ยอดพล เทพสิทธา: สุขาภิบาลท่าฉลอมปฐมบทแห่งการปกครองส่วนท้องถิ่นไทยจริงหรือ ?

ประชาไททำหน้าที่เป็นเวที เนื้อหาและท่าที ความคิดเห็นของผู้เขียน อาจไม่จำเป็นต้องเหมือนกองบรรณาธิการ

ร.ศ.116 รัชกาลที่ 5 ได้ประกาศใช้พระราชพระราชบัญญัติสุขาภิบาลกรุงเทพขึ้น แต่การจัดตั้งสุขาภิบาลกรุงเทพนั้นไม่อาจกล่าวได้ว่าเป็นการปกครองส่วนท้องถิ่นเนื่องจากงบประมาณทั้งหมดยังมาจากส่วนกลางและขาดการมีส่วนร่วมในการบริหารงานนอกจากนั้นนโยบายต่างๆยังต้องรับมาจากส่วนกลางทั้งสิ้น ต่อมาในปี ร.ศ. 124 ได้มีการตราพระราชบัญญัติจัดการสุขาภิบาลท่าฉลอมขึ้นโดยกำหนดให้กำนันผู้ใหญ่บ้านที่อยู่ในเขตจัดการของสุขาภิบาลท่าฉลอมร่วมเป็นกรรมการด้วย สืบเนื่องจากการนี้เองทำให้มีการสถาปนาวันที่ 18 มีนาคม ของทุกปีเป็นวันท้องถิ่นไทย ซึ่งถือได้ว่าเป็นวันที่เริ่มต้นของการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

จากข้อความทางประวัติศาสตร์ดังกล่าวอาจทำให้เห็นมุมมองในด้านเดียวกล่าวคือเมื่อมีการจัดตั้งสุขาภิบาลและสามารถดำเนินการได้บางส่วนนั้นถือได้ว่าเป็นการกระจายอำนาจอย่างสมบูรณ์แล้วอย่างไรก็ตามควรที่จะทำความเข้าใจประวัติศาสตร์ในสมัยรัชกาลที่ 5 ก่อนว่าแท้จริงแล้วนั้นแนวนโยบายในห้วงเวลานั้นเป็นเช่นไร

สำหรับผู้ที่ศึกษาทางประวัติศาสตร์การเมืองจะทราบว่าในสมัยรัชกาลที่ 5 นั้นมีการปฏิรูประบบราชการขึ้นมีการจัดตั้งกระทรวง ทบวง กรมต่างๆ เพื่อบริหารราชการแต่แท้จริงแล้ววัตถุประสงค์ของการปฏิรูประบบราชการดังกล่าวคือการต้องการรวมศูนย์อำนาจมาไว้ที่ส่วนกลางเพื่อให้ส่วนกลางสามารถสั่งการใดๆไปยังแต่ละภูมิภาคได้อย่างมีเอกภาพ

ในส่วนของการปกครองส่วนท้องถิ่นนั้นหลักสำคัญคือการกระจายอำนาจ การกระจายอำนาจในที่นี้ไม่ได้หมายความเฉพาะแต่กระจายอำนาจในการบริหารราชการแต่ยังรวมถึงการกระจายอำนาจในการตัดสินใจกระทำการต่างๆ ที่เป็นประโยชน์แก่ท้องถิ่น นอกจากนั้นส่วนสำคัญของการกระจายอำนาจคือการให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมตัดสินในในกิจกรรมต่างๆของท้องถิ่นตามหลักประชาธิปไตยท้องถิ่น (La démocratie locale)

นอกจากนั้นยังมีหลักการที่สำคัญอีกประการคือความเป็นอิสระในการบริหารงานขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น(Le principe de libre administration des collectivités territoriales)

เมื่อย้อนกลับมามองข้อเท็จจริงที่เกิดขึ้นจากการอุปโลกน์ ว่าการจัดตั้งสุขาภิบาลท่าฉลอมนั้นเป็นปฐมบทของการกระจายอำนาจย่อมไม่น่าที่จะถูกต้องนัก ซึ่งผู้เขียนจะชี้ให้เห็นถึงส่วนที่ขัดและแย้งกับหลักการกระจายอำนาจตามหลักสากลในประเด็นต่างๆดังนี้

