เรียนเล่นเล่น #5: การออกแบบรัฐในพม่า - เรียนกับดุลยภาค ปรีชารัชช

เรียนเล่นเล่นครั้งที่ 5 “การออกแบบรัฐในพม่า” กับดุลยภาค ปรีชารัชช ชี้ให้เห็นสาเหตุการย้ายเมืองหลวงพม่า จากย่างกุ้งสู่เนปิดอว์ และลักษณะของรัฐพม่าหลังมีรัฐธรรมนูญปี 2008 และการเลือกตั้งปี 2010 นั่นคือ “รัฐประชาธิปไตยอำนาจนิยมกึ่งสหพันธ์ใต้เงาองครักษ์” ตามแนวทางประชาธิปไตยแบบมีระเบียบวินัย รัฐสภากันโควต้า 25% ให้ทหาร ขณะที่ไม่ยอมปล่อยให้กลุ่มชาติพันธุ์ต่างๆ ในพม่า มีสิทธิการปกครองตนเองเต็มที่

คลิปการนำเสนอ “การออกแบบรัฐในพม่า” อภิปรายโดยดุลยภาค ปรีชารัชช ในการเสวนา “เรียนเล่นเล่น” ครั้งที่ 5

 

 

19 ม.ค. 2558 – ในการเสวนา “เรียนเล่นเล่น” ครั้งที่ 5 หัวข้อ “การออกแบบรัฐในพม่า” เมื่อวันที่ 16 ธ.ค. 2557 มีดุลยภาค ปรีชารัชช อาจารย์จากโครงการเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ศึกษา มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ เป็นผู้บรรยายนั้น

000

ครบ 9 ปี ย้ายเมืองหลวงสู่เนปดอว์ กับคติ "เบิกยุคใหม่" ของกองทัพพม่า

เริ่มการบรรยาย ดุลยภาค ตอบคำถามที่ผู้ดำเนินรายการตั้งต้น เรื่องโครงสร้างประชากรของพม่าที่เปลี่ยนแปลงไป หลังจากพม่าย้ายเมืองหลวงจากย่างกุ้งไปเนปิดอว์ ครบรอบ 9 ปี โดยปัจจุบันกรุงเนปิดอว์ กลายเป็นเมืองที่มีประชากรเป็นอันดับ 2 ของพม่า มีประชากร 1.5 ล้านคน แทนที่เมืองมัณฑะเลย์ เมืองใหญ่ทางพม่าตอนบนซึ่งกลายเป็นเมืองอันดับสาม มีประชากร 9.5 แสนคน ขณะที่นครย่างกุ้ง ยังคงมีประชากรเป็นอันดับ 1 มีประชากร 5.2 ล้านคน

ดุลยภาค กล่าวว่า การย้ายเมืองหลวงไปใจกลางประเทศไม่ใช่เรื่องแปลกในเชิงประวัติศาสตร์โลกและกระบวนการบริหารรัฐกิจในเชิงเปรียบเทียบ เรามีตัวอย่างว่าด้วยเรื่องของดุลประชากร เช่น กรณีรัฐบาลตุรกีย้ายเมืองหลวงจากอิสตันบลูไปอังการา บริเวณที่ราบสูงอนาโตเลีย เพื่อทำให้ดุลประชากรที่แน่นทางชายฝั่งเขยิบเข้าไปในพื้นที่ตอนในมากขึ้น กรณีรัฐบาลไนจีเรียย้ายเมืองหลวงจากเมืองท่าลากอสไปอาบูจา ตำแหน่งใจกลางของประเทศคล้ายคลึงกับกรุงเนปิดอว์มาก และพื้นที่ใจกลางของไนจีเรียก็ไม่ห่างจากพื้นที่กองกำลังของกลุ่มชาติพันธุ์มากนักจึงน่าเชื่อว่าสถาปัตยกรรมเมืองหลวงที่เนรมิตขึ้นมาใหม่อาจจะเบิกยุคใหม่และเป็นสัญลักษณ์แห่งการสมานฉันท์ภายในประเทศ

บ้างก็ว่าบางเมืองหลวงนั้นเป็นมรดกอาณานิคมเก่า รัฐบาลทหารโดยเฉพาะที่เป็นลัทธิชาตินิยมจึงอาจรับไม่ได้กับมรดกที่เป็นความเอือมระอา อัปยศอดสูในประวัติศาสตร์ชาติ จึงจำเป็นต้องเบิกราชธานีใหม่

เมื่อพิจารณาทางรัฐพม่า น่าสนใจอย่างยิ่งที่ พล.อ.อาวุโส ตานฉ่วย ได้ประกาศย้ายเมืองหลวงเมื่อปลายปี 2005ในเรื่องของเรขาคณิตทางภูมิศาสตร์นั้น หากเราเอาเรื่องของแผนที่รัฐพม่าเป็นตัวตั้ง แล้ววางหมุดตั้งราชธานีตรงใจกลางของรัฐ เนปิดอว์เป็นตำแหน่งเช่นว่า เพราะเนปิดอว์อยู่ระหว่างย่างกุ้งและมัณฑะเลย์

