อัพเดทล่าสุดเมื่อ 44 นาที 24 วินาที ที่ผ่านมา
ประชาไททำหน้าที่เป็นเวที เนื้อหาและท่าที ความคิดเห็นของผู้เขียน อาจไม่จำเป็นต้องเหมือนกองบรรณาธิการ

กระจายอำนาจไม่ใช่(แค่)กฎหมาย แต่คือจินตนาการใหม่ของท้องถิ่น

แด่ ต๊ะ อานนท์ ตันติวิวัฒน์

หากพูดถึงการกระจายอำนาจ เรามักจะนึกถึงการแก้ไขกฎหมาย โครงสร้างและกลไกของระบบราชการอันสลับซับซ้อนที่ฟังดูโคตรไกลตัวประชาชนอย่างเราๆ หลายครั้งศัพท์ทางเทคนิคและเรื่องราวเฉพาะด้านเช่นนี้ได้กีดกันให้คนส่วนใหญ่ออกไปจากวงสนทนาเรื่องอำนาจของท้องถิ่นไปอย่างตลกร้าย บทความนำเสนอนี้ชวนให้ผู้อ่านกลับมาที่จุดสำคัญก็คือ การเริ่มต้นจินตนาการถึงโจทย์ร่วมกันก่อนที่จะนำส่งเรื่องเทคนิคกฎหมายและการออกแบบกลไกให้กับนักกฎหมายและนักบริหารมืออาชีพกันต่อไป

 

0. ท้องถิ่นไม่ใช่เจ้าของอำนาจ บ้านเมืองไม่ใช่ของประชาชน

สำหรับคนทั่วไปที่ไม่ได้ข้องแวะกับระบบราชการ อาจจะนึกไม่ออกว่าอำนาจส่วนกลางนั้นแข็งแกร่ง ความศักดิ์สิทธิ์ และมีอำนาจหวงห้ามเช่นใด ผู้เขียนขอยกตัวอย่างที่เพิ่งประสบมาไม่นานจากคำบอกเล่าของมิตรสหายร่วมงานท่านหนึ่ง ที่กำลังจะออกแบบพื้นที่ริมน้ำของเมืองๆ หนึ่งในภาคเหนือ แต่จำต้องสืบทราบกรรมสิทธิ์เสียก่อน ปรากฏว่าพื้นที่ริมน้ำบริเวณทางเท้าเป็นของเทศบาล แต่หากเลยไปจนถึงลำน้ำเป็นของกรมเจ้าท่าที่มีสาขาอยู่ที่เชียงใหม่ ดังนั้นหากจะทำการออกแบบก่อสร้างอะไรจำเป็นต้องได้รับการยินยอมจาก "เจ้าของที่" เสียก่อน พื้นที่ในสังคมล้วนมีอำนาจที่ครองอยู่ เสียแต่ว่าในสังคมไทยอำนาจที่ว่านั้นมิได้มาจากท้องถิ่น แต่เป็นของคนที่อยู่ห่างไกลพื้นที่ การคิดออกแบบและจัดการอะไรในพื้นที่ของตัวเองจึงต้องตระหนักถึง "เพดานอำนาจ" ของพวกเขาที่จะมีต่อพื้นที่อยู่เสมอ เงื่อนไขเช่นนี้จึงจำกัดและลดทอนอำนาจท้องถิ่นโดยที่มีส่วนกลางคอยชี้นิ้วว่า "อย่าทำเกินหน้าที่" ปรากฏการณ์นี้เห็นได้จากการป้องปราม และห้ามท้องถิ่นดำเนินการฉีดวัคซีนผิดสุนัขบ้า[1] โดยเฉพาะในยุคสมัยแห่งเผด็จการที่มีธรรมชาติในการรวมศูนย์กลับไปสู่ยุค "คุณพ่อรู้ดี" ของเหล่าข้าราชการและปลัดกระทรวงต่างๆ แบบก่อนยุค 90 ราวกับว่าเรื่องกระจายอำนาจที่ผ่านมาเป็นเรื่องเพ้อฝัน ความผิดพลาดท้องถิ่นที่ผ่านมาทั้งโดยประสบการณ์และโครงสร้างอำนาจมักจะโยนไปที่ท้องถิ่น ขณะที่ความสำเร็จที่เกิดขึ้น กลายเป็นส่วนกลางและส่วนภูมิภาคได้ฉวยเอาเกียรติยศและงบประมาณไปเสีย ในที่นี้ผู้เขียนต้องการจะชี้ช่องว่า หากเราแกล้งทำเป็นลืมข้อจำกัดทางกฎหมายที่ให้อำนาจและการเบิกจ่ายตามระเบียบกระทรงการคลัง (ซึ่งแน่นอนว่าไอ้กฎหมายและระเบียบเล่านี้คือ โจทย์ใหญ่ที่เราต้องแก้ไขเพื่อทำให้สังคมมันดีขึ้น ไม่ใช่ธำรงกฎหมายเพื่ออะไรไม่รู้ที่เป็นนามธรรม ซึ่งเรื่องปัญหาระเบียบกระทรวงการคลังเป็นเรื่องใหญ่และซับซ้อนที่น่าจะมีมิตรสหายท่านอื่นเขียนได้ดีกว่ามาทำให้เห็นภาพที่ชัดเจนยิ่งขึ้น) เราจะพาท้องถิ่นไปถึงจุดไหนได้บ้าง
 