1. ในเรื่องของหลักการกระจายอำนาจ ดังที่ได้กล่าวไว้แล้วว่าหลักการกระจายอำนาจนั้นเป็นหลักการสำคัญในการถ่ายโอนภารกิจจากส่วนกลางและส่วนภูมิภาคมาให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น แต่เมื่อพิจารณาจากตัวกฎหมายในขณะนั้นจะพบว่าการดำเนินกิจกรรมต่างๆของคณะกรรมการสุขาภิบาลจะต้องได้รับความเห็นชอบเป็นขั้นๆ ตามระบบสายบังคับบัญชา กล่าวคือในการจะตรากฎต่างๆ เพื่อใช้ในสุขาภิบาลนั้นจะต้องเสนอผ่านกระทรวงมหาดไทยโดยผ่านทางผู้ว่าราชการจังหวัดและไปสิ้นสุดลงที่พระมหากษัตริย์ เมื่อทรงพระกรุณาโปรดเกล้าแล้วเสนาบดีกระทรวงมหาดไทยจึงออกกฎเสนาบดีเพื่อใช้ในเขตสุขาภิบาลนั้นได้

ลักษณะดังกล่าวเห็นได้ชัดว่าเป็นการบริหารราชการแบบระบบสายบังคับบัญชา (Le pouvoir hiérarchie) ไม่ใช่ลักษณะของการกำกับดูแลซึ่งกล่าวได้ว่าสุขาภิบาลนั้นยังไม่มีความอิสระอย่างแท้จริงในการบริหารงานเพื่อประโยชน์ของคนในเขตสุขาภิบาลดังกล่าว

2. ในส่วนของหลักความเป็นอิสระในการบริหารงานขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้น หลักความเป็นอิสระในที่นี้หมายความรวมถึงความเป็นอิสระในด้านการบริหารงาน การบริหารทรัพยากรบุคคลและการบริหารงบประมาณ หากดูจากองค์ประกอบของสุขาภิบาลท่าฉลอมจะพบว่าองค์ประกอบของคณะกรรมการมาจากการแต่งตั้งทั้งสิ้น ดังนั้นการที่จะเลือกผู้ใดมาทำงานในสุขาภิบาลย่อมต้องผ่านการพิจารณาจากบุคคลที่ส่วนกลางแต่งตั้งมาทั้งสิ้นการบริหารงานบุคคลจึงไม่อาจทำได้อย่างอิสระ

ในส่วนของการบริหารงานด้านการคลังหรือด้านงบประมานนั้นแม้ว่าจะมีการให้หักภาษีเพื่อนำเงินมาใช้จ่ายในกิจกกรมต่างๆ ของสุขาภิบาลได้ แต่อย่างไรก็ตามบทบาทของเทศาภิบาลที่เป็นตัวแทนจากส่วนกลางนั้นยังถือว่ามีมาก กล่าวคือสามารถตรวจสอบบัญชีรายจ่ายและรวมถึงการห้ามปรามการจ่ายเงินที่ไม่สมควรของสุขาภิบาล

การที่กฎหมายบัญญัติอำนาจของเทศาภิบาลไว้ว้างเช่นนี้ ในทางการคลังย่อมแสดงให้เห็นถึงอิทธิพลของส่วนกลางในการที่จะใช้อำนาจเข้ามาแทรกแซงกิจกรรมของท้องถิ่นผ่านทางการคลังได้แม้ว่ากิจกรรมหรือการจ่ายเงินนั้นจะเป็นไปเพื่อสุขาภิบาล แต่หากเทศาภิบาลไม่เห็นด้วยย่อมสามารถระงับการใช้จ่ายเงินนั้นได้