ขณะที่เหตุผลการย้ายเมืองหลวงนั้น บ้างก็ว่าเป็นเหตุผลด้านยุทธศาสตร์ด้านความมั่นคง เพราะย่างกุ้งก็เต็มไปด้วยสายลับของรัฐบาลต่างชาติ ขณะเดียวกันก็อยู่ใกล้ปากแม่น้ำอิระวดี ไม่ไกลจากอ่าวเมาะตะมะ ขณะที่ในเวลานั้นความสัมพันธ์ของรัฐทหารพม่ากับสหรัฐอเมริกาในช่วงนั้นไม่ดี จึงไม่แปลกที่ผู้นำทหารจะตัดสินใจเช่นนั้น

แต่จะเป็นเพียงเหตุผลเดียวหรือไม่ คิดว่าคงไม่ใช่ สถาปนิกผู้สร้างรัฐพม่าอาจจะมองไปถึงการเนรมิตเมืองหลวงในตอนกลางของพม่า ในการพิจารณาทำเลอื่นเป็นเมืองหลวงใหม่ จากการพูดคุยกับชาวพม่า ตอนแรกเชื่อว่าจะมีการย้ายเมืองตองอู ที่อยู่ในหุบเขาสะโตง แต่ก็เป็นที่ราบขนาดแคบเกินไป จะมีปัญหาในการขยายเมือง อีกเมืองหนึ่งคือมิตถิลา เมื่อไม่กี่ปีก่อนเราได้ยินเรื่องจลาจลระหว่างชุมชนพุทธกับมุสลิม โดยเมืองนี้ ถือเป็นศูนย์กลางกองทัพอากาศของพม่า มีกรมทหารราบเบาหลายแห่ง อย่างไรก็ตามแม้ที่นี่จะเป็นฮับ ถนนหลายสายมาตัดที่นี่ อย่างไรก็ตามพื้นที่ขุนเขารอบเมืองยังไม่หนาแน่นพอ

ดังนั้น พื้นที่ซึ่งเหมาะสมในการขยายเมืองทั้งยุททธศาสตร์ด้านการพัฒนา และพื้นที่มั่นทางความมั่นคง คือเหตุหุบเขาสะโตงตอนบน เนปิดอว์มีที่ราบขนาดใหญ่พอสมควรในการขยายเมือง ขนาบด้วยเทือกเขาพะโค และเทือกเขาฉาน และเทือกเขาฉานมีทางลึกพอที่จะสร้างคลังเก็บขีปนาวุธ ดังนั้นลุ่มน้ำสะโตงจะมีเหตุผลที่พม่าจะสร้างเมืองหลวงใหม่ ซึ่งต่างจากลุ่มน้ำอิระวดีที่อังกฤษเคยส่งเรือกำปั่นขึ้นไปบุกถึงเมืองหลวงเก่าที่อังวะ-มัณฑะเลย์

นอกจากนี้ ลุ่มน้ำสะโตงถือเป็นประวัติศาสตร์กองทัพ ถือเป็นความภาคภูมิใจของกองทัพพม่า เพราะนายพลออง ซาน ใช้แถบนี้ตีโต้กองทัพอังกฤษและญี่ปุ่น และพื้นที่เนปิดอว์ มีพื้นที่ที่กว้างพอจะเนรมิตศูนย์ราชการ ถ้าเราไปเที่ยวเนปดอว์ หรือเห็นถ่ายทอดสดจากกีฬาซีเกมส์ จะเห็นถนนขนาด 8 เลน ในการบริหารจัดการการชุมนุมจะเหนื่อยมาก เพราะถนนกว้าง การระดมคนจะสะเปะสะปะ นอกจากนี้ก็อาจถูกขนาบด้วยกองพันรถถัง

นอกจากนี้ยังมีอาคารกลาโหม และศูนย์บัญชาการกองทัพภาคแห่งที่ 13 ซึ่งน้อยคนที่จะได้ไปเห็นพื้นที่ทหารของเนปดอว์ ซึ่งในนั้นมีอาหารกลาโหมขนาดใหญ่ และมีเครือข่ายขีปนาวุธหลายๆ อย่างใต้ดิน จะเห็นได้ว่า พม่าใช้การสร้างรัฐผ่านการสร้างเมืองหลวงเนปิดอว์ แล้วแบ่งส่วนของงานยุทธศาสตร์การพัฒนา และยุทธศาสตร์ด้านความมั่นคง สะท้อนมโนทัศน์การเบิกยุคใหม่ของกองทัพพม่า

000

สถาปัตยกรรมเมืองหลวงแบบสลายพลังประชาสังคม

ดุลยภาค ตอบคำถามเรื่องสาเหตุการใช้พื้นที่เนปดอว์เป็นเมืองหลวง ว่ามีการเตรียมพร้อมสำหรับการขยายเมืองหรือไม่ ดุลยภาคแนะนำให้อ่านงานของไมเคิล อ่อง ทวิน ที่ชี้ว่าเครือข่ายปลูกข้าวของพม่ามีหลายจุดในยุคลุ่มแม่น้ำอิระวดี แต่ก็มีแหล่งปลูกข้าวหลายจุดที่อยู่ใกล้ลุ่มน้ำสะโตง ดังนั้นในแง่หาเสบียงอาหารสำหรับการตั้งรับข้าศึก การแปลงให้เป็นศูนย์กลางกสิกรรม และการพัฒนาพื้นที่ตอนใน ทำเลของเนปิดอว์ค่อนข้างเหมาะสม

