ขึ้นต้นเป็นลำไม้ไผ่ : ร่างรัฐธรรมนูญว่าด้วยการกระจายอำนาจ

ประชาไททำหน้าที่เป็นเวที เนื้อหาและท่าที ความคิดเห็นของผู้เขียน อาจไม่จำเป็นต้องเหมือนกองบรรณาธิการ

 

ในตอนแรกที่มีการประกาศรายชื่อคณะกรรมาธิการร่างรัฐธรรมนูญฉบับที่ ๒๐ ผู้ที่ไม่เห็นด้วยกับการรัฐประหารย่อมคาดเดาได้ว่าทิศทางของการเมืองในระดับชาติจะออกมาเช่นใด ซึ่งก็เป็นไปตามคาด แต่ผู้ที่ขับเคลื่อนในเรื่องของการกระจายอำนาจพอมีความหวังอยู่บ้างโดยมีความเชื่อว่าหากอยู่ในสถานการณ์ปกติแล้วย่อมยากที่จะบรรลุผลได้ กอปรกับผู้ที่มีรายชื่อฯนั้นหลายคนได้มีบทบาทสำคัญในการขับเคลื่อนในเรื่องของการกระจายอำนาจมาอย่างแข็งขัน แต่เมื่อเห็นร่างฯ ที่จัดทำขึ้นแล้วดูเหมือนจะเป็นตลกร้ายในวงวิชาการที่ว่าด้วยการกระจายอำนาจเลยทีเดียว

มาตรา (๒/๗/-)๑

วรรคหนึ่งนั้นล้อมาจาก ม.๒๘๑ ของ รธน.๕๐

“...รัฐต้องให้ความเป็นอิสระแก่องค์กรบริหารท้องถิ่นตามหลักแห่งการปกครองตนเอง...”

  • ขึ้นต้นก็ย้อนแย้งในตัวเองเสียแล้วเพราะเริ่มด้วย “...ตามหลักแห่งการปกครองตนเอง...”แต่กลับเปลี่ยนชื่อจาก “องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น” เป็น “องค์กรบริหารท้องถิ่น”ซึ่งผมไม่ติดใจแต่อย่างใดเพราะคำว่า “ปกครอง”นั้น เป็นภาษาเชิงลบ แต่ไหนๆจะเปลี่ยนแล้วก็ควรใช้ให้ถูกตามหลักรัฐประศาสนศาสตร์(Public  Administration) โดยใช้คำว่า “องค์การ(Organization)”แทนคำว่า “องค์กร(Organ)” ซึ่งเราใช้ผิดกันมาโดยตลอด
  • เมื่อเปลี่ยนจากคำว่า “ปกครอง”เป็น “บริหาร”แล้วก็ควรพิจารณาชื่ออื่นด้วย เช่น กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น ,กรมการปกครอง, ศาลปกครอง,เจ้าพนักงานฝ่ายปกครอง ฯลฯ เพราะเกี่ยวพันกับกฎหมายหลายฉบับ ที่สำคัญคงต้องแก้หลักสูตรในมหาวิทยาลัยที่ว่าด้วยการปกครองท้องถิ่นเสียด้วยกระมัง
  • ข้อดีในวรรคนี้ก็คือ “ให้มีรูปแบบองค์กรบริหารท้องถิ่นที่หลากหลาย”ซึ่งหมายความว่ามีโอกาสที่จะเกิดรูปแบบตามร่าง พรบ.เชียงใหม่มหานครฯหรือจังหวัดจัดการตนเองขึ้น

วรรคสอง

การจัดทำบริการสาธารณะใดที่ชุมชน หรือบุคคลสามารถดำเนินการได้...ต้องกระจายภารกิจดังกล่าวให้ชุมชน หรือบุคคลดังกล่าวดำเนินการ...”

การบัญญัติให้ “ชุมชน”หรือ “บุคคล”สามารถจัดทำบริการสาธารณะแทนรัฐหรือองค์กรบริหารท้องถิ่นนั้นมีข้อสงสัยว่าคำว่าบุคคลนั้นจะหมายความรวมทั้งหมด คือ ปัจเจกบุคคล คณะบุคคลและนิติ บุคคล ซึ่งหากให้ปัจเจกบุคคลสามารถจัดทำบริการสาธารณะได้ก็คงเป็นแปลกประหลาดพอสมควร

มาตรา(๒/๗/-)๒

วรรคหนึ่ง

“...ต้องมีคณะผู้บริหารท้องถิ่น ผู้บริหารท้องถิ่นหรือสภาท้องถิ่นมาจากการเลือกตั้งหรือความเห็นชอบของประชาชนด้วยวิธีอื่น โดยอย่างน้อยสมาชิกสภาท้องถิ่นต้องมีสัดส่วนของสตรีไม่น้อยกว่าหนึ่งในสาม...”(หมายเหตุ - ประเด็นของสตรียังอยู่ในระหว่างการรอพิจารณา)