1. โคชิเอ็ง การสร้างแบรนด์ท้องถิ่นของญี่ปุ่น และท้องถิ่นในนามจังหวัดกับเทศบาล

ปีนี้เป็นปีที่การแข่งขันเบสบอลมัธยมทั่วประเทศที่เรียกว่า โคชิเอ็ง ของญี่ปุ่นครบรอบ 100 ปี เรื่องเล่าของทีมเบสบอลโรงเรียนจากเมืองเล็กๆ ได้ปรากฏสู่สายตาชาวไทยผ่านสื่อโซเชียล นั่นคือ โรงเรียนการเกษตรคานาอาชิ ในจังหวัดอาคิตะ กล่าวกันว่าโรงเรียนนี้เป็นตัวแทน 56 โรงเรียนจากโรงเรียนมัธยมปลายทั้งหมด 3,871 โรงเรียน ท่ามกลางการต่อสู้ของโรงเรียนต่างๆ จะต้องคัดเลือกมาจังหวัดละทีม ยกเว้นเมืองใหญ่อย่างโตเกียว, โอซาก้า, จิบะและฮอกไกโดที่มีโควต้า 2 ทีม ทีมคานาอาชิไปถึงนัดชิงชนะเลิศด้วยแรงสนับสนุนจากคนในท้องถิ่นและคนทั่วประเทศที่เอาใจช่วยผ่านพล็อตเรื่องที่สร้างแรงบันดาลใจ แม้จะไม่สามารถคว้าแชมป์ได้[2]

เรื่องต่อมา ผู้เขียนอยากจะยกเรื่องความมหัศจรรย์ของหมีที่ชื่อว่า คุมะมง ขึ้นมา เจ้าหมีนี้เป็นมาสคอตของจังหวัดคุมาโมโตะที่เป็นจังหวัดทางผ่านหลักจากที่ญี่ปุ่นได้เปิดเส้นทางรถไฟชิงคันเซนสายคิวชู (เกาะใต้สุดของญี่ปุ่น) ทำให้เกิดการสร้างแคมเปญเพื่อเฉลิมฉลองรถไฟสายนี้เพื่อดึงให้นักท่องเที่ยวเข้ามายังเมืองที่คนไม่รู้จักมาก่อนด้วยแคมเปญชื่อว่า “Kumamoto Surprise” แล้วให้เจ้าหมีคุมะมงมาเป็นมาสคอตตัวแทนของจังหวัด ต่อมาได้รับตำแหน่งเป็น Sale Manager ของจังหวัดเพื่อ PR และไปปรากฏตัวอยู่ทั่วญี่ปุ่น[3] ความน่าสนใจของแบรนด์นี้คือ จังหวัดคุมาโมโตะเปิดให้ผู้ประกอบการนำเจ้าหมีคุมะมงนี้ไปใช้กับผลิตภัณฑ์สินค้าของตนโดยไม่ต้องเสียค่าใช้จ่าย มีข้อแม้เพียงว่าต้องนำวัตถุดิบจากจังหวัดคุมาโมโตะไปเป็นส่วนประกอบเท่านั้น[4] แบรนด์นี้จึงมิได้สร้างความดึงดูดให้คนรู้จักเมืองของตัวเอง หรือขายผลิตภัณฑ์เกี่ยวกับคุมะมงอย่างเดียวแต่ไปสัมพันธ์กับการผลิตในท้องถิ่นอีกด้วย

ที่กล่าวมานี้ด้านหนึ่งเพื่อจะชี้ให้เห็นว่า การกล่าวถึงจังหวัดหรือเมืองของญี่ปุ่นนั้น หากรับสารอย่างผิวเผินแล้วเราจะนึกว่าญี่ปุ่นมีจังหวัดและผู้ว่าราชการจังหวัดแบบเดียวกับไทยคือ เป็นผู้ว่าราชการจังหวัดที่มาจากการแต่งตั้งปกครองในลักษณะราชการส่วนภูมิภาค แต่อันที่จริงแล้วหาเป็นเช่นนั้นไม่ การปกครองของญี่ปุ่นแบ่งเป็นเพียงส่วนกลาง และส่วนท้องถิ่น นั่นคือ รัฐบาลกลาง และระดับท้องถิ่นที่แบ่งเป็นสองส่วนคือ จังหวัด (ที่มีลักษณะคล้ายอบจ.ที่มีสภาและผู้นำที่ผ่านกการเลือกตั้งจากประชาชน) และเทศบาล[5]


ภาพที่ 1 ทีมโรงเรียนคานาอาชิและกองเชียร์

ที่มา เว็บไซต์ Mainstand  https://goo.gl/zmwfwo

2. ความเป็นไปได้ของโครงสร้างสาธารณะเพื่อพลิกโฉมท้องถิ่น

การอยู่ได้และเติบโตของท้องถิ่นจากการกระจายอำนาจ จึงต้องการพลังสร้างสรรค์ในหลายด้านและหลายทักษะ ด้วยเครือข่ายภายในท้องถิ่นและการเชื่อมโยงจากความรู้จากข้างนอกไม่ว่าจะเป็นการข้ามพื้นที่ในภูมิภาค ระดับประเทศ หรือระดับนานาชาติ ในส่วนนี้เห็นว่าจำเป็นต้องพิจารณาถึง 4 โครงสร้างสำคัญ ดังต่อไปนี้

