โดยปกติเราๆ ท่านๆ มักจะเข้าใจว่ามาตรการช่วยเหลือทางเศรษฐกิจนั้นเป็นมาตรการที่มีไว้สำหรับช่วยเหลือประชาชนตั้งแต่ระบบประกันสังคม (การตกงาน) เงินอุดหนุนสินค้าเกษตร (ราคาสินค้าตกต่ำ) ไปจนถึงเงินกู้สำหรับการเกษตร ที่อยู่อาศัย และชุมชน (เพิ่มโอกาสพัฒนาเศรษฐกิจและที่อยู่อาศัย) และเครดิตภาษี (ลดภาระค่าใช้จ่าย) ทว่า ในห้วงเวลาของการระบาดของ COVID-19 ในปัจจุบันนั้น กลับมีการออกมาตรการช่วยเหลือทางเศรษฐกิจเป็นจำนวนมาก โดยหลายประเทศทั่วโลกนั้นต่างออกมาตรการช่วยเหลือทางเศรษฐกิจด้วยเงินกู้เป็นจำนวนมหาศาล ซึ่งมีความวิตกกังว่าถึงความเสี่ยงการเกิดเงินเฟ้อในระยะยาว แม้ว่านักเศรษฐศาสตร์บางส่วนต่างออกมาให้ความเห็นว่าเป็นไปได้ยาก

ทว่า ในงานศึกษาที่เกี่ยวข้องกับโรคระบาดนั้นกลับพบเพียงแต่คำอธิบายถึงชุดมาตรการ "ป้องกัน" และ "ควบคุมโรค" ทั้งในส่วนของการใช้มาตรการทางเภสัชกรรม (เช่น ยารักษาและวัคซีนป้องกัน) และมาตรการอื่นๆ (Non-pharmaceutical measures) (เช่น การคัดกรอง กักกัน และควบคุมผู้ป่วยและผู้มีความเสี่ยง การเว้นระยะห่างทางสังคม การคงไว้ซึ่งบริการสาธารณะและกิจกรรมทางเศรษฐกิจ ฯลฯ) แต่ไม่ค่อยมีการพูดถึงการใช้มาตรการเยียวยาทางเศรษฐกิจเลย จึงเป็นความท้าทายอย่างยิ่งในการขบคิด วางแผน และลงมือทำมาตรการเหล่านั้นเป็นอย่างยิ่ง

บทความนี้จึงอยากนำเสนอถึงเหตุผลของการเยียวยาทางเศรษฐกิจในห้วงโรคระบาด ตัวอย่างและวิธีคิดของมาตรการเยียวยาทางเศรษฐกิจในต่างประเทศ มาตรการเยียวยาทางเศรษฐกิจบางส่วนในประเทศไทยและข้อสังเกตเบื้องต้น ก่อนที่จะนำไปสู่ข้อเสนอแนะเชิงนโยบาย "โดยสังเขป" ต่อไป

1) ทำไมถึงต้องเยียวยาในช่วงโรคระบาด?

ปกติแล้วในประวัติศาสตร์โลกร้อยปีให้หลังนั้นโรคระบาดที่กินเวลายาวนานข้ามปีมีไม่มากนัก ได้แก่ การระบาดของ "ไข้หวัดสเปน" ในปี 1917-1918 หรือกรณีของการระบาดของ Ebola ในทวีปแอฟริกาเมื่อปี 2014-2016 ดังนั้นจึงไม่แปลกที่ตำราที่เกี่ยวข้องกับมาตรการจัดการโรคระบาดนั้นจะไม่ได้พูดถึงการเยียวยาทางเศรษฐกิจในรายละเอียด และมักจะถูกเขียนไว้ในเอกสารแบบ "ปลายเปิด" เท่านั้น เช่นในเอกสารขององค์การอนามัยโลกที่ว่าด้วยเรื่องกลยุทธ์ในการจัดการสถานการณ์การระบาดของ COVID-19