ในเชิงประวัติศาสตร์การทหารเปรียบเทียบ นักยุทธศาสตร์ทางทหารไทย อยากเปรียบเทียบเนปิดอว์ ในลุ่มน้ำสะโตง กับเพชรบูรณ์-ลพบุรี ในลุ่มน้ำป่าสัก เพราะทั้งสองแห่งมีพื้นที่เพาะปลูก และมีโตรกหินชั้นผา สำหรับการเก็บคลังยุทธศาสตร์ อย่างไรก็ตามโครงการสร้างเมืองหลวงที่เพชรบูรณ์สมัยรัฐบาลจอมพล ป.พิบูลสงคราม ถูกตีตกไปในชั้นรัฐสภา นอกจากนี้เงื่อนเวลาทางประวัติศาสตร์ของการพิจารณาสร้างเมืองของทั้ง 2 แห่งก็ต่างเงื่อนเวลากัน เนปดอว์เป็นเมืองยุคหลังสงครามเย็น ส่วนลพบุรี-เพชรบูรณ์ เป็นช่วงสงครามโลกครั้งที่ 2

ในด้านความเหมาะสมด้านการจัดการบริหารราชการ ดุลยภาค กล่าวว่า คนไทยอาจจะคุ้นกับศูนย์ราชการแจ้งวัฒนะแถวปากเกร็ด กระทรวง ทบวง กรม รวมทั้ง บก.กองทัพไทย ย้ายไปที่แห่งนั้น ก็จะมีอารมณ์คล้ายๆ กัน ที่เนปิดอว์นั้นตึกเก่าๆ ที่คับแคบถูกเนรมิตใหม่ เป็นตึกที่มีขนาดใหญ่พอสมควร การประชุมต้อนรับแขกบ้านแขกเมืองมีความสง่างาม ซึ่งถือเป็นจริตของชนชั้นนำพม่าที่ไม่สร้างอะไรเล็กๆ นิยมสร้างสิ่งใหญ่ๆ ดังนั้นเนปิดอว์มีความเหมาะสมหลายประการ ที่สำคัญมีกลยุทธกลศาสตร์ซ่อนในระบบผังเมือง กล่าวคือ กระทรวง ทบวง กรม บางจุด ที่ตั้งจะไม่ได้ถูกเชื่อมด้วยระบบซอยย่อย แต่จะมีถนนหลักเส้นหนึ่ง และจะมีซอยย่อยไปที่กระทรวง แต่ถนนเส้นนั้นจะตัน ไปต่อจุดอื่นไม่ได้ และอาคารต่างๆ จะไกลกันพอสมควร ที่สำคัญอาคารจะมีความสูงจะไม่สูงมาก ไม่ตั้งเบียดเสียดเหมือนเมืองในมหานครทั่วไป ซึ่งเหมาะสำหรับป้องกันการปิดล้อม หรือป้องกันการลุกฮือของข้าราชการ

ทั้งนี้มีสถาปนิกชาวอินเดีย เคยเข้ามาดูกรุงเนปิดอว์ และเสนอว่าเรขาคณิตทางภูมิศาสตร์ผังเมืองที่ลงตัวมากๆ หมายถึงว่า พลังประชาสังคมที่จะตั้งม็อบเขย่ารัฐ หรือเอาพลังข้าราชการมาร่วมด้วย น่าจะยากมากๆ เพราะว่าทุกอย่างถูกล็อกไว้ ฝูงชนไม่มีแรงขับเคลื่อนมากนัก หากดูในเชิงรัฐเปรียบกับสังคม รัฐมีความได้เปรียบ เพราะฉะนั้นเรื่องผังเมือง ทั้งการบริหารราชการแผ่นดิน และสถานการณ์คับขัน เนปิดอว์ถูกออกแบบไว้ทั้งสองแบบ

000

รัฐพม่ายุคหลัง "ตานฉ่วย": "รัฐประชาธิปไตยอำนาจนิยมกึ่งสหพันธ์ใต้เงาองครักษ์"

ส่วนคำถามที่ว่า ทำไมตานฉ่วย ชนชั้นนำทหารพม่า จึงตัดสินใจให้มีการร่างรัฐธรรมนูญใหม่ และยอมให้มีการเลือกตั้ง จนมีรัฐบาลพลเรือนของประธานาธิบดีเต็ง เส่ง ปี 2011 ดุลยภาคกล่าวว่า ลักษณะของรัฐพม่าตั้งแต่หลังร่างรัฐธรรมนูญ 2008 จนปัจจุบัน คือ "รัฐประชาธิปไตยอำนาจนิยมกึ่งสหพันธ์ใต้เงาองครักษ์" เป็นประชาธิปไตยแบบมีระเบียบวินัย ที่ชนชั้นทหารแทรกตัวเข้าไปอยู่ในโครงสร้างการปกครองทุกระดับ นี่คือการพัฒนาที่ต้องเดินควบคู่กับความมั่นคง