 2.1 โครงสร้างความรู้สาธารณะ ห้องสมุด หอจดหมายเหตุท้องถิ่น พิพิธภัณฑ์ หอศิลป์

อาจกล่าวได้ว่า นอกจากช่องว่างระหว่างรายได้ต่อหัวของคนกรุงเทพฯ กับ ต่างจังหวัดที่ถ่างกว้างแล้ว โครงสร้างความรู้สาธารณะก็ไม่แพ้กัน ทุกวันนี้เด็กต่างจังหวัดที่จะหาความรู้เพื่อจะทำรายงานสักเล่ม จะต้องเดินทางไกลเพื่อไปใช้ห้องสมุดของมหาวิทยาลัยที่ยังไม่ต้องนับว่าห้องสมุดเหล่านี้ปัจจุบันก็สร้างระบบปิดกั้นคนนอก หรือทำให้ประชาชนภายนอกเข้าถึงยากขึ้นมากขึ้นไปอีก อย่างถ้าภาคเหนือ คุณอยากเข้าถึงข้อมูลความรู้ดีๆ ต้องเข้าห้องสมุดกลางของมหาวิทยาลัยเชียงใหม่ คุณอยู่ลำปาง, พะเยา, น่าน, แม่ฮ่องสอน ก็ต้องตีรถเป็นชั่วโมงๆ เพื่อบรรลุเป้าหมาย 

แน่นอนว่าเรามีห้องสมุดประชาชนในทุกจังหวัดและอาจทุกอำเภอ แต่ด้วยโครงสร้างแล้วมันอยู่ในความรับผิดชอบของการศึกษานอกโรงเรียนที่มีเป้าประสงค์อีกแบบหนึ่งโดยหน่วยงานของราชการ และเข้าใจว่าไม่ใช่หน้าที่ของพวกเขาที่จะสนับสนุนความต้องการของประชาชนในท้องถิ่นได้เต็มที่ด้วยข้อจำกัดของบุคลากรและงบประมาณ

สำหรับห้องสมุดก็ยังไม่ถือว่าเป็นโชคชะตาที่เลวร้ายนัก แต่หากเป็นหอจดหมายเหตุซึ่งแปลไทยเป็นไทยก็คือ พื้นที่สำหรับเก็บเอกสารและสื่อความทรงจำของชุมชนต่างๆ ที่ไม่ได้มีทุกจังหวัด หากลิสต์จังหวัดที่มีหอจดหมายเหตุที่จัดการโดยกรมศิลปากรในต่างจังหวัดมีดังนี้ ทางเหนือที่เชียงใหม่ (รับผิดชอบเชียงใหม่ เชียงราย ลำพูน แม่ฮ่องสอน), พะเยา (ลำปาง พะเยา น่าน แพร่ อุตรดิตถ์ สุโขทัย พิษณุโลก พิจิตร กำแพงเพชร ตาก), ตรัง (ตรัง กระบี่ พังงา ภูเก็ต ระนอง), ยะลา (ปัตตานี ยะลา และนราธิวาส), สงขลา (ชุมพร สุราษฎร์ พัทลุง สงขลา สตูล), อุบลราชธานี (ขอนแก่น มหาสารคาม เลย หนองคาย หนองบัวลำภู บึงกาฬ อุดรธานี ร้อยเอ็ด กาฬสินธุ์ สกลนคร นครพนม อุบลราชธานี มุกดาหาร ยโสธร ศรีสะเกษ อำนาจเจริญ นครราชสีมา ชัยภูมิ บุรีรัมย์ และสุรินทร์), สุพรรณบุรี (ราชบุรี เพชรบุรี ประจวบคีรีขันธ์ สมุทรสาคร สมุทรสงคราม สุพรรณบุรี กาญจนบุรี นครปฐม อยุธยา นครนายก สระบุรี อ่างทอง สิงห์บุรี ลพบุรี ชัยนาท เพชรบูรณ์ นครสวรรค์ และอุทัยธานี), จันทบุรี (จันทบุรี ตราด ระยอง ชลบุรี ฉะเชิงเทรา ปราจีนบุรี และสระแก้ว)

โดยสรุปจะเห็นว่า ภาคอีสานหอจดหมายเหตุที่อุบลราชธานีต้องรับผิดชอบอีสานทั้งภาค! พอกันกับสุพรรณบุรี ทั้งที่เป็นไปไม่ได้เลยว่าความทรงจำในท้องถิ่นจะเก็บอยู่ในที่ที่เดียวในพื้นที่จำกัดขนาดนั้น ความทรงจำที่ว่ามันคืออะไรบ้าง ตั้งแต่สิ่งพิมพ์ในชีวิตประจำวันอย่างหนังสือพิมพ์ท้องถิ่นที่ทุกวันนี้กำลังล้มหายตายจาก บางจังหวัดหนังสือพิมพ์มีอายุมาตั้งแต่ทศวรรษ 2500 อย่างเช่น เอกราช (ลำปาง) รวมไปถึงสิ่งพิมพ์ราชการต่างๆ ไม่ว่าจะเป็นเอกสารในระดับจังหวัด ระดับเทศบาล พิมพ์เขียวสิ่งก่อสร้างสาธารณะ แผนที่ ภาพถ่ายต่างๆ กลายเป็นว่าทุกวันนี้ การเก็บรักษากลายเป็นงานอดิเรกของความชอบส่วนตัวของบุคคล ลองคิดดูว่าหากเมืองใดเมืองหนึ่งต้องการจะสร้างหนังย้อนยุคของตนเอง ก็มีข้อจำกัดอย่างยิ่งในการค้นคว้าหาข้อมูล ไหนจะเรื่องราวในอดีต ภาพถ่ายเก่าๆ ของบรรยากาศบ้านเมืองและร้านรวง นี่คือ ทุนทางวัฒนธรรมที่สำคัญที่รัฐมักไม่ให้ความสำคัญกับท้องถิ่น