ทว่า ในกรณีของ COVID-19 นั้นเราจะพบจากตัวมาตรการที่ใช้ในหลายๆประเทศว่า มีเหตุผลที่หลากหลายอย่างยิ่งในการเยียวยาทางเศรษฐกิจ ประการแรก เพื่อช่วยเหลือหรือ "จูงใจ" ให้ผู้ที่ต้องกักตัวดูอาการอยู่ที่บ้านนั้นมีเครื่องอุปโภคบริโภคเพียงพอที่จะไม่ต้องออกนอกบ้าน เช่นในกรณีของเกาหลีใต้ที่มีการมอบ "กล่องยังชีพ" ซึ่งอาจถือว่าเป็นหนึ่งในเหตุผลสำหรับการใช้มาตรการแจกเงินให้ประชาชนในการดำเนินมาตรการควบคุมโรคอื่นๆ เช่น การ lockdown พื้นที่ เป็นต้น

ประการที่สอง เพื่อคงไว้ซึ่งกิจกรรมทางเศรษฐกิจ (เช่น การผลิตสินค้า การจ้างงาน และการซื้อขายสินค้า) หรือลดผลกระทบทางลบให้มากที่สุดเท่าที่จะทำได้จากผลกระทบจากกิจกรรมทางเศรษฐกิจที่ลดลง (เช่น นักท่องเที่ยวลดลง การส่งออกลดลง ความต้องการสินค้าบางประเภทลดลง ฯลฯ) โดยรายงานของ McKinsey จัดประเภทเหตุผลในการใช้มาตรการเยียวทางเศรษฐกิจในช่วงการระบาดของ COVID-19 เช่น การสร้างเสริมเสถียรภาพทางการเงินของประเทศ รักษาคุณภาพชีวิตประชาชนในระดับครัวเรือน และการรักษาการดำเนินกิจการของบริษัทต่างๆ ด้วยการอัดฉีดเงินเข้าไปในระบบเศรษฐกิจ ทั้งในส่วนของการให้เปล่า ลดภาระทางภาษีและหนี้สิน ไปจนถึงเงินกู้ดอกเบี้ยต่ำในการเพิ่มสภาพคล่องของผู้ประกอบการ ร้านค้า และคงการจ้างงาน ซึ่งหลายๆประเทศ รวมถึงสหรัฐอเมริกา ต่างมุ่งเน้นไปที่เหตุผลด้านนี้เป็นหลัก

แม้ว่าจะมีวิวาทะเสมอมาถึงปัญหาในการ "แจกเงิน" ประชาชนว่าไม่มีประสิทธิภาพ ขัดกลไกตลาดเสรี กระทั่งสุ่มเสี่ยงที่จะเป็นการ "ซื้อเสียงแบบประชานิยม" แต่ในกรณีวิกฤติเช่นนี้จะเห็นได้ว่ากลไกตลาดเสรีนั้น "ล้มเหลว" จนกระทั่งภาครัฐควรจะต้องเข้ามา "แทรกแซง" เพื่อมิให้สถานการณ์ย่ำแย่ลง โดยเฉพาะในส่วนของคุณภาพชีวิตประชาชน ซึ่งอาจกล่าวอีกนัยหนึ่งว่าเป็นทางสองแพร่งระหว่างการก่อหนี้สาธารณะ หรือจะผลักภาระเป็นหนี้ครัวเรือนไปให้ประชาชนในเวลา "ไม่ปกติ" เช่นนี้

2) มาตรการเยียวยา: ตัวอย่างและวิธีคิดเบื้องหลัง

สำหรับการระบาดของ COVID-19 นั้น โดยรวมแล้วพบว่าในหลายประเทศมีจุดร่วมในการออกมาตรการเยียวยาทางเศรษฐกิจ โดยมาตรการแรกคือการ "แจกเงินทุกคนแบบถ้วนหน้า" เพื่อให้มีสภาพคล่องในการใช้จ่าย เพิ่มการหมุนเวียนเงินในระบบ โดยสหรัฐอเมริกาได้มีการแจกเงินคนละ 1,200 เหรียญสหรัฐในเดือนมีนาคม 2020 เข้าบัญชีธนาคารโดยตรง (และเช็คหากไม่มีข้อมูลบัญชีธนาคาร) และ 600 เหรียญสหรัฐในเดือนธันวาคม 2020 และกำลังจะเพิ่มอีก 1,400 เหรียญสหรัฐหากได้รับการอนุมัติจากสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภา

มาตรการประเภทที่สองคือการช่วยเหลือสำหรับ "บางคน" เพื่อช่วยเหลือผู้เดือดร้อนตามกลุ่มที่แตกต่างกัน ซึ่งจะเป็นการผสมระหว่างระบบสวัสดิการของรัฐที่มีอยู่เดิม และมาตรการเยียวยาเพิ่มเติม ในกรณีของสหรัฐอเมริกานั้นพบว่าระบบสวัสดิการระดับมลรัฐจะมีมาตรการช่วยเหลือเดิมอยู่แล้ว เช่น เงินช่วยเหลือผู้ที่ไม่มีงานทำ ซึ่งรัฐบาลกลางได้เพิ่มเงินช่วยเหลือสมทบเพิ่มเติมเป็นกรณีพิเศษ ขณะที่ระบบเงินช่วยเหลือผู้ที่ไม่มีเงินจ่ายค่าเช่าบ้านของรัฐบาลกลางเดิมนั้นก็ได้ถูกเพิ่มเติมจากคำสั่งพิเศษที่ห้ามเจ้าของบ้านไล่ผู้เช่าที่ไม่มีเงินจ่ายค่าเช่าบ้านในช่วงการระบาดของ COVID-19 โดยเงินช่วยเหลือของรัฐบาลกลางสำหรับซื้ออาหารนั้นยังมีการดำเนินการอยู่เช่นเดิม

มาตรการที่เพิ่มเติมขึ้นมา "โดยเอกเทศ" คือ เงินกู้ดอกเบี้ยต่ำแก่ผู้ประกอบการธุรกิจรายย่อยสำหรับพยุงการจ้างงาน โดยมีเงื่อนไขพิเศษว่าจะมอบเงินจำนวนหนึ่งแบบ "ให้เปล่า" หากผู้ประกอบการรายนั้นสามารถคงเงื่อนไขการจ้างงานตามที่กำหนดไว้ รวมถึงการชะลอระยะเวลาการยื่นภาษีเงินได้

จากตัวอย่างจะเห็นได้ว่า เงื่อนไขในการพิจารณามาตรการเยียวยาทางเศรษฐกิจในกรณีโรคระบาดระยะยาวนั้นประกอบไปด้วย 1) ให้แบบถ้วนหน้าหรือเฉพาะกลุ่ม ซึ่งจะต้องมีการกำหนดเกณฑ์อย่างชัดเจนเพื่อให้ความช่วยเหลือนั้นตรงกับกลุ่มเป้าหมายที่วางไว้ และ 2) จะแจกอย่างไร ซึ่งมีตั้งแต่การให้เปล่า เงินกู้ และกฎหมายที่ให้อำนาจในการกระทำหรืองดเว้นการกระทำอย่างใดอย่างหนึ่ง ซึ่งทั้งหมดนี้ไม่สามารถหลีกเลี่ยงได้ว่า 3) มาตรการเยียวยาเหล่านั้นจะต้องให้ความช่วยเหลือประชาชนได้อย่างทันท่วงที ไม่มีปัญหาการดำเนินการทางเทคนิค

3) มาตรการเยียวยา (บางส่วน) ของไทย: ตัวอย่างและข้อสังเกต (1)

ปัญหาที่พบเห็นได้ทันทีทางมาตรการเยียวยาทางเศรษฐกิจของไทยอย่างแรกเลย คือ ขาดการพิจารณาการเยียวยาในลักษณะ "ถ้วนหน้า" เช่น โครงการ(หวย)คนละครึ่ง ที่เป็นการ "ชิงโชคทางโทรศัพท์" ขนาดใหญ่ที่สุดของรัฐบาลนั้น พบว่าแม้จะเป็นมาตรการที่ช่วยกระจายรายได้และช่วยเหลือประชาชนตัวเล็กตัวน้อย แต่ "โอกาสในการเข้าถึง" มาตรการนี้กลับถูกจำกัดจำนวนแทนที่จะกระจายให้กับประชาชนทุกคน อันสะท้อนให้เห็นถึงปัญหาของผู้กำหนดนโยบายในการกำหนดว่าใครบ้างที่ถูกนับรวมให้มีสิทธิ์ รวมถึงตัวงบประมาณที่มีจำกัดเสียจนควรตั้งคำถามถึงโอกาสในการ "ประหยัด" ของโครงการและค่าใช้จ่ายภาครัฐอื่นๆ ที่อาจนำมาใช้ช่วยเหลือประชาชนใน "สภาพการณ์พิเศษ" เช่นนี้