ต้องบัญญัติให้ชัดเจนในประเด็น “ความเห็นชอบของประชาชนโดยวิธีอื่น” เพราะไม่เช่นนั้นก็จะถอยหลังไปยิ่งกว่าระบบเดิมที่ผู้ที่ได้รับการเลือกตั้งมาซึ่งถือว่าได้ความความเห็นชอบจากประชาชนเช่นกันไปแต่งตั้งผู้บริหารเท่านั้น แต่ในวรรคนี้หมายความรวมถึงสมาชิกสภาท้องถิ่นด้วย

ในส่วนที่รอการพิจารณา “โดยอย่างน้อยสมาชิกสภาท้องถิ่นต้องมีสัดส่วนของสตรีไม่น้อยกว่าหนึ่งในสาม”นั้น เหตุใดจึงเป็นหนึ่งในสามมิใช่หนึ่งในสองและหากจะบัญญัติเช่นนี้ก็ควรบัญญัติสัดส่วนของกลุ่มหลากหลายทางเพศ กลุ่มชาติพันธุ์ กลุ่มวิชาชีพต่างๆเข้าไปด้วย

วรรคสอง

“...มีอำนาจหน้าที่ของตนเองโดยเฉพาะ โดยอย่างน้อยต้องมีอำนาจหน้าที่ในด้านการพัฒนาคุณภาพชีวิตของประชาชนในท้องถิ่น...”

ดี แต่ไม่จำเป็นต้องบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญเพราะอยู่ใน พรบ.จัดตั้งของแต่ละองค์กรฯอยู่แล้ว

วรรคสาม

องค์การบริหารท้องถิ่นต้องบริหารงาน...ความสอดคล้องกับการพัฒนาจังหวัด ภาคและประเทศ...

มีการบัญญัติคำว่า “ภาค”ขึ้นมา ซึ่งไม่มีในระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน และแต่ละส่วนราชการต่างก็ให้ขอบเขตของคำว่า “ภาค”แตกต่างกันไป ควรตัดออกไป

วรรคสี่ – ต้องนิยามคำว่าภาคประชาสังคมให้ชัดเจน

มาตรา(๒/๗/-)๒/๑

...ให้มีประมวลกฎหมายท้องถิ่น...มีการจัดสรรภาษีและรายได้ระหว่างรัฐกับองค์กรบริหารท้องถิ่นที่เหมาะสมกับอำนาจหน้าที่...”

สงสัยในเรื่องที่ว่าให้มีประมวลกฎหมายท้องถิ่นนั้นจะเป็นการจัดทำขึ้นใหม่ทั้งเช่นกับการการจัดทำประมวลกฎหมายแพ่งกฎหมายอาญาในอดีตหรือว่าจะเป็นการรวบรวมเข้าให้มาอยู่ด้วยกันเฉยๆเพื่อสะดวกต่อการค้นคว้าเช่นกับประมวลกฎหมายปกครองที่ศาลปกครองจัดทำขึ้น

เห็นด้วยในเรื่องของการจัดสรรภาษีและรายได้ระหว่างรัฐกับองค์กรบริหารท้องถิ่นที่เหมาะสม แต่เสียดายที่ไม่มีการกล่าวถึงการเพิ่มอำนาจหน้าในการจัดเก็บภาษีหรือรายได้ที่องค์กรบริหารท้องถิ่นที่จะสามารถเก็บเองได้ที่เพิ่มจากเดิมที่เก็บได้เพียงไม่กี่ชนิดเท่านั้น

มาตรา (๒/๗/-)๓

วรรคสอง(๒)

“ทำสัญญาแผนระหว่างรัฐ ราชการส่วนภูมิภาค และองค์กรบริหารท้องถิ่น”

ทำสัญญาแผนหมายถึงอะไร ปกติแล้วจะใช้เพียงข้อตกลง(MOU) และแผนหมายถึงแผนอะไร คำว่ารัฐในอนุมาตรานี้กินความขนาดไหน และทำไมต้องทำสัญญากับราชการส่วนภูมิภาค และหากไม่สามารถปฏิบัติตามสัญญาแล้วจะมีผลอย่างไร ซึ่งในวรรคนี้เห็นว่าไม่จำเป็นต้องบัญญัติไว้

วรรคสอง(๓)

“ส่งเรื่องให้ศาลปกครองพิจารณาวินิจฉัยว่ากฎหรือคำสั่ง มติหรือการกระทำใด ของผู้บริหารท้องถิ่น สภาท้องถิ่น หรือสมาชิกสภาท้องถิ่น เป็นไปโดยมิชอบด้วยรัฐธรรมนูญหรือกฎหมาย”