เช่นเดียวกับพิพิธภัณฑ์และหอศิลป์ หรืออาจรวมไปถึงโรงละครที่หากมิใช่เป็นเมืองใหญ่จริงๆ สิ่งเหล่านี้ไม่มีวันเกิดขึ้น สำหรับผู้เขียนแล้วสิ่งเหล่านี้ท้องถิ่นในระดับอบจ.สามารถทำให้เกิดขึ้นได้บนฉันทามติของคนในท้องถิ่นของตน สำหรับผู้เขียนโครงสร้างสาธารณะเหล่านี้จะนำไปสู่การเปิดพื้นที่การเรียนรู้และสร้างสรรค์ขึ้นมาขององค์ความรู้ท้องถิ่นที่มิใช่เพียงแต่ความรู้ที่เกิดจากการสัมภาษณ์แบบเฉพาะหน้าเพื่อปิดเล่มโครงการวิจัยเพียงอย่างเดียว กลไกเหล่านี้จะค่อยๆ สร้างผู้รู้ ผู้เชี่ยวชาญ และการริเริ่มสร้างสรรค์บนฐานความรู้ของตนที่มีอย่างมั่นใจมากขึ้น ลองนึกถึงห้องสมุดระดับจังหวัดที่อบจ.ทุ่มงบซื้อหนังสือและวารสารภาษาไทย ต่างประเทศที่ได้รับการวิจัยและคัดกรองมาจากนักวิชาการทั้งสายวิทยาศาสตร์และสังคมศาสตร์ รวมทั้งฐานข้อมูลต่างๆ แบบที่มหาวิทยาลัยชั้นนำทำ เท่านี้ก็เป็นการช่วยลดความเหลื่อมล้ำของการเข้าถึงทางความรู้ของคนที่เรียนมหาวิทยาลัยและไม่มีโอกาสได้ในระดับหนึ่ง โรงละครท้องถิ่นที่อาจจะเปิดโอกาสให้โรงเรียนทั่วจังหวัดได้มีโอกาสแสดงในรอบปี หรือการจัดเทศกาลหนังสั้นระดับนักเรียน-เยาวชน นี่คือ โครงสร้างพื้นฐานที่จะเปิดสู่ความเป็นไปได้ แน่นอนว่าสิ่งที่สำคัญพอกันก็คือ ความรู้และเข้าใจในการบริหารพื้นที่ที่ต้องคิดใหม่ว่า พื้นที่ดังกล่าวเป็นของประชาชน ไม่ใช่ความคิดแบบ "สถานที่ราชการ โปรดให้เกียรติสถานที่" มิเช่นนั้นแล้วเราก็อาจจะได้โรงละคร ห้องสมุดแบบราชการที่เป็นป้อมปราการที่กีดกันคนออกจากพื้นที่แห่งการเรียนรู้

2.2 สถาบันและหน่วยงานด้านการศึกษาและวิจัย

ในอีกด้านหนึ่งผู้เขียนเห็นว่า จำต้องมีเครือข่ายพี่เลี้ยงที่จะสนับสนุนการทำงานในท้องถิ่นต่างๆ โดยอาจมีกลไกจากรัฐบาลเพื่อเป็นผู้อำนวยความสะดวก ไม่ใช่ผู้บังคับบัญชา ผู้เขียนเห็นว่า เราไม่ต้องการหน่วยงานวิจัยระดับประเทศที่ชี้นิ้วให้ท้องถิ่นทำหรือไม่ทำตามที่ตัวเองคิด แต่ควรคิดสร้างสถาบันวิจัยระดับภูมิภาคที่ช่วยสร้างนักวิจัยและองค์ความรู้ของท้องถิ่นต่อยอดจากโครงสร้างสาธารณะที่กล่าวไปแล้วในข้อ 2.1 เป็นผู้เอื้อให้เกิดการร่วมมือการทำวิจัยข้ามพื้นที่ เช่น ระหว่างเมืองรองอย่างแพร่และน่านว่าสามารถสร้างความเป็นไปได้ใหม่ๆ ในด้านการผลิตหรือบริการอย่างไร

ดีไม่ดีแต่ละจังหวัดในนามอบจ.ควรมีสถาบันวิจัยเป็นของตนเองที่ทำหน้าที่คล้าย สกว.ปัจจุบัน คือ ให้ทุนท้องถิ่นในการดำเนินการเพื่อตอบโจทย์ในการสร้างผลิตภาพให้กับท้องถิ่น เช่นเดียวกับสถาบันด้านความรู้เชี่ยวชาญเฉพาะที่แม้จะมีโครงสร้างส่วนกลางตามกระทรวงต่างๆ แต่ผู้เขียนเห็นว่า อำนาจมาก แต่งบประมาณน้อยบุคลากรน้อย ควรจะพิจารณาให้อบจ.แต่ละแห่งมีประจำ เช่น สำนักโบราณคดี อบจ. ในจังหวัดที่มีศักยภาพทางด้านประวัติศาสตร์และโบราณคดี ที่ต้องมีนักโบราณคดีที่เชี่ยวชาญในการขุดค้น มีนักประวัติศาสตร์ที่สามารถอธิบายและตีความได้ อันจะสัมพันธ์กับการจัดระเบียบและผลิตออกมาเป็นความรู้ในนามของพิพิธภัณฑ์ กรณีนี้มิได้ปฏิเสธอำนาจของกรมศิลปากร แต่เป็นการทำงานภายใต้กำกับและมาตรฐานของกรมศิลปากร เพียงแต่เป็นการปลดล็อกความอุ้ยอ้ายของกรมศิลปากรที่มีปัญหาอยู่ในปัจจุบัน

หากพาดพิงถึง สกว.แล้ว ก็เลี่ยงมิได้ที่จะพูดถึงสถาบันในแบบ สำนักงานบริหารและพัฒนาองค์ความรู้ (สบร.) หรือ OKMD ที่เป็นร่มใหญ่ของมิวเซียมสยาม, TCDC, TK Park ก็อาจสามารถจำลองลงในสเกลระดับจังหวัดได้เช่นกัน แต่เปลี่ยนโจทย์ให้สัมพันธ์กับท้องถิ่นในฐานะเป็นหน่วยและพื้นที่สำคัญ