กรณีโครงการ "เราไม่ทิ้งกัน" (การแจกเงิน 5,000 บาทเป็นระยะเวลา 3 เดือน) ก็เช่นกัน ซึ่งครอบคลุมเพียงแต่บางกลุ่มบุคคลเท่านั้น เกณฑ์ในการตัดสินว่าใครเข้าข่ายหรือไม่นั้นค่อนข้างมีปัญหา เพราะเมื่อฐานข้อมูลประชาชนไม่พร้อมในการจำแนกว่าใครจะได้รับความช่วยเหลือ (เช่น กรณีสหรัฐอเมริกาจะใช้ข้อมูลระดับรายได้ต่อปีในการกำหนดว่าใครจะมีสิทธิ์ได้เงินเต็มจำนวน บางส่วน หรือไม่ได้เลยว่า "รวยจริง" ตามเกณฑ์ที่กำหนด) จึงอาจส่งผลให้มีประชาชนจำนวนมากที่ "ถูกทิ้งไว้กลางทาง"

ที่แย่ไปกว่านั้นคือ โครงการ "เราชนะ" (หรือ "เราไม่ทิ้งกัน" เฟสที่สอง) นี้ก็ถูกตั้งคำถามว่าการไม่แจกเป็นเงินสดนั้นจะช่วยเหลือประชาชนได้มากน้อยเพียงใด เนื่องจากเป็นการตัดโอกาสในการใช้จ่ายอื่นๆ ที่จำเป็น เช่น ค่าเช่าบ้าน ค่าเทอมบุตรหลาน หนี้โรงรับจำนำและหนี้ส่วนบุคคลอื่นๆ เป็นต้น นอกจากนี้ แม้จะเป็นความพยายามในการสร้างเกณฑ์การช่วยเหลือ "เฉพาะกลุ่ม" ที่ใหญ่ขึ้น แต่กลับยังคงลักษณะการ "ทิ้งไว้กลางทาง" ด้วยการจำกัดการใช้เงินในแอพลิเคชันของสมาร์ทโฟน ซึ่งทำให้คนที่ไม่มีสมาร์ทโฟน หรือผู้สูงอายุที่ไม่ถนัดในการใช้สมาร์ทโฟนนั้น "ถูกทิ้ง" อย่างน่าเสียดาย และแม้ว่าจะมีการประกาศว่าผู้ที่ไม่มีสมาร์ทโฟนสามารถขอรับความช่วยเหลือได้ที่ธนาคารพาณิชย์ แต่ก็มิอาจปฏิเสธได้ถึงข้อจำกัดในการช่วยเหลืออื่นๆ ดังที่ได้กล่าวมา (มิพักจะต้องพูดถึงเรื่องที่ว่าจำนวนเงินและระยะเวลาดังกล่าวนั้นเพียงพอต่อการให้ความช่วยเหลือมากน้อยเพียงใด)