คำว่า “กึ่งสหพันธ์” หมายถึง ก่อนหน้านี้ รัฐบาลพม่าสมัยเนวินและตานฉ่วย มักปกครองพม่าให้เป็นรัฐเดี่ยว ดินแดนชาติพันธุ์ปกครองโดยแม่ทัพภาค เจ้าหน้าที่ระดับตำบล อำเภอ หมู่บ้าน มักจะเป็นเจ้าหน้าที่ทหาร ตำรวจ หรือเป็นคนของรัฐบาล นี่เป็นโครงสร้างกองทัพบกที่ครอบทับรัฐพม่าในสมัยตานฉ่วย แต่ปัจจุบัน พม่าเป็นรัฐแบบกึ่งสหพันธ์ เพราะมีเจ็ดรัฐสำหรับชนชาติพันธุ์ มีเจ็ดภาคสำหรับชนชาติพม่าแท้ 14 หน่วยบริหารราชการแผ่นดินนี้ทุกหน่วยมีรัฐสภาและรัฐบาลเป็นของตัวเอง ประชาชนใน 14 หน่วยการปกครองเลือกตั้งสมาชิกและจัดตั้งรัฐสภาและมีคณะรัฐมนตรีขึ้นประจำภาคและรัฐ แต่ทุกโครงสร้างการปกครองต้องแบ่งสัดส่วนให้กองทัพ 1 ใน 4 หรือร้อยละ 25

"ใต้เงาองครักษ์" นั่นคือ ทุกอย่างต้องอยู่ในหูในตาของทหารพม่า หากเบี่ยงเบนมากเกินไปทหารจะกลับมากระชับอำนาจ ถ้าหากไม่เบี่ยงเบนมากเกินไป ก็จะปล่อยให้มันเป็นไป

ต่อคำถามที่ว่า ทำไมตานฉ่วยถึงยอมให้รัฐพม่าที่ทหารเข้มแข็งมีหน้าตาแบบนี้ ดุลยภาคตอบว่า หนึ่ง ปัจจัยจากจีน ในเวทีระหว่างประเทศมีรัฐที่คว่ำบาตรพม่าเยอะมาก ทั้งสหรัฐอเมริกา ชาติตะวันตก อีกกลุ่มคือรัฐที่ส่งเสริมรัฐบาลพม่า หนึ่งในนั้นมีจีนเป็นตัวหลัก แต่เมื่อเวลาผ่านไปเป็นสิบๆ ปี ดูเหมือนอิทธิพลจีนจะสูงมากในพม่า ทำอย่างไรพม่าจะสลัดจะอิทธิพลจีน ทำอย่างไรเศรษฐกิจพม่าที่ดูล้าหลังเพื่อนบ้านจะเติบโตขึ้นมาทัดเทียม หนึ่งในนั้นจะต้องมีระบอบการเมืองใหม่ คือยอมให้มีตรงนี้เกิดขึ้น

แต่สิ่งที่ต้องท่องไว้เสมอคือ ชนชั้นนำทหารพม่ามักประกาศอุดมการณ์แห่งชาติสามประการ คือ หนึ่ง มิให้สหภาพแตกแยก สอง มิให้สามัคคีของคนในชาติถูกทำลาย และสาม อธิปไตยต้องมั่นคง นั่นคือ ประชาธิปไตยตะวันตกมาก สหพันธรัฐที่แท้จริงมาก การแทรกแซงมนุษยธรรมจากรัฐมหาอำนาจ เป็นสิ่งที่กองทัพพม่ากลัว เมื่อกลัวสิ่งนี้จึงออกแบบให้พม่าเป็นสังคมเปิดขึ้น สู่ชุมชนนานาชาติ มีการกระจายอำนาจมากขึ้น แต่ทุกอย่างต้องมีส่วนกลางหรือกองทัพล็อกไว้อยู่เป็นจุดสมดุลของสถาปัตยกรรมทางการเมือง เพราะฉะนั้น รัฐพม่าหน้าตาใหม่จึงมีการผสมผสานกันระหว่างการพัฒนากับความมั่นคงด้วยอุดมการณ์แห่งชาติสามประการ

อดีตประธานาธิบดี ตานฉ่วยมักบอกว่า การออกแบบรัฐพม่าเกิดจากสองสิ่งบรรจบกัน หนึ่งคือ ในประวัติศาสตร์ กองทัพมักถือตัวเองเป็นวีรบุรุษ หรืออัศวินขี่ม้าขาวที่เข้ามากู้วิกฤตเสมอ กองทัพเข้ามายึดกุมอำนาจการปกครอง 4 ยุคคือปี 1948, 1958, 1962 และ 1988 แต่กองทัพมักประกาศว่าไม่ได้คิดยึดอำนาจ แต่เข้ามาเพื่อป้องกันการแตกสลายของประเทศ

สุดท้าย คือ การร่างรัฐธรรมนูญ ให้ทุกคนเขามามีส่วนร่วมร่าง แต่สกรีนเอาคนที่กองทัพไว้วางใจเข้ามา และมักพูดเสมอว่า ใครก็ตามที่ผูกพันกับต่างชาติเป็นพิเศษอาจจะหมายถึงอองซานซูจี คนเช่นนี้เป็น ศัตรูของปลายด้านขวาน เป็นศัตรูความมั่นคงของรัฐ เขาจะสกัดคนพวกนี้

"เพราะฉะนั้น ต้องยอมรับความจริงก่อนว่า หน้าตาของรัฐในพม่าถูกเปลี่ยนจากบนลงล่าง โดยชนชั้นนำทหาร ไม่เป็นประชาธิปไตยเพียวๆ มีลักษณะของอำนาจนิยมด้วย แต่กองทัพไม่ชอบการเมืองแบบพรรคเหมือนนักการเมือง แต่จะเล่นกับการเมืองแบบผลประโยชน์ของชาติ"