ดังนั้นหากกลไกดังกล่าวเกิดขึ้น ท้องถิ่นจะเข้มแข็งจากฐานราก และไม่จำเป็นว่าทุกจังหวัดต้องมีสถาบันศึกษาระดับมหาวิทยาลัย แต่มันจะเกิดฐานของคนช่างคิด คนช่างทำที่มีพื้นที่ในการแสดงออกและความสามารถที่จะเชื่อมต่อทั้งในระดับท้องถิ่น ประเทศและอาจรวมถึงนานาชาติได้

2.3 พื้นที่สาธารณะที่รองรับกิจกรรม active และการดูแลภูมิทัศน์ท้องถนนและทางเท้าในชีวิตประจำวัน

นอกจากพื้นที่ที่ใช้ความคิดหนักๆ อย่างที่กล่าวมาแล้ว สิ่งสำคัญก็คือ พื้นที่ในชีวิตประจำวันที่รองรับการใช้งานของผู้คน ส่วนใหญ่คนมักจะนึกถึงสวนสาธารณะ พื้นที่สีเขียวลอยๆ ที่บางทีเราก็ไม่ได้ยุ่งเกี่ยวอะไรกับมันมากนัก พื้นที่สาธารณะที่สัมพันธ์กับคนส่วนใหญ่จริงๆ แล้วคือ ทางเท้า ทางเดินและจุดเชื่อมต่อไปสู่ตำแหน่งต่างๆ ในหมู่บ้านและเมือง

หากไม่นับถึงปัญหาทางเท้ากับพ่อค้าแม่ค้าและการขับขี่ยวดยานบนทางเท้าที่ซับซ้อน เราจะเห็นว่าปัญหาพื้นฐานของทางเท้าที่เป็นกระทั่งกรุงเทพฯ มาจนถึงเมืองต่างๆ ก็คือ การสร้างทางเท้าที่ไม่เอื้อให้กับคนเดิน ทั้งด้วยฐานคิดของคนออกแบบที่ไม่ได้ให้ความสำคัญต่อการเดินเท้ามากนัก และปัญหาเชิงโครงสร้างการบริหาร โดยเฉพาะอย่างหลังเราจะเห็นว่า บนถนนและทางเท้าประกอบด้วยองค์กรนานาประเภทที่อิงอาศัยกันอยู่เช่น ใต้ดินคือ ท่อประปาของการประปาส่วนภูมิภาค (หรือนครหลวง) บนดินก็มีเสาไฟฟ้าและสายไฟของการไฟฟ้าส่วนภูมิภาค (หรือนครหลวง) บนเสาไฟก็ยังมีสายโทรศัพท์ของผู้ให้บริการ อาจรวมไปถึงสายเคเบิ้ลของระบบอินเตอร์เน็ต และอื่นๆ จึงไม่น่าแปลกใจว่าเหตุใดสะพานลอยบางแห่งสร้างได้น่าหวาดเสียว คือ การสร้างสะพานลอยคอนกรีตคร่อม-อมกับแผงสายไฟได้อย่างน่าหวาดเสียว หรือการสร้างสะพานลอยที่จุดลงของสะพานลอยลงไปเจอกับต้นไม้ใหญ่ จนในที่สุดก็ต้องแก้ไขปัญหาด้วยการย้ายต้นไม้ออกจากทางลงสะพานลอย

ต้องเข้าใจว่า การออกแบบก่อสร้างทางเท้านั้นในเมืองขนาดกลางหรือขนาดเล็ก ไม่ได้ตั้งใจออกแบบเพื่อรองรับการใช้งานโดยตรงมากไปกว่าการมาพร้อมกับโจทย์การวางท่อระบายน้ำแล้วเทคอนกรีตทับหลังแล้วค่อยสร้างทางเท้าทับ งานดังกล่าวจึงมีลักษณะเป็นงานโยธาที่อาจไม่ได้ให้ความสำคัญกับการออกแบบทั้งระบบภูมิทัศน์ ในที่นี้ขอเสนอว่า ควรวิจัยหาสาเหตุจริงจังถึงการออกแบบที่ผิดพลาดอย่างเป็นระบบ ซึ่งจะนำไปสู่การออกแบบการพัฒนาระบบทางเท้าร่วมกับท้องถิ่นต่างๆ ได้ดีขึ้นมากไปกว่าการลงรูปประจานและถากถางเพียงอย่างเดียว เช่นเดียวกับปัญหาการตัดต้นไม้ การออกแบบการปลูกต้นไม้ริมทางเท้า ที่ต้องมีผู้เชี่ยวชาญประจำเทศบาลหรืออบจ. ไม่ใช่ปลูกและตัดแต่งไปตามยถากรรม

เมื่อกล่าวถึงทางเท้าแล้วย่อมหลีกเลี่ยงมิได้ที่จะกล่าวถึงถนนและระบบการจราจร ทุกวันนี้ระบบการจราจรและการขนส่งอยู่ภายใต้การกำกับของคณะกรรมการควบคุมขนส่งทางบกประจำจังหวัดโดยมีผู้ว่าราชการจังหวัดเป็นคนนั่งหัวโต๊ะประกอบกับหน่วยงานราชการ ขนส่งจังหวัด, ตำรวจ, ทางหลวง, เทศบาล ฯลฯ เป็นผู้รับผิดชอบ ยกเว้นเทศบาล ทุกหน่วยงานคือหน่วยงานจากส่วนกลางที่คุมโดยส่วนภูมิภาค การกำหนดเส้นทางเดินรถสาธารณะ การออกแบบการเดินรถว่าจะเป็นทางเดียว สองทาง จึงมิสามารถจบลงได้ที่ท้องถิ่นโดยตัวของพวกเขาเองเลย ผู้เขียนเห็นว่า ท้องถิ่นควรมีอำนาจเต็มในการจัดการ และในเชิงเทคนิคอำนาจส่วนกลางก็ให้คำปรึกษาไป ไม่ใช่ว่าไปมีอำนาจเหนือกว่า