แม้ว่าข้อถกเถียงเรื่องลักษณะความถ้วนหน้าของมาตรการเยียวยาทางเศรษฐกิจนั้นอาจกล่าวอ้างถึงการมีอยู่ของโครงการ "เฉพาะกลุ่ม" อื่นๆ เช่น การแจกเงินช่วยเหลือผู้ที่อยู่ในระบบประกันสังคมที่ได้รับผลกระทบ การแจกเงินช่วยเหลือเกษตรกร เป็นต้น แต่จะเห็นได้ว่ามาตรการเยียวยา "เฉพาะกลุ่ม" นี้ก็ไม่ได้ครอบคลุมถึงเงินช่วยเหลือค่าเช่าบ้าน หรือ "ต้นทุนโควิด" อื่นๆ เช่น ค่าอินเทอร์เน็ต อุปกรณ์สื่อสารสำหรับการทำงานและการเรียนการสอน ไปจนถึงค่าน้ำค่าไฟที่เยียวยาได้ไม่เพียงพอต่อสภาพการใช้ชีวิตจริงๆ ของประชาชน ซึ่งล้วนสัมพันธ์กันกับการออกมาตรการควบคุมโรคต่างๆ เช่น การปิดสถานศึกษาและให้มีการเรียนการสอนออนไลน์ การล็อคดาวน์พื้นที่ต่างๆ เป็นต้น ที่ทำให้ค่าครองชีพที่สูงขึ้น

4) มาตรการเยียวยา (บางส่วน) ของไทย: ตัวอย่างและข้อสังเกต (2)

ปัญหาที่สะท้อนเพิ่มเติมขึ้นมานั้นก็หลีกเลี่ยงไม่พ้นการลงมือนำไปทำจริงในทางปฏิบัติ เช่นกรณีของโครงการเงินกู้สำหรับผู้ประกอบการรายย่อยผ่านธนาคารนั้นกลับพบว่ามีปัญหาในการเข้าถึงเงินกู้มาก ขณะที่ของสหรัฐอเมริกานั้นรัฐบาลกลางเป็นผู้ดำเนินการโดยตรงไม่ต้องผ่านธนาคาร ซึ่งทำให้มีความรวดเร็วมากยิ่งขึ้นในการให้ความช่วยเหลือ รวมถึงการ "ออกแบบ" ให้จูงใจผู้ประกอบการในการนำเงินส่วนหนึ่งไปใช้จ้างงานเพื่อช่วยเหลืออย่างเป็นระบบนั้นกลับเป็นสิ่งที่ไม่พบเห็นในมาตรการที่เกี่ยวข้องของไทย 

เช่นเดียวกันกับกรณีของความล่าช้าในการให้เงินช่วยเหลือผู้มีสิทธิ์ในประกันสังคมสำหรับการระบาดรอบแรกที่เกิดจากระบบซอฟต์แวร์คอมพิวเตอร์ที่ล้าสมัย ทั้งหมดนี้สะท้อนให้เห็นถึงปัญหาในการสร้างระบบการบริหารจัดการเพื่อบริการสาธารณะแก่ประชาชน ซึ่งควรจะถูกนำมาพูดถึงและหาทางออกในการแก้ไขทั้งสิ้น

5) วิจารณ์ส่งท้าย

สิ่งที่น่าฉงนที่สุดในกรณีของไทยคือ ในเมื่อใช้มาตรการ "ยาแรง" ในการควบคุมการระบาดของโรคตามตัวแบบของจีนในช่วงแรก ก็ควรจะพึงสังวรณ์ระวังถึงการควบคุมโรคอย่างเข้มข้นต่อไป เพื่อให้สามารถ "เปิดเมือง" และดำเนินกิจกรรมทางเศรษฐกิจไปได้อย่างต่อเนื่อง เนื่องจากข้อจำกัดของบริบททางเศรษฐกิจและงบประมาณของไทยที่มิได้มีอำนาจเท่าประเทศที่สามารถพิมพ์เงินออกมาเป็นจำนวนมากแล้วยังได้รับความน่าเชื่อถืออยู่ (และไม่ได้มีขนาดเศรษฐกิจและกำลังซื้อภายในประเทศที่ใหญ่เหมือนจีน ที่จะสามารถค่อยๆ ฟื้นฟูได้อย่างน่าอัศจรรย์)