000

อำนาจกองทัพพม่าตามรัฐธรรมนูญ โควตา 25% ในสภา และอำนาจสูงสุดของสภากลาโหม

ในด้านรัฐสภาพม่า ถือว่ามีนวัตกรรมการออกแบบที่ต่างจากในอดีตที่เป็นรัฐสภาทหาร โดยปัจจุบันออกแบบให้กระจายอำนาจมากขึ้น โดยมีสามสภา ใช้คำว่า "ลุดต่อ" ซึ่งเป็นภาษาพม่าโบราณยุคราชวงศ์กษัตริย์แปลว่าสภาเสนาบดี ปัจจุบันนำมาใช้แปลว่ารัฐสภาของพม่า ตั้งอยู่ที่เนปิดอว์ มีสามส่วนหลัก หนึ่ง สภาส่วนกลาง (สภาแห่งสหภาพ) แบ่งเป็นสภาผู้แทนราษฎรและสภาชนชาติ สอง สภา 14 แห่ง ประจำรัฐและภาค สาม สภาสำหรับเขตปกครองพิเศษ สำหรับชนชาติว้า ปะโอ ปะหล่อง ทะนุ โกก้าง นาคา แต่ทุกส่วนจะกันสัดส่วนไว้ให้กองทัพเข้าไปควบคุม

ยกตัวอย่าง สภาผู้แทนราษฎรมี 440 ที่นั่ง 330 เลือกมาจากเขตตำบลต่างๆ ทั่วประเทศ อีก 110 ที่นั่ง ผู้บัญชาการสูงสุดกองทัพพม่าจะตั้งสมาชิกทหารเข้าไปโดยตรง

อีกปีกหนึ่ง วุฒิสภา หรือสภาชนชาติ 224 ที่นั่ง 56 ที่นั่งเป็นทหารแต่งตั้ง ส่วนอีก 168 ที่นั่ง มาจากการเลือกตั้ง ตรงนี้รัฐบาลพม่าประณีตมากในการออกแบบสถาปัตยกรรมแห่งรัฐ เนื่องจากชนเผ่าพม่ามีดุลประชากรมากกว่าชนเผ่าอื่น เพราะฉะนั้น ในสนามเลือกตั้งผู้แทนราษฎร 330 ตำบล คนพม่าที่มีสัดส่วนมากกว่าก็จะได้เปรียบเข้าไปนั่งในสภามากกว่า ในการออกแบบสภาชนชั้นจึงใช้สูตร 168 นั่นคือ 14 หน่วยการปกครอง แต่ละหน่วยเลือกได้ 12 คนเท่าเทียมกัน เพราะฉะนั้น รัฐขนาดเล็กเช่น รัฐมอญ รัฐคะยาห์ (คะเรนนี) ซึ่งพื้นที่เล็กและประชากรน้อยทำให้เสียเปรียบในการเลือกตั้งสภาผู้แทนราษฎร แต่สามารถเข้ามาชดเชยแบบเท่าเทียมกันในสภาชนชาติได้ ตรงนี้คือการออกแบบสถาปัตยกรรมแห่งรัฐที่พม่ามองว่าสมน้ำสมเนื้อและลดความแตกร้าวทางชาติพันธุ์ เพียงแต่ต้องคงอัตราส่วน พลเรือน 3 : ทหาร 1 หรือทหารร้อยละ 25

ส่วนสัดส่วนการบริหารประธานาธิบดีเป็นผู้คุมอำนาจสูงสุดทางบริหารรัฐกิจ แต่พม่าตั้งกล่องดวงใจไว้หนึ่งกล่องนั่นคือ รัฏฐาธิปัตย์ที่แท้จริง หมายความว่า ในสภาวะปกติ ประธานาธิบดีจะเป็นผู้กุมอำนาจสูงสุดในการบริหารราชการแผ่นดิน ที่ถ่ายทอดลงมาที่ส่วนกลาง 30 กว่ากระทรวง ส่วนภูมิภาค 14 รัฐ ที่มีผู้แทนของตัวเอง สภามาจากการเลือกตั้ง และเลือกคณะรัฐมนตรีขึ้นมา เพียงแต่มุขมนตรีของแต่ละคณะรัฐมนตรีแต่งตั้งโดยประธานาธิบดี

แต่รัฐธรรมนูญกำหนดว่าเมื่อใดก็ตามที่บ้านเมืองสับสนวุ่นวาย ไร้ระเบียบ เสี่ยงต่อเอกภาพของพม่า ประธานาธิบดีต้องประกาศสภาวะฉุกเฉิน และถ่ายโอนอำนาจทั้งหมดให้ ผบ.สส. และเมื่อ ผบ.สส.ขึ้นมากุมอำนาจ โครงสร้างสถาบันในระดับปกติ นิติบัญญัติ บริหาร ตุลาการ จะถูกแปรสภาพเป็นโครงสร้างของกองทัพ เช่น มีคดีพิพาทก็ขึ้นศาลทหารแทนศาลพลเรือน