ภาพที่ 2 ปัญหาการสร้างสะพานลอยคร่อมสายไฟ
อันเนื่องมาจากปัญหาหน่วยงานที่ทับซ้อนกัน
ที่มาภาพ https://politics.kachon.com/153965

3. กรมธนารักษ์ กับ อำนาจการจัดการพื้นที่ของตนเอง

เรื่องใหญ่ที่ต้องพูดถึงในอนาคตแน่ๆ ก็คือ อำนาจการจัดการที่ดินที่เป็นกรรมสิทธิ์ร่วมของประชาชน ทุกวันนี้ที่ดินสาธารณะไม่ใช่ของประชาชน แต่เป็นอำนาจของกรมธนารักษ์ในฐานะผู้ดูแลผลประโยชน์จากส่วนกลาง ในเชิงเปรียบเทียบกับฝรั่งเศส มิตรสหายได้เล่าให้ฟังว่า อำนาจการจัดการที่ดินสาธารณะอาจแบ่งเป็นองค์การมหาชนที่แบ่งเป็นส่วนกลางและส่วนท้องถิ่น ในส่วนกลางก็คงรับผิดชอบพื้นที่เกี่ยวกับความมั่นคงของรัฐหรือผลประโยชน์ของรัฐอย่างกองทัพ หรือสนามบิน นั่นหมายถึง ท้องถิ่นมีอำนาจในการบริหารเพื่อผลประโยชน์ท้องถิ่นอย่างกว้างขวาง กรณีนี้ทำให้ผู้เขียนนึกถึงเชียงใหม่ กรณีบ้านหมู่ป่าแหว่งที่บางองค์กรได้รับอนุญาตจากรัฐบาลส่วนกลางในการก่อสร้าง ขณะที่คนท้องถิ่นจำนวนมากไม่ยินยอม, ความตลกร้ายของการเก็บค่าผ่านทางของกองบิน 41 เพื่อใช้เป็นทางลัดของคนเชียงใหม่เพื่อเลี่ยงรถติดจากบริเวณกาดต้นพยอมเพื่อออกไปยังสนามบินทั้งที่สามารถจัดการให้ที่ดินเหล่านั้นถูกเวนคืนให้เป็นประโยชน์สาธารณะได้ หรือล่าสุดผู้เขียนมีโอกาสเดินผ่านก็คือ ที่ดินแขวงการเชียงใหม่ที่ 1 หน้าโรงพยาบาลสวนดอก ที่เป็นที่ดินขนาดใหญ่ประกอบด้วยสำนักงาน บ้านพักและที่รกร้าง เชื่อมต่อไปด้านหลังยังเป็นสนามกอล์ฟของกองบิน 41 พื้นที่ดังกล่าวผืนใหญ่และมีศักยภาพมหาศาลต่อการพัฒนาเมือง แต่ดังที่กล่าวมาแล้ว มันไม่อยู่ในอำนาจของท้องถิ่นในการจัดการ และส่วนราชการดังกล่าวก็คงไม่ยอมปล่อยมือง่ายๆ นี่คือตัวอย่างรูปธรรมของความไร้อำนาจในการจัดการพื้นที่ตัวเองของคนในท้องถิ่น


ภาพที่ 3 แผนที่แสดงกรรมสิทธิ์ของหน่วยงานส่วนกลาง สีแดงคือ กลุ่มอาคารสำนักงานและบ้านพักของทางหลวงที่ 1 เชียงใหม่ สีเหลืองคือสนามกอล์ฟของ กองบิน 41 และเส้นประสีเขียว คือ แนวถนนที่เชื่อมระหว่างถนนตัดใหม่จากถนนสุเทพและถนนมหิดล ที่จะทำให้เส้นทางนี้เป็นทางลัดเลี่ยงรถติดบริเวณคูเมืองเชียงใหม่ได้ แต่ในปัจจุบันเป็นเส้นทางที่กองบิน 41 จัดทำบัตรผ่านทางให้รถผ่านได้เวลา 06.00-22.00 น.

ที่มา ปรับปรุงเพิ่มเติมจาก google map

 

4. กระจายอำนาจในเชิงวิชาการ

หลังจากที่ผู้เขียนพยายามชี้ให้เห็นถึงความเป็นไปได้ของท้องถิ่นที่จะเปลี่ยนแปลง อยากนำผู้อ่านเข้าสู่กรอบการอธิบายเชิงวิชาการสักเล็กน้อย การกระจายอำนาจไม่ได้เป็นเรื่องการยุบส่วนภูมิภาคและให้อำนาจของท้องถิ่นเท่านั้น นครินทร์ เมฆไตรรัตน์ได้จำแนกรูปแบบการกระจายอำนาจออกเป็น 5 แบบ[6] นั่นคือ

1) การกระจายอำนาจโดยจำเป็นหรือโดยปริยาย (Decentralization by default) หมายถึงความไม่สามารถของรัฐบาลที่มิอาจจะเข้าไปใช้อำนาจได้ แต่เป็นคนในท้องถิ่นและเครือข่ายรวมตัวขึ้นมาดำเนินกิจกรรมเอง พวกนี้คือ สมาคมต่างๆ, องค์กรอาสาสมัคร, องค์กรพัฒนาเอกชน อาจรวมไปถึงสหกรณ์ ธนาคารชุมชน