3. ประเด็นเรื่องของการมีส่วนร่วมในการตัดสินใจของท้องถิ่นโดยประชาชน ในความเป็นจริงแล้วประเด็นนี้แทบจะไม่ต้องพูดถึง เนื่องจากข้อเท็จจริงไม่ปรากฎว่าประชาชนสามารถเข้ามามีส่วนร่วมในกิจกรรมของท้องถิ่นได้ แม้ว่าในขณะเริ่มแรกก่อนมีการจัดตั้งเขตสุขาภิบาลนั้น ทางผู้ว่าราชการจังหวัดจะได้ชักชวนให้ประชาชนร่วมกันบริจาคเงินและลงแรงช่วยกันปรับปรุงถนนก็ตาม แต่หากมองในมิติของกฎหมายโดยเฉพาะอย่างยิ่งในเรื่องของการมีส่วนร่วมนั้นการกระทำดังกล่าวไม่อาจถือได้ว่าเป็นการมีส่วนร่วมของประชาชนในการบริหารงานของท้องถิ่น แต่อาจกล่าวได้ว่าคือการร่วมมือหรือร่วมลงแรงลงเงินกันเสียมากกว่าซึ่งไม่มีคุณค่าหรือก่อให้เกิดผลใดๆในทางกฎหมายเลย

หลักการมีส่วนร่วมของประชาชนในกิจกรรมขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้นอาจเรียกอีกอย่างได้ว่าหลักประชาธิปไตยท้องถิ่น อันประกอบไปด้วย สิทธิในการเลือกผู้ปกครองตนเอง สิทธิในการรับรู้ข้อมูลในการดำเนินการต่างๆขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น สิทธิในการเรียกร้องให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้นตอบสนองความต้องการของตนเองและสิทธิในการมีส่วนร่วมในการตรวจสอบผู้บริหารท้องถิ่นและสมาชิกสภาท้องถิ่น แต่จากข้อกฎกมายในพระราชบัญญัติจัดการสุขาภิบาลท่าฉลอมจะเห็นว่าไม่มีประเด็นดังกล่าวบรรจุอยู่เลย โดยเฉพาะสิทธิทางการเมืองพื้นฐานในระดับท้องถิ่นคือการเลือกตั้งผู้บริหารท้องถิ่นนั้นยังไม่ต้องพูดถึงเพราะในห้วงเวลาขณะนั้นประเทศไทยเองยังไม่รู้จักการเลือกตั้งและคำว่าประชาธิปไตย

หากลองตั้งข้อสังเกตในประเด็นต่างๆจะพบว่าแท้จริงแล้วการจัดตั้งสุขาภิบาลท่าฉลอมนั้นเป็นจุดเริ่มต้นของการปกครองส่วนท้องถิ่นหรือไม่ เพราะองค์ประกอบต่างๆไม่ได้เข้าหลักเกณฑ์ใดๆ ของหลักการกระจายอำนาจเลยแม้แต่น้อย หากจะนับกันจริงๆแล้วควรจะถือว่าจุดเริ่มต้นของการปกครองส่วนท้องถิ่นควรจะมาจากพระราชบัญญัติจัดระเบียบเทศบาล พ.ศ.2476 เสียมากกว่าเพราะมีหลักการที่สอดคล้องกับการกระจายอำนาจในรูปแบบปัจจุบันมากกว่าการอุปโลกน์วันในการจัดตั้งสุขาภิบาลท่าฉลอม

ดังนั้นการจะกล่าวว่าการจัดตั้งสุขาภิบาลท่าฉลอมเป็นจุดเริ่มต้นหรือปฐมบทของการปกครองส่วนท้องถิ่นไทยจึงน่าจะคลาดเคลื่อนกับความเป็นจริงและหลักการกระจายอำนาจเป็นอย่างมาก

 

หมายเหตุ

บทความ ตัดตอนและแปลมาจากวิทยานิพนธ์เรื่อง La participation du public à la vie locale en Thaïlande (อยู่ในระหว่างการจัดทำ) ของผู้เขียนบทความ

ร่วมบริจาค สนับสนุนการทำงานของ 'ประชาไท' ร่วมสร้างและรักษาสื่อเสรี Prachatai.com (ไม่มีขั้นต่ำ)

โอนเงิน บัญชีกรุงไทย 091-0-10432-8 "มูลนิธิสื่อเพื่อการศึกษาของชุมชน FCEM"

โอนเงิน PayPal / บัตรเครดิต https://PayPal.me/Prachatai (รายงานยอดบริจาคสนับสนุน)

ติดตามประชาไทอัพเดท ได้ที่:
เฟซบุ๊ก https://fb.me/prachatai
ทวิตเตอร์ https://twitter.com/prachatai
LINE ไอดี = @prachatai

แสดงความคิดเห็น

พื้นที่ประชาสัมพันธ์