การส่งเรื่องให้ศาลปกครองวินิจฉัยนั้นใครเป็นผู้ส่งเพราะผู้ส่งจะอยู่ในฐานะผู้ฟ้องคดีซึ่งต้องเป็นผู้เดือดร้อนเสียหายหรืออาจจะเดือดร้อนเสียจากกฎหรือคำสั่งหรือการกระทำนั้นตามมาตรา ๔๒ ของ พรบ.จัดตั้งศาลปกครองฯ และต้องมีคำบังคับตามมาตรา ๗๒ ของพรบ.เดียวกัน ซึ่งหากเมื่อเป็นคำสั่งก็ต้องอุทธรณ์หรือร้องทุกข์เสียก่อนตามมาตรา ๔๒ วรรคสอง ประเด็นก็คือจะต้องอุทธรณ์หรือร้องทุกข์กับใคร ฯลฯ แต่หากเห็นว่าอยากให้ศาลปกครองเป็นผู้พิจารณาเรื่องเหล่านี้ก็ต้องไปแก้กฎหมายให้ชัดเจนขึ้นโดยอาศัยช่องทางตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง(๖)ของพรบ.จัดตั้งศาลปกครองฯ โดยงดเว้นเงื่อนไขของการฟ้องคดีดังกล่าวข้างต้น

มาตรา (๒/๗/-)๔ว่าด้วยสมัชชาพลเมือง

เห็นด้วยเกือบทั้งหมดแต่เห็นว่าควรใช้คำว่า “สภาพลเมือง”ต่อไปแทน “สมัชชาพลเมือง” เพราะรากศัพท์เดิมมาจากคำว่า Civil Juries หรือ Citizen Juries กอปรกับคำนี้เป็นที่รับทราบกันโดยทั่วไปเพราะมีการณรงค์มานานตั้งแต่ร่าง พรบ.เชียงใหม่มหานครฯแล้ว จึงสามารถทำความเข้าใจแก่ประชาชนได้โดยง่าย และแทนที่จะบัญญัติว่า “ส่งเสริม” ควรบัญญัติให้เป็นองค์กรหนึ่งในองค์กรบริหารท้องถิ่นไปเลย ส่วนองค์ประกอบหรือรูปแบบต่างๆก็พิจารณาตามความเหมาะสมในแต่พื้นที่ไป

มาตรา (๒/๗/-)๕

วรรคหนึ่ง(๒)

ให้มีองค์กรกลางบริหารงานบุคคล...ร่วมเป็นองค์กรเดียว...”

ไม่เห็นด้วย เพราะจะเป็นการตั้งองค์กรอิทธิพลองค์กรใหม่ขึ้นมาอีกองค์กรหนึ่ง เพราะโดยหลักของการปกครองท้องถิ่นแล้วแต่ละท้องถิ่นซึ่งเป็นนิติบุคคลควรมีอิสระในการกำหนดหลักเกณฑ์การบริหารงานบุคคลของตนเองเพื่อเป็นแรงจูงใจให้แก่บุคลากรที่จะตัดสินใจเลือกที่จะมาทำงานด้วย และท้องถิ่นก็จะสามารถเลือกบุคลากรได้เหมาะสมกับท้องถิ่นนั้นๆ รัฐควรกำกับโดยกำหนดหลักเกณฑ์หรือมาตรฐานกลางก็พอแล้ว

วรรคหนึ่ง(๓)

ให้มีคณะกรรมการดำเนินการแต่งตั้งข้าราชการส่วนท้องถิ่นโดยระบบคุณธรรมในแต่ละจังหวัด...”

ในส่วนของการให้มีคณะกรรมการดำเนินการแต่งตั้งข้าราชการส่วนท้องถิ่นในระบบคุณธรรมในแต่ละจังหวัด ฯลฯ นั้น ต้องระวังที่จะไม่ให้ขัดกับหลักการกำกับดูแลตามความจำเป็นที่เหมาะสมระหว่างราชการส่วนกลางหรือภูมิภาคกับส่วนท้องถิ่น เว้นเสียแต่ว่าจะมาจากข้าราชการส่วนท้องถิ่นหรือผู้ทรงคุณวุฒิในท้องถิ่นซึ่งจะสามารถทำได้ในแง่ของการรับเรื่องร้องเรียนในกรณีที่ไม่ชอบมาพากลเสียมากกว่า

กล่าวโดยสรุปก็คือ ขึ้นต้นเป็นลำไม้ไผ่แต่พอเหลาลงไปกลายเป็นบ้องกัญชาเสียนี่ เห็นทีประชาชนคงต้องลุกขึ้นมาจัดการด้วยตนเองเสียแล้วกระมัง

ร่วมบริจาคเงิน สนับสนุน ประชาไท โอนเงิน กรุงไทย 091-0-10432-8 "มูลนิธิสื่อเพื่อการศึกษาของชุมชน FCEM" หรือ โอนผ่าน PayPal / บัตรเครดิต (รายงานยอดบริจาคสนับสนุน)

ติดตามประชาไทอัพเดท ได้ที่:
Facebook : https://www.facebook.com/prachatai
Twitter : https://twitter.com/prachatai
YouTube : https://www.youtube.com/prachatai
Prachatai Store Shop : https://prachataistore.net
ข่าวรอบวัน
สนับสนุนประชาไท 1,000 บาท รับร่มตาใส + เสื้อโปโล

ประชาไท