2) การแปรรูปกิจการของภาครัฐ (Privatization) ถือเป็นการโยกโอน (handover) กิจการของรัฐไปให้ภาคเอกชน เช่น กิจการขนส่งมวลชน กิจการโทรคมนาคม การไฟฟ้า ฯลฯ อยู่บนฐานคิดว่ากิจการบางอย่างเอกชนให้บริการได้มีประสิทธิภาพกว่ารัฐ ผ่านกลไกทางการตลาด

3) การกระจายอำนาจภายใต้หลักการแบ่งอำนาจ (Deconcentration) เป็นการแบ่งอำนาจรัฐบาลส่วนกลางไปยังองค์กรระดับรอง แต่อำนาจการตัดสินใจและกำหนดนโยบายยังอยู่ที่ส่วนกลาง เห็นได้ชัดเจนที่ส่วนก็คือ การบริหารราชการส่วนภูมิภาค ที่นำโดยผู้ว่าราชการจังหวัด

4) การกระจายอำนาจภายใต้หลักการมอบอำนาจ (Delegation) ให้อิสระสูงกว่าข้อ 3 และเน้น "ภารกิจหน้าที่" มากกว่า "พื้นที่" ที่จัดทำโครงการเฉพาะกิจต่างๆ แต่รัฐส่วนกลางมีอำนาจเหนือกว่าโดยอาศัยมาตรการกฎหมาย ได้แก่ องค์การมหาชน องค์กรกึ่งอิสระ องค์กรที่จัดทำโครงการเฉพาะกิจ หรือองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในบางหน้าที่

5) การกระจายอำนาจภายใต้หลักการโอนอำนาจ (Devolution) ถือว่าเป็นการกระจายอำนาจที่กว้างขวางมากที่สุด มีตัวแทนประชาชนในพื้นที่นั้นๆ เลือกเข้ามาตัดสินใจและกำหนดนโยบาย การแทรกแซงจากรัฐส่วนกลางก็ทำได้จำกัด ซึ่งก็คือ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอย่าง อบจ. และเทศบาลต่างๆ  อาจแบ่งได้เป็น 2 ระดับ

ระดับที่หนึ่ง การโอนอำนาจในทางการปกครอง (Administrative Devolution) สอดคล้องกับหลัก "การปกครองตนเอง" (Local-self Government) มีอิสระในการดูแลชีวิตความเป็นอยู่ในชุมชนของตน มีอิสระทางการคลังและบุคลากร

ระดับที่สอง การโอนอำนาจในทางนิติบัญญัติ (Legislative Devolution) เป็นการกระจายอำนาจขั้นสูงสุด ทำให้ท้องถิ่นสามารถกำหนดชะตากรรมทางการเมืองได้ด้วยตนเอง (Home Rule) ผ่านการจัดตั้งสถาบันการเมืองรูปแบบ "สภา" (assembly) เพื่อออกกฎหมายและกำหนดนโยบายต่างๆ เพื่อใช้พื้นที่ของตน แต่ในระบบรัฐเดี่ยว (unitary system) ไม่มีสิทธิในอำนาจอธิปไตยแบบเดียวกับระบบสหพันธรัฐ (federal system)

เหล่านี้คือ ความเป็นไปได้ของการกระจายอำนาจที่ผูกอยู่กับหลักคิดและโครงสร้าง

 

5. สภาท้องถิ่น และการถ่วงดุลอำนาจนอกสภา เครือข่ายประชาชน และประชาคมท้องถิ่น

แม้ว่ากลไกของสภาท้องถิ่นอย่างอบจ., เทศบาล จะเป็นรากฐานที่ดี ที่สร้างความเข้มแข็งได้ด้วยตนเอง ทำให้เราไม่จำเป็นต้องวิ่งเข้าไปหารัฐสภาและรัฐบาลเสียทุกอย่าง ทุกเรื่อง กระนั้นที่ขาดไม่ได้มีอยู่สองประการ ก็คือ จินตนาการร่วมกันของคนในท้องถิ่นที่มิใช่นักการเมืองและเจ้าหน้าที่ท้องถิ่น แต่ยังรวมถึง "พลเมือง" ในพื้นที่นั้นๆ ที่ควรจะมีส่วนในการร่วมฝัน และสร้างสรรค์อนาคตท้องถิ่นร่วมกันรวมไปถึงการตรวจสอบกับการร่วมสร้างสรรค์ที่มีศักยภาพ และคัดค้านอย่างเป็นประชาธิปไตย ไม่ใช่ล้มระบบสภา (ไม่ว่าจะท้องถิ่นหรือรัฐสภา) ด้วยการใช้กลไกที่อยู่นอกระบบ เช่น การเรียกร้องปลดนายกเทศมนตรีด้วย ม.44 แน่ล่ะ มันไม่ใช่เรื่องง่ายที่จะเกิดขึ้นได้ในชั่วข้ามคืน การเมืองเหล่านี้มันต้องเรียนรู้ผ่านการปฏิบัติจริงร่วมกัน

 

6. หรือฟุตบอลและวอลเล่ย์ กีฬายอดนิยมที่(อาจ)จะสร้างกระแสท้องถิ่นและจินตนาการใหม่?