แต่การณ์กลับกลายเป็นว่าเกิดปัญหาการระบาดรอบที่สองแบบกระจุกตัว และกระจายเป็นวงกว้างในหลายพื้นที่ ซึ่งล้วนเกิดจากปัญหาการบังคับใช้กฎหมายของเจ้าหน้าที่รัฐ (ทั้งกรณีการลักลอบเข้าชายแดน ทั้งแรงงานต่างชาติและแรงงานไทย ไปจนถึงคลัสเตอร์บ่อนสารพัดชนิด) ทำให้ต้องออกมาตรการเยียวยาแบบฉุกเฉินมาอย่างเสียมิได้ แบบที่ดูก็รู้ว่าไม่ได้วางแผนมาแบบนี้ เพราะกะว่าจะดัน "คนละครึ่ง" "เราเที่ยวด้วยกัน" "ช็อปดีมีคืน" กระตุ้นเศรษฐกิจไปเรื่อย ๆ เพื่อหวังจะเรียกเม็ดเงินเพิ่มเติมจากประชาชนที่พอมีกำลังซื้อมาหมุนกระตุ้นเศรษฐกิจ (และตัวเลขทางเศรษฐกิจ)

วิกฤติ COVID-19 จึงสะท้อนให้เห็นว่า ถึงเวลาแล้วหรือยังที่เราควรจะคิดถึงการปฏิรูประบบสวัสดิการรัฐ ออกแบบให้มีระบบการให้ความช่วยเหลือที่ครอบคลุมในด้านต่างๆ มีการลงทุนเทคโนโลยีและแก้ไขระบบการบริหารงานบริการสาธารณะแก่ประชาชน ไปจนถึงลงทุนเงินภาษีในสิ่งที่ประชาชนได้ประโยชน์ โดยคำนึงถึงคุณภาพและปริมาณบริการสาธารณะ จำนวน (และคุณภาพ) ข้าราชการบริการหน้างาน (เช่นบุคลากรสาธารณสุข ครู ตำรวจ ฯลฯ ในแต่ละท้องถิ่นที่ควรจะมีมากกว่าข้าราชการทั่วๆไป) และโอกาสทางเศรษฐกิจและคุณภาพชีวิตที่ดีกว่าของประชาชน

ทั้งนี้ พึงระลึกไว้เสมอว่า การสร้างระบบรัฐสวัสดิการที่มั่นคง จะต้องมาพร้อมกับการพัฒนาทางเศรษฐกิจที่ทำให้เห็นว่า ประเทศไทย (ในฐานะบริษัทหนึ่งจากบริษัทอื่นๆ) มี "จุดขาย" ที่สามารถเติบโตได้ในอนาคต อันสามารถดึงดูดการลงทุน บุคลากร และทรัพยากรอื่นๆ เพื่อพัฒนาต่อไปไม่สิ้นสุด - เพราะหากไม่มีจุดขายเหล่านี้ ก็คงจะไม่มีเม็ดเงินมาช่วยอุดหนุนในการสร้างระบบสวัสดิการรัฐที่มั่นคงได้ และความยั่งยืนของระบบสวัสดิการก็จะปลาสนาการไปสิ้นในระยะยาวเมื่อเราพบว่าประเทศของเราไม่มีจุดขายที่จะเติบโตไปได้อีก ซึ่งแสดงถึงสภาวะ "ถดถอย" ของระบบเศรษฐกิจ ที่จะส่งผลกระทบทางลบต่อรายได้ ภาษี และ "ต้นทุน" ของระบบสวัสดิการในที่สุด - โดยเฉพาะความท้าทายของการเป็นสังคมผู้สูงอายุ ที่จะมีผู้ใช้สวัสดิการมากขึ้น แต่จำนวนคนวัยทำงานที่จ่ายภาษีลดลง (ซึ่งก็ควรมีการคิดถึงการ "นำเข้า" แรงงานประเภทต่างๆ และให้โอกาสเข้าสู่กระบวนการขอสัญชาติต่อไป เหมือนกรณีสหรัฐอเมริกา และประเทศที่พัฒนาแล้วอื่นๆ)

และในเมื่อเรากำลังจะพบกับโรคระบาดใหม่ๆ เฉลี่ยอย่างน้อยห้าปีครั้ง (เมื่อมองย้อนกลับไปตั้งแต่สมัยโรคซาร์ส เมื่อปี 2002 จนถึงปัจจุบัน) ในอนาคตอันใกล้

เราจะแน่ใจได้อย่างไร ว่าจะไม่มี "เหตุฉุกเฉินทางสุขภาพ" ขนาดใหญ่แบบนี้อีก?