ในการส่งต่ออำนาจจากพลเรือนสู่กองทัพ ในปี 2010 – 2011 กองทัพจัดระเบียบให้เป็นปกติ จัดการเลือกตั้ง แล้วคืนอำนาจสู่พลเรือน จะมีกล่องดวงใจเป็นสุดยอดรัฏฐาธิปัตย์ คือ สภากลาโหมและความมั่นคงแห่งชาติ เป็นองค์กรบริหารประเทศทั้งในสภาวะปกติและสภาวะฉุกเฉิน

ในสภาวะปกติ สภากลาโหมฯ มีสมาชิก 10 กว่าคน ผบ.สส. ประธานาธิบดี เจ้ากระทรวงบางกระทรวงเป็นสมาชิก จะตัดสินใจกำหนดนโยบายสาธารณะที่เป็นนโยบายรัฐที่สำคัญบางประการ เช่น นโยบายเศรษฐกิจมหภาค นโยบายความมั่นคงการป้องกันประเทศ

แต่เมื่อใดก็ตามที่ประเทศปั่นป่วนผิดปกติ สภากลาโหมจะบอกประธานาธิบดีว่าสมควรประกาศสภาวะฉุกเฉิน แล้วสภากลาโหมจะแต่งตั้ง ผบ.สส. และอนุมัติเวลาให้ ผบ.สส. เช่น มีเวลาหนึ่งปีสำหรับประเทศสู่สภาวะปกติ แต่ถ้าทำไม่ได้ จะอนุญาตให้มีการเพิ่มเวลาได้ ขึ้นอยู่กับการพิจารณาตามกรอบรัฐธรรมนูญด้วย

โดยสรุป การบริหารราชการแผ่นดินของพม่า ประกอบด้วย รัฐบาลส่วนกลางประจำสหภาพ รัฐบาลรัฐสภา 7 รัฐ 7 เขต รวม 14 แห่ง ดินแดนปกครองพิเศษ ซึ่งมีสภาและผู้ปกครองพิเศษสำหรับกลุ่มชาติพันธุ์อีก 6 แห่ง และดินแดนสหภาพ ซึ่งเป็นเขตบริหารสำหรับเมืองหลวงที่เนปิดอว์

“พม่าวันนี้แปรรูปเปลี่ยนร่างจากรัฐเผด็จการทหารอำนาจนิยมเข้าสู่รัฐประชาธิปไตยอำนาจนิยมแบบสหพันธ์ลูกผสมใต้เงาองครักษ์ผู้พิทักษ์รัฐ พม่าจะเป็นอย่างไรต่อไปในอนาคตมีประเด็นให้ขบคิดหลายประการ บ้างก็ว่า กองทัพจะปรับตัวอย่างไร ท่ามกลางโครงสร้างเชิงอำนาจที่แปรเปลี่ยนไป แน่นอนการกำหนดนโยบายสาธารณะไม่ได้ถูกผูกขาดโดยชนชั้นนำทหารอีกต่อไปแล้ว จะมีขุนนาง ผู้เชี่ยวชาญ ข้าราชการ พลเรือนเพียวๆ และพลเรือนที่มีภูมิหลังเป็นทหารผสมกันไป อำนาจก็จะกระจัดกระจาย แต่อย่างน้อย พม่ามีการแบ่งแยกระหว่างกองทัพกับพลเรือนชัดเจนขึ้นกว่าแต่ก่อน เห็นได้จากโครงสร้างสถาบันการเมืองต่างๆ เช่น อัตราส่วน 3 : 1 ระหว่างสมาชิกพลเรือนกับทหาร”

อิทธิพลของ ผบ.สส. ยังคงดำรงอยู่ แต่ไม่ได้มีอำนาจมากกว่าประธานาธิบดีเต็งเส่ง ส่วนตัวมองว่า ผู้มีอำนาจในรัฐพม่าเป็นทวิภาวะ โดยในภาวะปกติคือ เต็งเส่ง ในภาวะไม่ปกติ คือ ผบ.สส. แต่คนที่เป็นรัฏฐาธิปัตย์ที่จะตัดสินว่ามันอยู่ตรงไหน คือรัฐสภากลาโหมและความมั่นคงแห่งชาติ เป็นกล่องดวงใจที่รวมแผงอำนาจของชนชั้นนำในภาคระบอบลูกผสม คือเป็นการผสมผสานระหว่างองค์ประกอบของพลเรือนกับทหาร มาเป็นกล่องดวงใจในการกำหนดนโยบายหรือทิศทางของประเทศ เพราะประวัติศาสตร์พม่าเป็นการชนกันระหว่างทวิขั้ว นั่นก็คือ ขั้วแรก พม่ามักจะเกิดสภาวะที่รัฐบาลพลเรือนอ่อนแอท่ามกลางความแตกแยกของสังคมอย่างรุนแรง กับอีกสภาวะหนึ่งคือ รัฐบาลทหารเข้มแข็งเกินไป จนทำให้เกิดการตีบตันในระบบรัฐสภาและการเมืองแบบพหุพรรค สุดท้ายแล้ว เพื่อไม่ให้รัฐเกิดความล้มเหลว มีการพัฒนาควบคู่กับความมั่นคง จึงมีการเนรมิตระบอบลูกผสม ให้พลเรือนสามารถอยู่กับทหารได้ และนี่ว่ากันว่า จะเป็นวัคซีนที่เยี่ยมมากในการต้านรัฐประหารโดยกองทัพ เพราะจัดกองทัพอยู่ในระบบการเมืองเป็นทางการและปกติ ตรงนี้เองที่เป็นการแก้เกมของชนชั้นคณะผู้จัดการรัฐพม่าในการออกแบบรัฐธรรมนูญหรือสถาปัตยกรรมการปกครอง