อาจไม่เป็นการเกินเลยนักที่จะกล่าวฟุตบอลเป็นกีฬาประเภททีมที่เป็นตัวแทนของความเป็นผู้ชาย ขณะที่วอลเล่ย์บอลเป็นตัวแทนของฝั่งหญิงในสังคมไทย ย้อนกลับไปหัวข้อที่ 1 ที่ผู้เขียนกล่าวถึงโคชิเอ็งที่เป็นรายการแข่งขันของนักเรียนมัธยมปลายทั่วประเทศ จะเป็นไปได้เพียงใดที่รายการระดับประเทศจะเกิดขึ้นกับสองชนิดกีฬานี้ โดยอาจจะเปิดกว้างทั้งระดับมัธยมปลายและระดับ ปวช. การแข่งขันต้องมิใช่การแข่งขันแบบขอสปอนเซอร์แล้วมาจัดแข่งกันไปวันๆ แต่ควรจะผนวกกับการวางโมเดลการเล่าเรื่องของท้องถิ่น การตลาด การเผยแพร่ข่าวสาร หรือกระทั่งการเชื่อมต่อของระบบแมวมองสำหรับตลาดนักกีฬามืออาชีพ ดังที่ไทยมีลีกฟุตบอล และลีกวอลเล่ย์บอลเป็นฐานอยู่แล้ว ผู้เขียนเห็นว่าแนวทางเช่นนี้นอกจากจะเป็นการส่งเสริมกีฬาในตัวของมันเองแล้ว มันจะเป็นพื้นที่ใหม่ให้ตัวตนของท้องถิ่นได้แสดงออกผ่านกีฬา และความใฝ่ฝันของเยาวชน

แน่นอนว่าผู้เขียนตระหนักถึงข้อจำกัดของคนที่ไม่ได้อยู่ศูนย์กลางการแข่งขันเหล่านี้ โจทย์ต่อเนื่องก็คือ เราต้องต่อยอดความรู้สึกผูกพันและสำนึกที่เชื่อมคนเข้ากับท้องถิ่นเช่นนี้ด้วยประเด็นอื่นๆ เช่น ซิตี้แบรนดิ้ง การเชื่อมโยงกับสินค้า ผลิตภัณฑ์และเรื่องเล่าของท้องถิ่นอย่างสร้างสรรค์ไปด้วย

ดังที่กล่าวไป บทความนี้เสนอในฐานะจินตนาการซึ่งมาจากคนส่วนน้อยอย่างยิ่ง ทำอย่างไรให้การคิดถึงท้องถิ่นมันเปิดพื้นที่ได้กว้างกว่านี้ สร้างโอกาสให้คนถกเถียงมากกว่าการหมกมุ่นอยู่เฉพาะกฎหมาย ถ้ากล่าวในคำของ นิธิ เอียวศรีวงศ์ก็คือว่า เราจะร่วมกันสร้างธรรมนูญท้องถิ่นฉบับวัฒนธรรมขึ้นมาได้อย่างไร

 

[1] สำนักข่าวอิศรา. "กฤษฎีกาสวน สตง.! ยันหน้าที่ อปท.มีสิทธิ์เบิกงบฉีดยากันพิษสุนัขบ้า". สืบค้นจาก https://www.isranews.org/isranews-news/46261-krdjjj.html เมื่อ 1 กันยายน 2561 (15 เมษายน 2561)

[2] มฤคย์ ตันนิยม. "โรงเรียนเกษตรคานาอาชิ : ปาฏิหาริย์แห่งโคชิเอ็งครั้งที่ 100 ที่ราวหลุดออกมาจากมังงะ". Mainstand. สืบค้นจาก https://goo.gl/zmwfwo เมื่อ 2 กันยายน 2561

[3] WP. "กรณีศึกษากลยุทธ์ปั้น “คุมะมง” หมีสุดกวน สร้างแบรนด์จังหวัดคุมาโมโตะ ดังไกลต่างแดน". Brand Buffet. สืบค้นจาก https://www.brandbuffet.in.th/2017/03/case-study-kumamon-mascot-of-kumamoto/ เมื่อ 2 กันยายน 2561 (23 มีนาคม 2560)

[4] mellow yellow. "สร้างแบรนด์ให้ได้อย่าง “คุมะมง” มาสคอตหมีดำที่เป็นมากกว่าเครื่องหมายการค้า". marketingoops!. สืบค้นจาก https://www.marketingoops.com/zfeature/kumamon-story/ เมื่อ 2 กันยายน 2561 (19 เมษายน 2559)

[5] ถาวร งามตระกูลชล, "การปกครองท้องถิ่น: บทเรียนชุมชนเข้มแข็งประเทศญี่ปุ่น", บูรณาการศาสตร์และศิลป์ งานวิจัยท้องถิ่นไทยและประชาคมอาเซียน การประชุมวิชาการระดับชาติ มหาวิทยาลัยราชภัฏนครปฐม ครั้งที่ 8 มหาวิทยาลัยราชภัฏนครปฐม จังหวัดนครปฐม,

31 มีนาคม -1 เมษายน 2559, หน้า 4-6

[6] ปรับปรุงและตีความเพิ่มเติมจาก นครินทร์ เมฆไตรรัตน์. "การกระจายอำนาจ". สถาบันพระปกเกล้า. สืบค้นจาก https://goo.gl/wbYUXe เมื่อ 2 กันยายน 2561

เท่าไรก็ได้ การสนับสนุนจากคุณ คือการร่วมสร้างและรักษาสื่อเสรี ‘ประชาไท’ ... ร่วมสนับสนุนเรา
โอนเงิน พร้อมเพย์ PromptPay "มูลนิธิสื่อเพื่อการศึกษาของชุมชน" 0993000060423
โอนเงิน PayPal คลิกที่นี่ https://paypal.me/prachatai
ติดตามประชาไทอัพเดท ได้ที่:
เฟซบุ๊ก https://fb.me/prachatai
ทวิตเตอร์ https://twitter.com/prachatai
LINE ไอดี = @prachatai