุ้นสื่อ แต่พอนักการเมืองคนนั้นได้อํานาจรัฐเขาได้กรมประชาสัมพันธ์ไป สุดท้ายภาครัฐเป็นกลุ่มอํานาจการเมืองที่ถือสื่อจํานวนมากเกือบๆ จะที่สุดในประเทศแล้วมั้ง ยิ่งถ้าคุณคุมสื่อกองทัพได้ แต่เราไม่กลัวเรื่องนี้เลย เรากลัวแค่นักการเมืองถือหุ้นสื่อ 700 หุ้น 300 หุ้น เสียเวลาเอาเป็นเอาตายอยู่ครึ่งปีปีหนึ่ง แต่เรื่องใหญ่ๆ พวกนี้เราไม่ค่อยพูด”

เข็มทองกล่าวว่าในไทยไม่ค่อยมีพรรคการเมืองถือหุ้นสื่อ มีแต่ภาครัฐถือหุ้นสื่อหรือบุคคลธรรมดาที่เป็นนักการเมืองถือหุ้น การดูแค่เรื่องหุ้นหรือเจ้าของกิจการมันเป็นเรื่องเล็กมากๆ แต่คนที่อยู่ในภาคการเมืองแต่ไม่ลงสมัครรับเลือกตั้ง เป็นสามีภรรยากัน เป็นแฟน เป็นคนรู้จัก ซึ่งกฎหมายอย่างมาตรา 98 (3) กลับดูเฉพาะความสัมพันธ์แบบที่เป็นทางการที่กำหนดโดยกฎหมายเท่านั้น เช่น สามี-ภรรยาจดทะเบียนสมรสกันจึงห้ามสามีหรือภรรยาถือ ทว่า ในความเป็นจริงยังมีความสัมพันธ์ที่ไม่อยู่ในรูปกฎหมาย เช่น เพื่อน เพื่อนสาวคนสนิท เหล่านี้เป็นความสัมพันธ์ที่มีอยู่จริงที่กฎหมายไปไม่ถึง

“การระมัดระวังนักการเมืองมีอิทธิพลเหนือสื่อเป็นเรื่องที่ถูกต้องมั้ย ถูกต้อง แต่มาตรา 98 วงเล็บ 3 คือทางแก้ไขที่ถูกต้องมั้ย ผมคิดว่าไม่ใช่ มันผิดฝาผิดตัว” เข็มทองกล่าวต่อว่า

“เราหมกมุ่นกับกําหนดคุณสมบัติเยอะ แล้วของเล็กๆ น้อยๆ ก็เอามาใส่หมด จริงๆ ในหลายๆ ที่เขาจะบอกว่าในการกําหนดคุณสมบัติจําเป็นต้องมี แต่ว่ามันจําเป็นต้องกําหนดอย่างระมัดระวังและรัดกุมที่สุด เพราะว่าการกําหนดคุณสมบัติแต่ละข้อที่คุณใส่เข้าไปมันคือการตัดสิทธิ์ในการมีส่วนร่วมของประชาชน แต่ที่ผมคิดว่าจะมีปัญหาเยอะคือเรื่องคุณสมบัติเรื่องทางกฎหมายที่แบบไม่เคยติดคุก 98 อนุ 8 อนุ 9 อนุ 10 โดยเฉพาะอนุ 10 จะเห็นว่ามันเพิ่มฐานความผิดเข้ามาอย่ามาก ซึ่งความผิดเกี่ยวกับทรัพย์เอามาทั้งหมด ทั้งที่ความผิดเกี่ยวกับทรัพย์มีตั้งแต่เรื่องใหญ่เรื่องเล็กเยอะแยะเต็มไปหมด อย่างที่เราจะเห็นเคสที่มี ส.ส. ท่านหนึ่งถูกค้นว่าเคยมีความผิดเกี่ยวกับทรัพย์ซึ่งมูลค่าทรัพย์นิดเดียวแล้วเขาก็บอกว่าตอนนั้นเป็นวัยรุ่น ไม่รู้เรื่อง ถูกตํารวจกล่อมให้รับสารภาพจะได้จบ”

หยุดนิติศาสตร์นิยมล้นเกิน

เข็มทองยังยกตัวอย่างอีกว่าถ้านักการเมืองถือหุ้นซีพีซึ่งเป็นเจ้าของทรู ในภูมิทัศน์ธุรกิจเมืองไทยที่ทุนใหญ่เกือบทุกทุนเป็นเจ้าของทีวีดิจิตอลหรือสื่ออะไรบางอย่าง การมาไล่ดูว่าใครถือหุ้นอะไรบ้างย่อมเป็นเรื่องยาก เช่นจะแยกซีพีกับทรูออกจากกันอย่างไร

เขาเสนอว่าแทนที่จะหมกมุ่นกับเรื่องการถือหุ้น ควรให้ความสนใจในการคุมเนื้อหามากกว่า เช่น fake news hate speech misinformation หรือ disinformation เป็นต้น

เมื่อถามว่าถ้าเปลี่ยนกติกาเป็นการห้ามถือหุ้นสื่อในจำนวนที่มีอิทธิพลต่อสื่อได้หรือไม่ เข็มทองกล่าวว่าสามารถทำได้ซึ่งศาลฎีกาแผนกคดีอาญาของนักการเมืองก็วินิจฉัยไว้ทำนองนี้ อย่างไรก็ตาม ประเด็นนี้ยังต้องเผชิญปัญหาอันยาวนานที่ฝังอยู่ในโครงสร้างรัฐธรรมนูญนั่นก็คือฝ่ายตุลาการต่างๆ ถือเป็นคนละหน่วยงานกัน จึงไม่จำเป็นต้องยึดถือบรรทัดฐานซึ่งกันและกัน

“คุณอาจจะผิดในศาลรัฐธรรมนูญและถูกปล่อยในศาลฎีกาก็ได้ เราเห็นคดีพวกนี้เยอะแยะเต็มไปหมด คดียุบพรรคจํานวนมากศาลรัฐธรรมนูญให้ยุบ ศาลฎีกาปล่อยเพราะว่าหลักฐานไม่พอ แปลว่าอะไร แปลว่าคนละมาตรฐานการพิสูจน์และคนละมาตรฐานในการตีความกฎหมายข้อเดียวกัน

“เราพูดถึงคดีคุณพิธาที่ผ่านมาก็จะเห็นว่าศาลรัฐธรรมนูญยก แต่ปัญหาอีกอย่างของศาลรัฐธรรมนูญคือคําวินิจฉัยมันสวิงได้เยอะ มีประวัติอยู่แล้วก็สวิงไปสวิงมา เพราะฉะนั้นเราก็ไม่รู้ว่าถ้าเกิดเคสคุณพิธารอด เคสคนอื่นรอดหรือไม่รอด เราไม่รู้ ศาลบางทีก็อธิบายเหตุผลไม่ได้กระจ่าง”

เข็มทองเห็นว่าการจะลดความเป็นนิติศาสตร์นิยมล้นเกินควรนำเนื้อหาลักษณะนี้ไปไว้ในกฎหมายลูก ไม่ใช่กฎหมายรัฐธรรมนูญ โดยเฉพาะเรื่องการถือหุ้นสื่อควรเอาออกไปเลย แล้วนำไปไว้ในกฎหมายสื่อสารมวลชนที่ดูแลเกี่ยวกับเนื้อหา ไม่ใช่มาดูว่านักการเมืองถือหุ้นสื่อหรือไม่