“ปัญหาที่ท้าทายในอนาคต พม่าจะเป็นประชาธิปไตยที่แท้จริงได้เพียงใด กลิ่นอายแบบอำนาจนิยมจะหมดไปได้แค่ไหน จะเป็นสหพันธรัฐโดยแท้หรือไม่ หรือจะเป็นกึ่งสหพันธรัฐอย่างที่เป็นเช่นนี้”

000

ช่วงตอบคำถาม: ยากที่พม่าจะกลับสู่ยุคทหารเต็มใบ และจุดบอดของพรรค NLD และออง ซาน ซูจี

ในช่วงถามตอบ ชูวัส ฤกษ์ศิริสุข สอบถามว่า หนึ่ง ศักดิ์และสิทธิของผู้แทนภาคและผู้แทนรัฐเท่ากันหรือไม่ สอง รัฐธรรมนูญพม่าออกแบบมาสำหรับการรัฐประหารโดยรัฐธรรมนูญใช่หรือไม่ คือเป็นรัฐธรรมนูญที่ยอมรับการรัฐประหารโดยตัวเองใช่ไหม กำลังกลัวว่าโมเดลนี้จะนำมาใช้กับเพื่อนบ้าน สาม ถ้าการเลือกตั้งคราวหน้า พรรคสันนบาตแห่งชาติเพื่อประชาธิปไตย หรือ NLD ได้ที่นั่งในการเลือกตั้งปี 1990 คือ 92% เขาไม่กลัวหรือ

ดุลยภาคตอบคำถามว่า หนึ่ง เจ็ดภาค เจ็ดรัฐ ในพม่าสถานะเท่ากัน สอง จะมองว่าเป็นรัฐประหารโดยได้รับความชอบธรรมจากรัฐธรรมนูญก็ถูก เพราะนี่คือการออกแบบเป็นลายลักษณ์อักษรให้อยู่ในกฎหมายมหาชนที่สูงที่สุดในประเทศ แต่การจะเกิดรัฐประหารตอนนี้สำหรับพม่าอาจจะค่อนข้างยากเพราะ หนึ่ง ทหารจำนวนไม่น้อยเข้าไปในระบบการเมืองสภาเกือบห้าปีแล้ว มีปฏิสัมพันธ์กันในสภาระดับต่างๆ ที่ซับซ้อนมากขึ้น สอง ความสัมพันธ์ระหว่าง รัฐ สังคม และตลาดผ่านการจัดการปกครอง มันควบแน่นและมีปฏิสัมพันธ์มากขึ้น ทหารพม่าเริ่มเรียนรู้หลายๆ อย่าง แต่คงจะไม่ปรับตัวเร็วไปนัก แต่ทหารนักปฏิรูปสำหรับชนชั้นที่ยังอายุไม่มากก็ไม่แน่ ต้องใช้เวลาวิเคราะห์กันต่อไป สาม สภากลาโหมฯ จะเป็นตัวที่ทำให้เกิดการถ่ายโอนอำนาจโดยไม่ต้องเคลื่อนรถถัง นั่นก็คือเขาจะเป็นคนพิจารณา และในนี้จะเป็นการผสมผสานกันระหว่างคนของกองทัพกับคนของพลเรือนอยู่แล้ว

ส่วนคำถามในข้อสาม เรื่องของพรรค NLD มองว่า คณะผู้จัดการรัฐพม่ากลัวนางอองซานซูจี เพราะนานแล้วที่อองซานชนะการเลือกตั้งเมื่อ 1990 ซึ่งสร้างความอัศจรรย์มาก เป็นพลังพิเศษที่อาจไม่ได้มาจากพ่อของเธอซึ่งเป็นผู้นำเรียกร้องเอกราช และผู้นำกองทัพพม่าสมัยใหม่ แต่คราวนี้ อองซานซูจีติดกับดักชิ้นหนึ่ง คือการห้ามคนที่มีสามีเป็นคนต่างชาติ ขึ้นเป็นประธานาธิบดี นางอองซานซูจีเองตอนนี้ก็อยู่ในสภาวะกระอักกระอ่วนใจทางการเมืองว่าจะลุกหรือถอยดี บางครั้งก็ออกมาประกาศว่าจะไม่ลงเลือกตั้งในปี 2015 บางครั้งบอกว่า ลงแต่ประชาชนต้องออกมาเยอะๆ ลงประชามติและบีบให้มีการแก้รัฐธรรมนูญ ตรงนี้ยังเป็นเรื่องที่ต้องจับตามอง

แต่คู่ท้าชิงของออง ซาน ซูจีก็น่ากลัวมิใช่น้อย หนึ่งคือ เต็งเส่งจะลงสมัยที่สองหรือไม่ ข่าววงในว่า เต็งเส่งยังตัดสินใจไม่ได้ ทั้งนี้ คนชื่นชอบเขาเยอะในฐานะนักปฏิรูปและมีภาพลักษณ์ในเวทีระหว่างประเทศไม่ได้ด้อยกว่าอองซานซูจีมากนัก แต่มีปัญหาสุขภาพคือเป็นโรคหัวใจ บางครั้งต้องใช้เครื่องช่วยหายใจด้วย จะไหวหรือเปล่า คู่ชิงที่สองคือ ประธานรัฐสภา ฉ่วยมา อดีตเสนาธิการร่วมสามเหล่าทัพ เคยตีค่ายกระเหรี่ยงแตก เป็นนักชาตินิยม แต่ทุกอย่างก็ย้อนแย้งมาก เพราะใครจะคิดว่าประธานรัฐสภาจะเป็นคนออกมารณรงค์ให้พม่ายอมรับสหพันธรัฐ ในวงเล็บว่า ไม่มากเกินไป สาม ผบ.สส. มินอองลาย จะลงไหม อายุยังน้อยเพียง 50 ต้นๆ อำนาจบารมี ห่างจากเต็งเส่งเกือบสิบปี แต่ในปี 2015 มินอองลายจะหมดสถานะจะเป็นผบ.สส. แล้วอนาคตจะเป็นอะไร เพราะฉะนั้น นี่คือ คู่แข่งที่น่ากลัวไม่น้อยสำหรับนางอองซานซูจี และเมื่อดูสนามเลือกตั้งอื่นๆ เช่น ในรัฐชาติพันธุ์ต่างๆ ส่วนตัวไม่คิดว่าพรรค NLD จะได้คะแนนมาก เพราะจะถูกแซมด้วยพรรคชาติพันธุ์ต่างๆ

คำถามจากผู้ร่วมฟังเสวนาต่อมา ถามว่า รอบๆ ตัว ออง ซาน ซูจี ดูเหมือนจะมีแต่คนรุ่นเก่าๆ มีแนวโน้มที่ NLD จะมีตัวเล่นใหม่ๆ ที่น่าสนใจเข้ามาที่จะเข้าถึงฐานเสียงที่มากขึ้นไหม

ดุลยภาคตอบว่า มีจุดบอดในพรรค NLD นานแล้ว นั่นคือ การครองความโดดเด่นแบบเอกเทศของนางออง ซาน ซูจี เป็นทั้งนักปฏิรูปเสรีนิยม แต่ก็มีแนวคิดอนุรักษนิยมในหลายประเด็น ทายาทใหม่ในพรรคก็ค่อนข้างจะตีบตันเมื่อเทียบกับพรรคฝั่งรัฐบาลกองทัพ ยิ่งกว่านั้น ตอนเลือกตั้ง 2010 ก็มีสมาชิกส่วนหนึ่งแยกไปตั้งพรรคใหม่คือพลังประชาธิปไตยแห่งหรือ NDF เพราะตอนนั้น ซูจีประกาศคว่ำบาตรการเลือกตั้ง ส่วนที่แยกออกมาใหม่จึงมาแข่งกับพรรคเดิมเอง แต่ NDF ก็ได้ที่นั่งแค่เล็กน้อย ส่วน NLD ฟื้นคืนใหม่จากการเลือกตั้งซ่อม 2012 แต่ถามว่าพอไหมที่จะปะทะกับพรรครัฐบาลพม่าเกือบพันที่นั่ง ถือว่าต่างกันมาก ถามว่าจะทำอย่างไร นอกจากรอปาฏิหาริย์ให้คนชอบออง ซาน ซูจีมากๆ แล้วออกมาสร้างปรากฏการณ์ 1990 ต้องดูว่าจะเป็นเช่นนั้นไหม

อย่างไรก็ตาม ในรอบ 4 ปีที่ผ่านมา ผู้นำรัฐบาลพลเรือนพม่า ประธานาธิบดีเต็งเส่ง ประธานรัฐสภาออกมารณรงค์ทางการเมืองในหลายประเด็นที่ไม่คิดว่าพวกเขาจะกล้าพูดกล้าทำ สิ่งเหล่านี้จะเป็นคู่เทียบคู่ชิงสำหรับอองซานซูจี แต่ไม่อาจฟันธงได้ว่าในอนาคตออง ซาน ซูจีจะแพ้หรือชนะ เพราะความยากที่สุดสำหรับการทำนายการเมืองพม่าคือความไม่แน่นอนที่อะไรก็เกิดขึ้นได้ เช่น การชนะเลือกตั้งของออง ซาน ซูจีในปี 1990 การเลือกตั้งและออกแบบโครงสร้างรัฐใหม่ของพม่า

 

 

หมายเหตุ การเสวนานี้มีเจ้าหน้าที่นอกเครื่องแบบมาบันทึกวิดีโอการเสวนา

เท่าไรก็ได้ การสนับสนุนจากคุณ คือการร่วมสร้างและรักษาสื่อเสรี ‘ประชาไท’ ... ร่วมสนับสนุนเรา
โอนเงิน พร้อมเพย์ PromptPay "มูลนิธิสื่อเพื่อการศึกษาของชุมชน" 0993000060423
โอนเงิน PayPal คลิกที่นี่ https://paypal.me/prachatai (รายงานยอดบริจาคสนับสนุน)
ติดตามประชาไทอัพเดท ได้ที่:
เฟซบุ๊ก https://fb.me/prachatai
ทวิตเตอร์ https://twitter.com/prachatai
LINE ไอดี = @prachatai

แสดงความคิดเห็น

พื้นที่ประชาสัมพันธ์